INTRODUÇÃO
Inegavelmente, o Brasil vem passando por períodos de pressão inflacionária. Com uma frequência crescente a inflação tem superado a meta estipulada pelo Banco Central.
Acrescente-se a esse cenário o fato de o país sediar grandes eventos esportivos dentre outros de suma importância, inclusive no âmbito internacional.
Tais fatores, aliados a outros que fogem ao cerne do presente artigo, fizeram com que o custo de vida de boa parte das médias e grandes cidades nacionais aumentasse de forma exponencial, bem além dos incrementos na renda dos trabalhadores ocorridos no período. Essa escalada de preços foi alegada, inclusive, por vários estrangeiros que apontaram os valores elevados como motivo para não participarem de eventos no país.
Como não poderia deixar de ser, tais efeitos também foram sentidos por servidores públicos civis da União que, a serviço, devem se afastar da sede em caráter eventual para outro ponto do território nacional, sobretudo.
Infelizmente, os valores previstos hodiernamente para as diárias, na maioria das vezes, afigura-se insuficiente para cobrir as despesas legalmente definidas.
Ante tal cenário, algumas alternativas foram apontadas pelos administradores públicos, a fim de contornar a dificuldade mencionada.
Desse modo, o presente artigo visa a tecer considerações acerca da compatibilidade, com a legislação de regência, da proposta de solução que mais tem despontado, que seria a eventual contratação de serviços de agenciamento de hospedagem para os servidores públicos federais do executivo.
A LEI Nº 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990 E O DECRETO Nº 5.992, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2006
Ab initio, tem-se, pois, como indispensável a análise da legislação de regência, sobretudo a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, bem como do Decreto nº 5.992, de 19 de dezembro de 2006, o qual dispõe sobre a concessão de diárias no âmbito da Administração federal direta, autárquica e fundacional.
Segundo a Lei nº 8.112, de 1990, acerca das diárias dos servidores públicos civis da União, tem-se o que se segue:
Art. 58. O servidor que, a serviço, afastar-se da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior, fará jus a passagens e diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinária com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme dispuser em regulamento.
§ 1º A diária será concedida por dia de afastamento, sendo devida pela metade quando o deslocamento não exigir pernoite fora da sede, ou quando a União custear, por meio diverso, as despesas extraordinárias cobertas por diárias.
§ 2º Nos casos em que o deslocamento da sede constituir exigência permanente do cargo, o servidor não fará jus a diárias.
§ 3º Também não fará jus a diárias o servidor que se deslocar dentro da mesma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, constituídas por municípios limítrofes e regularmente instituídas, ou em áreas de controle integrado mantidas com países limítrofes, cuja jurisdição e competência dos órgãos, entidades e servidores brasileiros considera-se estendida, salvo se houve pernoite fora da sede, hipóteses em que as diárias pagas serão sempre as fixadas para os afastamentos dentro do território nacional.
Art. 59. O servidor que receber diárias e não se afastar da sede, por qualquer motivo, fica obrigado a restituí-las integralmente, no prazo de 5 (cinco) dias.
Parágrafo único. Na hipótese de o servidor retornar à sede em prazo menor do que o previsto para o seu afastamento, restituirá as diárias recebidas em excesso, no prazo previsto no caput.
(grifos acrescidos)
Da leitura dos dispositivos acima transcritos, pode-se extrair que a diária se destina a indenizar o servidor, que a serviço, afastar-se da sede onde usualmente desempenha suas atividades, no que diz respeito às despesas de pousada, alimentação e locomoção urbana.
Ainda segundo os dispositivos aludidos, a diária será devida pela metade quando a União custear, por meio diverso, as despesas extraordinárias cobertas por diárias.
Por sua vez, o Decreto nº 5.992, de 2006, que tem por finalidade regular a lei no que diz respeito à concessão de diárias, assim dispõe acerca do tema:
Art. 2º As diárias serão concedidas por dia de afastamento da sede do serviço, destinando-se a indenizar o servidor por despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana.
