Entre as técnicas normativas para defesa do meio ambiente, encontram-se direitos e deveres fundamentais, princípios, função ecológica da propriedade, objetivos públicos vinculantes, programas públicos abertos, instrumentos, biomas e áreas especialmente protegidas.

1. RESUMO.

O estudo envolve análise da constitucionalização do direito ambiental no Brasil, ainda, destacando a categoria do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Além disso, abordam-se as normas constitucionais ambientais, bem como as diversas técnicas para a defesa do meio ambiente, quais sejam: direitos e deveres fundamentais, princípios, função ecológica da propriedade, objetivos públicos vinculantes, programas públicos abertos, instrumentos, biomas e áreas especialmente protegidas.


2. INTRODUÇÃO.

A constitucionalização de direitos, propagada por parte da doutrina como decorrente do fenômeno do Neoconstitucionalismo ou de um Novo Constitucionalismo com a pretensão de opor-se ao Positivismo Jurídico[1], mantém sua relevância pela própria supremacia da Constituição no ordenamento jurídico como um todo e pela necessidade de da imposição dos valores consagrados pelas normas constitucionais.

Assim, emerge a importância de aprofundamento da Constituição e dos direitos por ela consagrados, a fim de compreenderem-se todos os sentido das normas e o espírito do sistema jurídico nacional, inclusive, a partir do seu respectivo contexto.[2]

Em matéria ambiental, no Brasil, a constitucionalização do meio ambiente é fenômeno recente e que deve ser bem compreendido, inclusive, à luz da interpretação sistemática de diversas normas constitucionais ambientais e se considerando a relevância do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tudo isso a compor a ordem constitucional ambiental.


3. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL.

A constitucionalização do meio ambiente é tendência internacional que se evidencia a partir dos meados da década de 70 do século XX, juntamente com a formação do ramo do Direito Ambiental.

Após a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, adotada em Estocolmo, em 1972, e sob sua influência de seu Programa (PNUMA), destacam-se como primeiras Constituições Ambientais as de países europeus recém saídos de regimes ditatoriais: Grécia (1975), Portugal (1976) e Espanha (1978).

No Brasil, a proteção ambiental, enquanto proteção de um patrimônio coletivo, ocorreu na Carta Constitucional de 1988, que trouxe expressamente um direito meio ambiente, inclusive, concebido com direito fundamental.

Ainda, sob essa influência seguiu-se a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, cujos resultados envolveram a Declaração sob esse mesmo nome (27 princípios indicativos do Desenvolvimento Sustentável), a Agenda 21 (Plano de Ações a ser implementado pelo Poder Público e sociedade civil), a Declaração de Princípios para a Administração Sustentável de Florestas e as Convenções Internacionais da Biodiversidade e sobre Mudança do Clima.

Ao tratar do enquadramento histórico do direito ao meio ambiente, deve-se considerar a progressão do reconhecimento de direitos, inicialmente, individualmente (direitos e garantias civis e políticos), em seguida, a sua coletivização (direitos econômicos, sociais e culturais) até atingir a proteção dos chamados direitos de solidariedade e fraternidade, avançando-se na proteção humanística globalizada, acompanhando o movimento de mesma terminologia de preponderância econômica (globalização).[3]

Nesse sentido, a terceira fase do reconhecimento de direitos assentada na fraternidade surge do contexto em que “A consciência de um mundo partido em nações desenvolvidas e subdesenvolvidas ou em fase de precário desenvolvimento deu lugar em seguida a que se buscasse outra dimensão dos direitos fundamentais, até então desconhecida.”[4]

Considerando as influências desse momento histórico de internacionalização e constitucionalização da matéria, observa-se que o maior avanço da tendência de proteção do meio ambiente não se revela no sentido de resguardar apenas o cidadão em face de atitudes arbitrárias dos seus governantes, mas se consubstancia na atuação solidária, de defesa da coletividade, igualando obrigações entre sujeitos públicos e privados.

Sobre essa mudança de enfoque no direito ao meio ambiente, imposta pelo papel simbólico e prático da norma constitucional no processo civilizatório, observa-se uma verdadeira fratura no paradigma até então vigente, pois[5]: 1) não existem posições formais rígidas entre credores e devedores, pois a todos se atribuem, simultaneamente, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o dever de protegê-lo; 2) é irrelevante a distinção entre sujeito estatal e sujeito privado, pois a degradação ambiental pode ser causada por um ou pelo outro, ou por ambos, de maneira direta ou indiretamente concertada; 3) o enfraquecimento da separação absoluta entre os componentes naturais do entorno (o objeto, na expressão da dogmática privatística) e os sujeitos da relação jurídica, com a decorrente limitação, no sentido e extensão ainda incertos, do poder de disposição destes (=dominus) em face daqueles (=res).

