O Brasil, ao longo do processo histórico que cunhou o atual formato político embasado em princípios democráticos, estreou em diversos outros cenários quanto à forma de atuação dos governos, passando, inclusive, por uma ditadura até chegar ao atual modelo de representação popular, e esta tem nos partidos políticos a manutenção da diversidade política. A Constituição Federal de 1988 garante a manutenção destes diversos partidos mediante recursos públicos através do Fundo Partidário Nacional.
Dentre diversas decisões do Supremo Tribunal Federal, uma das que envolveu expressa polêmica foi a que faz jus à declaração de inconstitucionalidade da Clausula de Barreira. Esta cláusula, chamada de cláusula de desempenho, foi deliberada pela Lei 9096/95 (PL 1670/89), no artigo 13, o qual foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, por meio da ADIN nº 1351-3.
O texto constitucional de 1988 também define, no capítulo IV, questões relacionadas aos partidos políticos. Nesse dispositivo, destaca os princípios, assim como a liberdade de criação e organização dos partidos políticos. Em seu Art. 17, §3 destaca que “Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei”. Os partidos, através do fundo partidário têm direito ao dinheiro público, o qual é regulamentado segundo o dispositivo residente na lei nº 9.096/95.
A mesma lei estabelece critérios para o financiamento partidário, visto que os partidos precisam obedecer a determinados requisitos, como por exemplo, os partidos que não conseguissem lograr êxito na meta de alcance do percentual de votos definidos ela lei teriam vários direitos abreviados, um deles seria o tempo no horário gratuito nos canais de televisão.
Art.13 – Tem direito a financiamento parlamentar, em todas as casas legislativas para as quais tenha elegido representantes, o partido que, em cada eleição para a câmara dos deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com o mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Sobre a cláusula de barreira, é válido pensar que se determina a garantir a validade do voto conferido pelos cidadãos, consentir o funcionamento do sistema democrático, assim como restituir a credibilidade ao sistema partidário nacional e assegurar transparência na sua atuação.
A ideia por trás da cláusula de barreira é evitar a fragmentação partidária, obrigando o partido que não atingir o limiar a construir um programa nacional mais abrangente, para conseguir mais votos. No caso brasileiro não seria apenas porcentagem de votos na Câmara dos Deputados que contaria para a cláusula de barreira, mas também distribuição dos mesmos em um terço dos Estados, com pelo menos 2% em cada um.
Por meio desta cláusula, estabelece-se, conforme disposto do Art. 41 da lei 9.096/95, a forma como os recursos seriam repartidos entre partidos. Diante disso, os valores destinados a cada partido seguiriam uma ordem de proporção de votos apurados na eleição da câmara dos deputados, porém, de forma limitada. Isso gerou uma reação por parte dos partidos menores que se sentiram expressamente prejudicados pelos novos mecanismos de divisão dos recursos partidários, o que culminou na ação direta de inconstitucionalidade de número 1.351-3, proposta pelo Partido PC do B e outros partidos políticos. O argumento também utilizado era que a cláusula de barreira contrariava o princípio de representação e manifestação política das minorias.
Em linhas gerais, uma parte dos recursos, ou seja, 1%, é dividida igualmente e a outra parte restante, 99% é dividida proporcionalmente à representação, desde que ultrapassada a cláusula de barreira definida em 5% dos votos.
A questão residente no processo analisado gira em torno da existência ou não de harmonia entre o já citado Art. 13 da lei dos partidos políticos, lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 com a Constituição Federal. A análise do caso é feita, neste trabalho, com base no voto do Ministro Marco Aurélio.
Na Adin 1351-3 foram fundamentadas prerrogativas que apontavam para uma necessidade imperiosa de controle da constitucionalidade. Por meio da referente ação direta de inconstitucionalidade, destaca-se que houve um desrespeito à liberdade dos partidos políticos, assim como sua autonomia no que tange à organização, segundo rege o Art. 17 da Constituição Federal. Consta também a violação ao exercício do poder do povo através de seus representantes eleitos, conforme disposto no Art. 1º, § único da Constituição Federal.
Outro ponto que cabe ser destacado é que houve infração ao direito dos partidos políticos de acessarem os recursos do fundo partidário, conforme estabelece o Art. 17 §2º da CF.
Diante disso, o poder judiciário, visando combater arbitrariedades, atua no cenário legislativo para garantir que não se deixe de cumprir com os princípios constitucionais que regem a República Federativa do Brasil. E nessa questão, quanto à extinção de partidos que, segundo disposto em seu Art. 149.:
A organização, o funcionamento e a extinção dos partidos políticos serão regulados em lei federal, observados os seguintes princípios:
VII- Exigência de dez por cento do eleitorado que haja votado na última eleição geral para a câmara dos deputados, distribuídos em dois terços dos Estados, com o mínimo de sete por cento em cada um deles, bem assim, dez por cento dos deputados, em, pelo menos, um terço dos Estados, e dez por cento de senadores.