§ 1º O servidor fará jus somente à metade do valor da diária nos seguintes casos:
I – nos deslocamentos dentro do território nacional:
a) quando o afastamento não exigir pernoite fora da sede;
b) no dia do retorno à sede de serviço;
c) quando a União custear, por meio diverso, as despesas de pousada;
d) quando o servidor ficar hospedado em imóvel pertencente à União ou que esteja sob administração do Governo brasileiro ou de suas entidades; ou
e) quando designado para compor equipe de apoio às viagens do Presidente ou do Vice-Presidente da República;
II – nos deslocamentos para o exterior:
a) quando o deslocamento não exigir pernoite fora da sede;
b) no dia da partida do território nacional, quando houve mais de uma pernoite fora do país;
c) no dia da chegada ao território nacional;
d) quando a União custear, por meio diverso, as despesas de pousada;
e) quando o servidor ficar hospedado em imóvel pertencente à União ou que esteja sob administração do Governo brasileiro ou de suas entidades;
(...)
Art. 12. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá editar normas complementares para a execução do disposto neste Decreto.
Art. 12-A. O Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é de utilização obrigatória pelos órgãos da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Parágrafo único. Todos os órgãos da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão estar adaptados ao disposto no caput até 31 de dezembro de 2008.
(grifos acrescidos)
Dada a obrigatoriedade de utilização do SCDP, poder-se-ia concluir, desde logo, que toda e qualquer possibilidade de licitação para contratação de empresa especializada no agenciamento de hospedagens estaria descartada.
Outrossim, não se pode perder de vista a ratio das normas citadas, no sentido de buscar homenagear os princípios da moralidade, eficiência, economicidade, dentre outros, ao implantar um sistema centralizado de concessões de diárias no âmbito da Administração Pública da União.
A fim de corroborar o que se afirma, pode-se citar o material produzido pela Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União – CGU, intitulado “Diárias e passagens. Perguntas e Respostas, edição revisada, 2012”. Pede-se venia para transcrever alguns de seus trechos:
20. O que é o SCDP – Sistema de Concessão de Diárias e Passagens?
Esse Sistema foi desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão com vistas a otimizar o gerenciamento das solicitações e pagamentos de diárias e passagens, diminuindo o custo e o tempo de processamento do pedido, proporcionando melhor condição de atendimento e consulta dos usuários e oferecer instrumentos para melhorar a gestão do processo, colaborando com a eficiência administrativa e maior transparência.
O SCDP é de utilização obrigatória pelos órgãos da administração pública federal direta, autárquica e fundacional para a concessão, o registro, o acompanhamento, a gestão e o controle de diárias e de passagens e envio de informações para a Controladoria Geral da União (CGU).
O sistema possibilita, ainda, o compartilhamento de uma base de dados única, administrada pelo Gestor Central do Ministério do Planejamento e pelos Gestores Setoriais de cada Ministério, o que permite um maior controle físico e financeiro das diárias e passagens emitidas.
Todas viagens no âmbito de cada órgão e ou entidade devem ser registradas no SCDP, mesmo nos casos de afastamento sem ônus ou com ônus limitado.
21. Quais as principais características do SCDP?
Inteiramente operacionalizado pela web;
Sistema único para toda administração pública federal;
Integração on-line com o Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal (Siorg), Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) e Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi);
Aderência e uniformidade na aplicação da legislação atual;
Minimiza a ocorrência de possíveis falhas, irregularidades e fraudes.
22. Quais os benefícios trazidos pelo SCDP?
Requisições de diárias e passagens são executadas eletronicamente, elevando o nível de confiabilidade e diminuindo o tempo de emissão;
Sistema totalmente integrado, evitando a redundância e a consequente inconsistência de dados;
Acompanhamento de trechos de viagens e conexões nacionais e internacionais;
Cálculo automático de valores de diárias, de despesas com locomoção e descontos do auxílio-alimentação e do auxílio-transporte, dentro de tabelas específicas, enquadradas às diversas regiões do país;
Atualização tempestiva das tabelas correspondentes às diárias;
Execução do pagamento de diárias nacionais sem necessidade de acesso diretamente ao SIAFI;
Consulta on-line e emissão automatizada de relatórios gerenciais de acompanhamento.