No que concerne aos benefícios da constitucionalização do meio ambiente, podem-se indicar [6] como benefícios substantivos: 1) estabelecimento de um dever constitucional genérico de não degradar, base do regime de explorabilidade limitada e condicionada; 2) a ecologização da propriedade e da sua função social; 3) a proteção ambiental como direito fundamental; 4) legitimação constitucional da função estatal reguladora; 5) redução da discricionariedade administrativa; 6) ampliação da participação pública. Em seguida, destacam-se os benefícios formais da constitucionalização do ambiente: 1) máxima preeminência e proeminência dos direitos, deveres e princípios ambientais, aquela implicando superioridade e posição hierárquica superior, esta perceptibilidade e visibilidade máxima no conjunto de normas; 2) segurança normativa; 3) substituição do paradigma da legalidade ambiental; 4) controle de constitucionalidade da lei.

A partir da ordem constitucional ambiental disposta na Constituição de 1988, define-se o interesse público nas questões ambientais e todo o ordenamento jurídico ambiental infraconstitucional, podendo-se deduzir, tanto esses efeitos normativos benéficos, a partir do longo texto constitucional sobre a matéria do art.225, quanto a sua nota de fundamentalidade.

Na leitura do direito fundamental anunciado no caput do art.225 da CF/88[7], também há que ser considerado o mandamento de responsabilidade entre as gerações, uma explícita prescrição ligada à ética solidária, que se relaciona diretamente como o art.170 da CF/88[8], indicando o “desenvolvimento sustentado”, que implica que o dano ambiental decorrente das emissões ou lançamentos de rejeitos não deve superar a capacidade de absorção do meio ambiente, devendo-se ainda, o consumo dos recursos naturais não-renováveis limitar-se a níveis mínimos, o que por si, já aponta enormes desafios na atual sociedade industrial, orientada pra o crescimento contínuo.[9]

Nesse sentido, a CF/88 expressou a conexão de dependência do citado art.225 com o art.170, IV, (princípio ambiental a ser observado no desenvolvimento econômico), de modo a equilibrar finalidades sociais de natureza econômica e ambiental.[10]


4. O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE.

Mais do que um direito objeto de normas constitucionais, faz-se imperiosa a definição do direito ao meio ambiente no ordenamento brasileiro enquanto direito fundamental, visando à sua correta aplicação, bem como à compreensão das normas dele decorrentes ou com ele relacionadas.

Embora o traço principal que distingue os direitos humanos dos direitos fundamentais seja a consagração do direito na ordem jurídica formal, a mera indicação de uma norma que tutele um direito numa Carta Magna, isto é, a constitucionalização de um direito, não é suficiente para caracterizá-lo como direito fundamental. A problemática surge diante da ausência pressupostos teóricos que conceituem o que é um direito fundamental, bem como da própria impossibilidade de homogeneidade entre as várias espécies de direitos fundamentais que vêm sendo consagradas nos ordenamentos jurídicos.

Se, para alguns, o que caracteriza a nota de fundamentalidade em um direito é a análise de seu âmbito normativo enquanto decorrência das exigências do Princípio da Dignidade da Pessoa Humana; para outros, a ligação dessa definição com o Direito Natural constitui-se pura metafísica, devendo-se partir para a materialidade do direito na sua conjuntura positivada, como única forma de identificação de um direito como fundamental.

No Direito Brasileiro, são os valores e os destinatários enunciados no caput do art.225, da Constituição Federal, que caracterizam o direito ao meio ambiente como um direito fundamental.

Ainda, há que se observar que no caso do Direito Brasileiro, a compreensão formal de um direito fundamental independe de sua localização no Título II da Constituição (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), pois a própria Constituição determina a existência de outros direitos e garantias “decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte” (§2o, do art.5o).

Sobre a fundamentalidade do direito ao meio ambiente, da mesma forma como se verifica em todos os direitos fundamentais, importa notar que estes contêm uma esfera normativa “cujo sentido tanto pode ser localizado previamente ao direito, quando este apenas reflete, ratifica juridicamente o que já se tem como assentado numa sociedade, como pode apresentar uma dinâmica própria, com alto grau de inovação para a prática habitual”[11].

Vê-se que a compreensão de um direito enquanto essencial às estruturas sociais é que o constitui materialmente como um direito fundamental, ainda, devendo-se apontar como relevantes as dimensões formais relacionadas a esse direito.[12]

No sentido de sua aplicabilidade imediata, o próprio texto constitucional do §1o do art.5o do Texto, em que se diz que “as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata”, ainda, a implicar os direitos fundamentais são normas de caráter preceptivo, e não meramente programático, bem como, que “se fundam na Constituição e não na lei – com o que deixa claro que é a lei que deve mover-se no âmbito dos direitos fundamentais, não o contrário. Os direitos fundamentais não são meramente normas matrizes de outras normas, mas são também, e sobretudo, normas diretamente reguladoras de relações jurídicas”[13].