Essas observações ratificam o poder que o judiciário exerce formalmente para coibir as inconstâncias partidárias, fazendo com que não aja arbitrariedades quando do exercício do poder por parte dos partidos políticos.
O ministro Marco Aurélio pontua ainda que é necessário o cumprimento de alguns quesitos para que o partido se adeque às exigências eleitorais, como por exemplo, destaca que deste cinco por cento a qual se refere o Art. 13 estejam distribuídos em nove unidades de Federação, com um quantitativo de dois por cento em cada uma destas. Após a adequação a esses quesitos, o partido atinge o funcionamento parlamentar. Essas exigências, conforme salienta o ministro, estão ligadas ao fundo partidário, assim como ao tempo de propaganda partidária.
A leitura do caso, explícito na Adin de nº 1.351 -3, nos coloca em um ângulo frontal no que tange aos princípios democráticos e a vigência de um pluralismo jurídico vigente no seio do território nacional. O próprio ministro Marco Aurélio aponta para uma análise dos dispostos no artigo primeiro da constituição, a qual um dos fundamentos da própria república é o pluralismo político, disposto no inciso V. o parágrafo unido do referente artigo define que do povo emana todo poder, e este o exerce por meio dos seus representantes, eleitos de forma direta ou indireta, segundo rege o texto supremo. Isso incorre que um indivíduos precisa se filiar a um partido político, e este último precisa seguir os rigores exigidos para tornar-se elegível.
Sobre o que concerne ao pluralismo jurídico, Maués (1999, p. 123) destaca que não é possível conceber uma democracia dissociada do pluralismo político e sua luta para influenciar as políticas públicas. Maués (1999, p. 136) também nos apresenta a necessidade de examinar as diferentes alternativas colocadas para a institucionalização dos conflitos que abrange o pluralismo político em nossa sociedade.
Segundo Montesquieu, a democracia existe quando na república, o povo possui o poder soberano. Diante disso, cabe, portanto fazer uma análise dos fundamentos desse poder soberano, assim coma a noção das leis que regulamentam a atuação desse poder no âmbito social. As leis aparecem enquanto personificação das virtudes que devem emanar de um sistema correto de regras sociais e que regulam comportamentos na esfera pública.
Também se faz necessário analisarmos o proposto a questão da divisão dos poderes que reside nas teses de Montesquieu, onde, a partir de suas obras vemos construído todo um sistema que fundamenta essa divisão, a qual o próprio cenário Brasileiro, assim como outros, se encontra inseridos. Além disso, discutir, através do caso proposto na Adin 1351-3 até que ponto o poder judiciário pode interferir e adentrar na regulamentação atribuída pelo poder legislativo aos partidos políticos, posto que há expressa inserção quantitativa dos critérios.
No que tange aos fundamentos da democracia citada por Montesquieu, este destaca a liberdade política enquanto:
[...] A liberdade política não consiste em se fazer o que se quer. Em um Estado, ou seja, numa sociedade onde existem leis, a liberdade só pode consistir em poder fazer o que se deve querer e em não ser forçado a fazer o que não se tem o direito de querer. Deve-se ter em mente o que é a independência e o que é a liberdade. A liberdade é o direito de fazer tudo que as leis permitem, e se um cidadão pudesse fazer o que elas proíbem ele já não teria liberdade, porque os outros também teriam esse poder (MONTESQUIEU, p. 166).
O princípio da divisão de poderes consiste justamente em uma forma de um poder limitar outro poder, impedindo, portanto, arbitrariedades e abusos por parte de um dos poderes. A tripartição dos poderes promove também a divisão de funções no seio do Estado. O caráter primordial da ideia de separação de poderes, onde ressalta-se que constitui uma maneira de não permitir a concentração de poder nas mãos de um só governante, ou de um só grupo, fomentando, portanto, um sistema democrático pautado nas liberdades individuais
Diante disso, é válido, portanto, salientar que existem três tipos de poderes em cada Estado. Sua representação encontra-se pautada e fundamentada no poder legislativo, executivo e judiciário. O primeiro é responsável pela criação de leis, como também pela revisão destas, seja para corrigir ou anular. Esse poder não é arbitrário, uma vez que precisa está e consonância com o anterior e o seguinte. O segundo poder executa as leis, e estabelece seu campo de atuação no palco do direito das gentes, e também, segundo Montesquieu, das coisas referentes ao direito civil. Para que haja liberdade, o poder legislativo e o poder executivo não podem estar agregados na mesma pessoa, pois há o temor da emergência de uma tirania. À prerrogativa, portanto, caberia o poder de atender aos anseios da população sem se atrelar às regras estabelecidas nas leis.