23. Quais os benefícios trazidos pelo SCDP?
Cadastramento da viagem com seus respectivos trechos;
Reserva das passagens;
Autorização da solicitação;
Emissão do bilhete;
Cálculo automático de valores de diárias, despesas com locomoção e descontos com auxílio alimentação e vale transporte;
Aprovação de viagens e pagamento de diárias efetuadas por meio de certificados digitais, objetivando garantir a validade jurídica dos documentos gerados;
Controle do orçamento de cada órgão para gastos com diárias e passagens. Não havendo mais recursos, o sistema automaticamente avisa que a solicitação não foi aceita;
Registro de todos os acessos, propiciando o controle físico (SERPRO) e administrativo (auditoria interna e externa – CGU) do sistema.
Entretanto, é bem verdade que, segundo a alínea “c” do inciso I do § 1º do art. 2º do Decreto nº 5.992, de 2006, tem-se a hipótese de pagamento do valor da diária pela metade quando a União custear, por meio diverso, as despesas de pousada.
Ainda, de acordo com a alínea “d” do mesmo dispositivo, há a previsão de pagamento do valor da diária pela metade quando o servidor ficar hospedado em imóvel pertencente à União ou que esteja sob administração do governo brasileiro ou de suas entidades.
Desse modo, ante a ausência de maiores detalhamentos nas normas aplicáveis surge dúvida quanto ao exato conteúdo da expressão “custear por meio diverso”.
Quais seriam os outros meios pelos quais a União poderia custear as despesas de pousada, diversos do previsto na alínea “d”? Ainda, em “custear por meio diverso”, poder-se-ia enquadrar a contratação de empresa especializada no agenciamento de hospedagens em hotéis para os servidores públicos civis da União?
Uma interpretação teleológica, lógica, sistemática e ontológica levaria à conclusão de que não, dadas as razões que levaram à implementação do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP, bem como o espírito das normas que regem a matéria.
Ademais, afigura-se mais adequado o entendimento de que a expressão “custear por meio diverso” tenha razão de ser na norma, como uma espécie de conceito jurídico indeterminado, a fim de abarcar hipóteses não previstas e, em última análise, salvaguardar o Erário.
Nesse diapasão, interessante citar o magistério de Flávio Tartuce[1], acerca do sistema aberto:
Nas palavras de Judith Martins-Costa, percebe-se na atual codificação um sistema aberto ou de janelas abertas, em virtude da linguagem que emprega, permitindo a constante incorporação e solução de novos problemas, seja pela jurisprudência, seja por uma atividade de complementação legislativa. São suas as brilhantes palavras, que explicam muito bem a intenção do legislador:
‘Estas janelas, bem denominadas por Irti de ‘concetti di collegamento’, com a realidade social são constituídas pelas cláusulas gerais, técnica legislativa que conforma o meio hábil para permitir o ingresso, no ordenamento jurídico codificado, de princípios valorativos ainda não expressos legislativamente, de standard, arquétipos exemplares de comportamento, de deveres de conduta não previstos legislativamente (e, por vezes, nos casos concretos, também não advindos da autonomia privada), de direitos e deveres configurados segundo os usos do tráfego jurídico, de diretivas econômicas, sociais e políticas, de normas, enfim, constantes de universos metajurídicos, viabilizando a sua sistematização e permanente ressistematização no ordenamento positivo. Nas cláusulas gerais a formulação da hipótese legal é procedida mediante o emprego de conceitos cujos termos têm significado intencionalmente vago e aberto, os chamados ‘conceitos jurídicos indeterminados’. Por vezes – e aí encontraremos as cláusulas gerais propriamente ditas -, o seu enunciado, ao invés de traçar punctualmente a hipótese e as consequências, é desenhado como uma vaga moldura, permitindo, pela vagueza semântica que caracteriza os seus termos, a incorporação de princípios e máximas de conduta originalmente estrangeiros ao corpus codificado, do que resulta, mediante a atividade de concreção destes princípios, diretrizes e máximas de conduta, a constante formulação de novas normas’ (O novo Código..., Diretrizes teóricas..., 2002, p. 118).
Registre-se a previsão no sentido de que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá editar normas complementares para a execução do disposto no Decreto nº 5.992, de 2006 (art. 12).