Ressaltam-se, ainda, as dimensões subjetiva e objetiva dos direitos fundamentais, pelas quais, os direitos fundamentais ensejam pretensão que se adote um dado comportamento, ou se expressam no poder de vontade de produzir efeitos sobre certas relações jurídicas; além de constituírem objetivamente princípios básicos da ordem constitucional e do Estado de Direito democrático, como limite do poder e como diretriz para a sua ação.[14]

Sob o ponto de vista político-jurídico, a partir da opção da Carta Constitucional de 1988, o direito ao meio ambiente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida, enquanto direito fundamental do ser humano, deve ser efetivado em sua plenitude e por meio de diversos dispositivos constitucionais que constituem um programa jurídico-constitucional para o ambiente.

Esse direito fundamental ao meio ambiente, muitas vezes mal compreendido, deve transcender uma abordagem tecnicista do Direito para ser analisado no atual contexto de uma sociedade de risco, com modelo de produção econômica progressiva, em que perpassam fatores e influências singulares que necessitam estar integrados às normas jurídicas vigentes e instituídas sob os mais diversos interesses, tudo isso no contexto de um Estado Democrático de Direito Ambiental.


5. ORDEM CONSTITUCIONAL AMBIENTAL.

No quadro constitucional ambiental brasileiro, há outros dispositivos constitucionais ambientais além do art.225 da Constituição, que se apresentam relevantes, ao tratar, por exemplo, de: competências administrativas (art.23, VI) e legislativas (art.24, VI e VII); meios judiciais de tutela (art.5o, LXXIII, e 129, III); princípio ambiental a ser observado no desenvolvimento econômico (art.170, VI); funções estatais de planejamento do desenvolvimento econômico, determinante para o setor público e indicativo para o setor privado (art.174); o desenvolvimento urbano visando à efetivação das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes (art. 182); a função social da propriedade rural, que dentre outros requisitos impôs a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (art.186, II); funções do Sistema Único de Saúde, dentre as quais controle de substâncias tóxicas e radioativas e a colaboração na proteção do meio ambiente do trabalho (art.200, VII e VIII); a defesa do patrimônio cultural brasileiro, inclusive, conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico (art.216, V, §§1o, 3o e 4o).

Logo, a ordem constitucional ambiental é ampla, como enfatizado por Antônio Herman Benjamin, citando Fábio José Feldmann, “(...)o artigo 225 é na verdade, uma síntese de todos os dispositivos constitucionais ambientais que permeiam a Constituição. Síntese que não implica totalidade ou referência única”.[15]

No âmbito do que dispõe a Constituição Federal de 1988, afirma-se que além da constitucionalização do meio ambiente como direito fundamental, o legislador constituinte utilizou-se de diversas técnicas para a defesa do meio ambiente, quais sejam: direitos e deveres fundamentais, princípios, função ecológica da propriedade, objetivos públicos vinculantes, programas públicos abertos, instrumentos, biomas e áreas especialmente protegidas.[16]{C}

Enquanto dever fundamental, além do direito fundamental ao meio ambiente supra referido, a proteção constitucional do meio ambiente implica a responsabilidade do Poder Público e da Coletividade na preservação e defesa do meio ambiente; disso, importando a reflexão sobre a amplitude dessa assertiva no texto constitucional, sobretudo, para que sejam estabelecidos parâmetros mínimos de participação dos cidadãos, já que a Constituição não estabeleceu formas para essa atuação conjunta

Contudo, o legislador constituinte não estabeleceu os mecanismos para chegar-se a essa atuação conjunta, que deve efetivada por mecanismos e reflexões práticas cada vez mais plurais, cabendo ao Direito não a apresentação de fórmulas prontas, mas o reforço desse processo em constante aperfeiçoamento, sem a estagnação de modelos, já que se trata de dever vinculado pela Constituição. Por outro lado, essa obrigação positiva explícita implica uma obrigação negativa implícita, qual seja, a de não degradar o meio ambiente.

Embora não sejam por ora analisados com profundidade, destaca-se que, quanto aos deveres atribuídos especificamente ao Poder Público, as vinculações constitucionais são claramente sentidas em diversos dispositivos cogente, nomeadamente, no extenso §1o do art.225 da CF/88.[17]

É assente na doutrina que os princípios, enquanto espécies de normas, não só constituem estruturas dorsais do ordenamento, mas são dotados de conteúdo e de efetividade normativa.

A técnica dos princípios é notada principalmente nas Constituições modernas, em que os direitos fundamentais são expressos através de normas com natureza de princípios, que não coincidem com a lógica deôntica das regras, em que, diante de uma hipótese fática, dá-se a respectiva conseqüência jurídica.