Quanto ao poder judiciário, o qual é culminância e residência do caso analisado na ADIN de número 1.351, a este compete, o poder de julgar. Diante disso, Montesquieu (p. 168) afirma que:
Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia a força de um opressor (MONTESQUIEU, p. 168).
É válido, porém, salientar que a interferência do poder judiciário no âmbito do legislativo pode trazer consequência à ordem organizacional das três esferas de poder. Em alguns casos pode ocorrer que a corte constitucional se torna também um órgão legislador. Isso pode ser observado no caso proposto, onde ao STF cumpre decidir o percentual correto para a distribuição dos recursos do fundo partidário. Se o STF não intervisse nessa lide, o critério estabelecido pelo Congresso Nacional permaneceria visto sob a ótica da constitucionalidade.
No caso analisado, devemos caminhar sob a lógica da divisão dos três poderes, visto que o contrário incorre no risco de fazer com que o poder legislativo não perca efeito em sua atuação. A retirada do poder do legislativo também denota anulação dos votos do povo. É nesse ponto que cabe analisarmos o fundamento da divisão de poderes a qual Montesquieu delineou nos princípios da divisão das funções, visto que esta divisão age como verdadeiro freio a arbitrariedades, assim como limita poder por meio do poder para garantir a liberdade, porém, essa intervenção não pode se dar a ponto de deslegitimar, por exemplo, o poder legislativo, a menos que este esteja cometendo abusos.
A Adin 1351-3 analisa justamente essa postura do legislativo frente à Constituição Federal. Portanto, cabe ressaltar que a atuação do poder judiciário deve se dar em caráter excepcional, sob risco de interferir no modelo de tripartição de poderes, onde somente o judiciário prevaleceria.
Nos dias atuais, a concentração de poder reside, por exemplo, no partido que teve maiores votações. Bourdieu Apud GRILLO[1] explica que a concentração de poderes se expressa na terminologia constitucional, onde um só órgão do Estado detém todos os poderes de decisão.
Sobre os atores do cenário político que são representantes das demais parcelas do todo social, Montesquieu acrescenta que estes possuem uma grande vantagem vigente em torno de discutir os assuntos, posto que o povo por si só não são capazes disso, levando ao que o citado autor chama de inconvenientes da democracia. O princípio geral da democracia se assenta na ação participativa do povo na tomada de decisões políticas. Todos os membros da democracia têm que ter igual poder de decisão.
A partir das contribuições de Montesquieu, torna-se claro perceber que a divisão do poder em três campos afasta, teoricamente, o perigo da existência de um único soberano, e que, portanto, a separação de poderes tem tido registro nas constituições de inúmeros Estados, atundo enquanto garantia dos princípios de democracia, mas que hora ou outra ainda apresenta falhas no impedimento de concentrações de poder. O próprio contexto histórico do cenário político brasileiro tem apontado isso.
Madison[2] pontua que os cidadãos se queixam que o bem público é desconsiderado nos embates entre partidos rivais, a qual frequentemente agem de maneira que destoam das normas da justiça e que abracem os direitos dos partidos minoritários, mas pela força superior de uma maioria despótica e interesseira, o que torna os nossos governos demasiadamente instáveis. O autor salienta que essas reclamações se fundamentam na evidência de fatos concretos.
Madison (p. 331), quanto ao que concerne à divisão dos três poderes, também salienta que para que haja a liberdade os grandes braços do poder devem ser distintos. O autor tece sua critica embasado no mesmo argumento de que quando esses três poderes são exercidos por uma única pessoa, incorre em sério risco de tolir a liberdade, compartilhando, portanto, das mesmas ideias de Montesquieu.
O ministro Marco Aurélio[3] constrói seu voto no caso da ação direta de inconstitucionalidade de número 1351 evocando os princípios constitucionais vigentes no texto da carta maior, a qual fala dos direitos e garantias fundamentais conferidos aos indivíduos dentro do Estado de Direitos. O ministro cita a liberdade para a criação, fusão, incorporação e fusão dos partidos políticos, revelando a necessidade de salvaguardar a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os demais direitos reservados à pessoa humana.