Cumpre ressaltar, ainda, que por se tratar, em síntese, de questão que envolve servidores da Administração Direta, Autarquias e Fundações públicas é atribuição dos órgãos integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC dirimir tais questões, como determina o art. 17 da Lei nº 7.923, de 1989:
Art. 17. Os assuntos relativos ao pessoal civil do poder Executivo, na Administração Direta, nas autarquias, incluídas as em regime especial, e nas fundações públicas, são da competência privativa dos órgãos integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – Sipec, observada a orientação normativa do órgão Central do Sistema, revogadas quaisquer disposições em contrário, inclusive as de leis especiais.
Parágrafo único. A orientação geral firmada pelo órgão Central do Sipec tem caráter normativo, respeitada a competência da Consultoria-Geral da República e da Consultoria Jurídica da Seplan.
No âmbito do SIPEC, o órgão central é a Secretaria de Gestão Pública (SEGEP), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. É o que diz o art. 26 do Decreto nº 8.189, de 21 de janeiro de 2014:
Art. 26. À Secretaria de Gestão Pública compete:
(...)
II – atuar como órgão central do SIPEC e do SIORG;
III – exercer a competência normativa e orientadora em matéria de pessoal civil no âmbito da administração federal direta, das autarquias, incluídas as de regime especial, e das fundações públicas;
A Secretaria de Gestão Pública editou, em 17 de outubro, a Orientação Normativa nº 7/2012, que dispõe sobre os procedimentos a serem adotados pelos órgãos setoriais, seccionais e correlatos do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal – SIPEC, quando da realização de consultas à Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, relacionados à orientação e ao esclarecimento de dúvidas concernentes à aplicação da legislação de recursos humanos.
O art. 2º da ON nº 7/2012 traz as definições do órgão central e dos órgãos setoriais, seccionais e correlatos, no âmbito do SIPEC:
Art. 2º Para os fins desta Orientação Normativa considera-se:
I – Órgão Central do SIPEC: Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
II – Órgãos Setoriais do SIPEC: secretarias, departamentos, divisões ou outras unidades específicas de pessoal civil dos ministérios e dos órgãos da Presidência da República de maior hierarquia na respectiva área administrativa;
III – Órgãos Seccionais do SIPEC: secretarias, departamentos, divisões ou outras unidades específicas de pessoal civil das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas e empresas públicas dependentes; e
IV – Órgãos Correlatos do SIPEC: unidades administrativas que exercem atividades relacionadas ao SIPEC conferidas regimentalmente dentro do mesmo órgão ou entidade e que não constituam órgão setorial ou seccional.
Na forma do parágrafo único do art. 10 da ON nº 7/2012, o órgão seccional deve inicialmente proferir seu julgamento de mérito e, em caso de dúvida jurídica, submetê-las ao órgão setorial correlato. Se o órgão setorial entender necessário, pode consultar o órgão central.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, em que pese o Decreto nº 5.992, de 2006 ter delegado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a possibilidade de editar normas complementares para a sua execução, incluindo-se aí a emissão de interpretações de seus termos, sobretudo no que diz respeito aos conceitos indeterminados, entende-se pouco provável que se exare entendimento no sentido de que a expressão “custear por meio diverso” possa englobar a eventual contratação de sociedade empresária especializada no agenciamento de hospedagem para servidores públicos civis da União.
A uma porque estar-se-ia malferindo os princípios que regem a Administração Pública, tais como o da moralidade, eficiência e economicidade.
Segundo, ao se interpretar no sentido da possibilidade de contratar os serviços de agenciamento de hospedagem poder-se-ia ir de encontro ao funcionamento do sistema centralizado de concessões de diárias no âmbito da Administração Pública da União, ou seja do SCDP.
REFERÊNCIAS
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo. Os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009.
DINIZ, Maria Helena. As lacunas no direito. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
TARTUCE, Flávio. Direito Civil. v.2: direito das obrigações e responsabilidade civil, 6ª ed. – Rio de Janeiro: Forense – São Paulo: MÉTODO, 2011.
[1] Direito Civil, v.1: Lei de Introdução e Parte Geral, 6ª ed. - Rio de Janeiro: Forense – São Paulo: MÉTODO, 2011.