Os princípios prescrevem valores e se caracterizam como normas dotadas de generalidade e abstração, que somente se revelam nas situações concretas.

Não cabendo aqui discorrer sobre todos os princípios ambientais constitucionais explícitos ou implícitos, cumpre elencar, dentre os princípios do Direito Ambiental apontados pela doutrina ambientalista brasileira, aqueles sobre os quais se pode apontar natureza constitucional.

Dentre os princípios enumerados por Paulo Affonso Leme Machado, destacam-se: direito à sadia qualidade de vida, acesso eqüitativo aos recursos naturais, poluidor-pagador, precaução, prevenção, reparação, obrigatoriedade da intervenção do Poder Público.[18]

Quanto aos princípios indicados por Paulo de Bessa Antunes, ressaltam-se: direito humano fundamental, democrático, precaução, prevenção, responsabilidade, poluidor-pagador.[19]

Dentre os princípios indicados por Édis Milaré, elegem-se: ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana, natureza pública da proteção ambiental, controle do poluidor pelo Poder Público, consideração da variável ambiental no processo decisório de políticas de desenvolvimento, participação comunitária, poluidor-pagador, prevenção, função socioambiental da propriedade, direito ao desenvolvimento sustentável, cooperação entre os povos.[20]

Mesmo se tratando de um direito fundamental, o direito de propriedade, nos moldes em que estabelecido na Constituição de 1988, não o constitui ilimitado e absoluto, na medida em que deverá atender a uma função social (art.5o, XXII e XXIII).

Assim, pode-se afirmar que a o princípio da propriedade privada, eleito no regime capitalista de produção, é apenas o pressuposto do princípio da função social da propriedade, sendo que o que legitima a propriedade é a sua função social. Dessa maneira é que se deve conceber a função ecológica da propriedade, que, inclusive, advém de expressa conexão entre os art.170 e 225 da Constituição.

A Constituição de 1988 também determina a utilização de determinados instrumentos na consecução dos fins a serem atingidos, como; 1) a definição estatal de áreas a serem protegidas (art.225, §1o, III), a ser tratado a seguir; 2) o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, conhecido como EIA, para instalação de obra ou atividade causadora de significativa degradação (art.225, §1o, IV); 3) o licenciamento ambiental (art.225, §1o, V), como controle prévio de obras ou atividades capazes de causar degradação ambiental, legalmente exigido no art.10, da Lei Federal no 6.938/81 – Política Nacional do Meio Ambiente; 4) a responsabilização (art.225, §§2o e 3o) por danos causados ao meio ambiente (civil), bem como penal (crime) e administrativa, que constitui princípio, a seguir tratado; 5) indisponibilidade de terras devolutas e áreas indispensáveis à preservação ambiental (art.225, §5o); 6) lei federal definidora de localização para a operação de usinas nucleares, como condição para sua instalação (art.225, §6o, c/c arts.21, XXIII, “a” e 49, XIV, da CF).

O art.225, § 1o, III, indica que incumbe ao Poder Público “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos”.

A abrangência dessa expressão no texto constitucional deve ser entendida além das Unidades de Conservação (de que trata a Lei nº 9.985/2000), para incluir, por exemplo: as áreas de proteção especial, determinadas por lei municipal de Uso e Parcelamento do Solo; além das áreas de preservação permanente (APP´s) e de reserva legal, definidas no Código Florestal (Lei Federal no 4.771/65).

O citado dispositivo constitucional, ainda, determina serem a “alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”, o que merece uma interpretação adequada, a depender do tipo de área protegida.

Já quanto aos biomas e macrorregiões protegidas, foram eleitos a “patrimônio nacional”: a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, tendo ficado de fora 2 grandes biomas brasileiros, o Cerrado e a Caatinga, o que não significa que estejam desprotegidos, consoante a utilização de outros dispositivos do §1o do art.225.

Quanto à expressão “patrimônio nacional”, a mesma não deve ser confundida com bem de propriedade federal ou estatal, pois a expressão patrimônio não foi utilizada no sentido de propriedade, mas de um valor relevante, de importância social, sem prejuízo da convivência entre os diversos regimes patrimoniais, públicos ou privados.


Autor

  • Gerlena Maria Santana de Siqueira

    Procuradora Federal da Procuradoria-Geral Federal/Advocacia-Geral da União. Graduada pela Universidade Federal do Ceará. Mestre em Ciências Jurídico-Administrativas pela Universidade do Porto. Ex Coordenadora-Geral de Assuntos Jurídicos do Ministério do Meio Ambiente. Ex Presidente da Câmara Especial Recursal do Conselho Nacional do Meio Ambiente.

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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SIQUEIRA, Gerlena Maria Santana de. A importância da constitucionalização do direito ambiental: o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e a ordem constitucional ambiental brasileira. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4780, 2 ago. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/35252>. Acesso em: 20 fev. 2018.

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