O ministro ainda salienta que a diversidade de partidos deve ser compreendida não como ameaça, mas como fator de crescimento, visto sob a ótica de que a comunidade só tende a enriquecer com o advento dessas diferenças. Diante disso, o citado ministro destaca que “o desafio do Estado moderno, de organizações mais complexas, não é elidir as minorias, mas reconhece-las e, assim o fazendo, viabilizar meios para assegurar-lhes os direitos constitucionais” (p. 43). Nesse aspecto, é míster da democracia conferir legitimidade ao convívio pluralista, evitando-se, portanto, o despotismo e o império de regimes autoritários, que submete a minoria ás ações arbitrárias da maioria. O ministro explicita veementemente que democracia não é a ditadura da maioria. Com isso, o Ministro marco Aurélio declara a inconstitucionalidade da lei nº 9.096/95.
Fazendo referência ao destacado pluralismo, é importante que nos remetamos à compreensão do que institui o pluralismo político no cenário brasileiro, diante disso, Maués (1999, p. 137) salienta que “(...) o momento constitucional brasileiro indica sobretudo a necessidade de examinar as diferentes alternativas colocadas para a institucionalização dos conflitos que envolvem o pluralismo político em nossa sociedade”.
O citado ministro relator do caso destaca que como fundamento da república, faz-se referencia ao pluralismo político, o que permite a livre criação, inclusive, de partidos políticos, o que desagua de maneira expressiva no pluripartidarismo. Pode-se também perceber a máxima democrática de que o poder emana do povo, pontuação executada pelo ministro em seu voto, onde sustenta que: “Aliás, para aqueles preocupados com a proliferação dos partidos políticos, há de se levar em conta que o enxugamento no rol é automático, presente a vontade do povo, de quem emana o poder”. Logo, cabe notar que se o partido não eleger representante, este não poderá exercer seu poder de funcionamento parlamentar.
O sistema democrático passa por uma grave crise de credibilidade, visto o grande número de denúncias de corrupção dentro do Congresso Nacional. Esses escândalos têm apresentado um quadro nacional em que os partidos políticos vêm sendo utilizados como instrumento de defesa de interesses particulares.
Portanto, a aplicação do Princípio do Pluralismo Partidário, sem qualquer limitação, tem apresentado excessos. A existência de um número grande de partidos causa dificuldade na fiscalização da atuação das agremiações, gera o nascimento de partidos desprovidos de ideologia política e propicia a venda dos votos dentro do plenário. Logo, causa um quadro que afeta o funcionamento da própria democracia.
A partir da análise da divisão de Poderes, fundamentado através dos escritos de teóricos como Montesquieu e Madison, pode-se perceber que este se configura enquanto um sistema dotado de certa vulnerabilidade, e também que as relações entre os poderes costuma ser conflituosa. Foram construídos organizações institucionais em que os poderes se freiam e se controlam mutuamente, assim é comum que atritos entre eles ocorram com determinada frequência. Isso requer, portanto, a adoção de ponderações por parte de todos os seus integrantes para que se concretize de maneira mais acentuada seu pleno funcionamento.
É válido, também, o ressaltar que a Lei 9096/95 foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Poder Executivo, logo um projeto de lei que obedeceu todo o processo legislativo e, de certa maneira, de acordo com os anseios da sociedade, que elegeu em representantes. A intervenção do judiciário nesse caso, alegando inconstitucionalidade, expõe um conflito com as vontades expressas pelo Legislativo e o Executivo, gerando um polêmico embate entre os poderes.
As decisões tomadas no âmbito do Supremo Tribunal Federal, portanto, não podem escapar do seu campo de competência, sob risco e consequência de distorcer o sistema. A partir da análise da Adin nº 1.351-3, pôde-se perceber que houve uma interferência direta do judiciário na função do legislativo.
REFERÊNCIAS
MADISON, James. Os Artigos Federalistas. Tradução: Maria Luíza X. de A. Braga. Editora Nova Fronteira. São Paulo, pp. 133-139, 332-342, 349-353.
MAUÉS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: Pluralismo Político na Constituição de 1998. Editora Síntese, 1º Ed. São Paulo, p. 116-136.
MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Martins Fontes, 2ª Ed. São Paulo, 1996, pp. 19-29, 31-40, 165-178.
BRASIL. Lei 9.096, de 19 de setembro de 2005. Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os Art. 17 e14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm>. Acesso em: 19 dez. 2014.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> . Acesso em: 18 dez. 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN 1351-3. Pleno do Supremo Tribunal Federal. Relator: Ministro Marco Aurélio. Brasília, DF, 2005. Disponível em: <http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp?PROCESSO=1351&CLASSE=ADI&ORIG M=AP&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M>. Acesso em: 20 mar. 2007.
[1] GRILLO, Vera de Araújo. A teoria da separação dos poderes e a hegemonia do poder executivo. p. 113-119
[2] MADISON, James. Os Artigos Federalistas. In. Número x, p. 133.
[3] Ministro do STF – Ação direta de inconstitucionalidade nº 1.352-3.
