4. DELIBERAÇÕES PLENÁRIAS EM CASO DE PERDA DE MANDATO PARLAMENTAR POR SENTENÇA CRIMINAL IRRECORRÍVEL
4.1. ASPECTOS RELATIVOS AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
A análise do princípio da Separação dos Poderes no presente artigo se fará importante no momento em que a proposta aqui será estudá-lo frente à forma que está disposto o Poder Judiciário no Brasil, em relação aos outros poderes da República. Questiona-se, portanto, o grande poder de ingerência que exerce tal poder frente ao Poder Legislativo.
O princípio da separação dos poderes foi adotado por todas as constituições brasileiras a partir da Republicana de 1.891, com previsão atual no art. 2° da Constituição Federal de 1.988. Quando fazemos uma análise do direito constitucional positivo de vários países que se dizem democráticos, percebemos a incidência da separação dos poderes como princípio que rege o ordenamento jurídico desses países. Observa, dessa forma, Carl Schmitt, citado por Dimitri Dimoulis (2008:143), que o princípio da separação dos poderes “se identifica com a Constituição e constitui seu conceito”.
O modelo de tripartição do poder que se aplica no Brasil fora o idealizado pelo Barão de Montesquieu (1993:181), para quem, numa visão clássica, “(…) tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer leis, o de executar as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergências dos indivíduos”. Este modelo compreende a separação das funções em três esferas, correspondendo aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. É previsto no ordenamento jurídico pátrio como cláusula pétrea, não podendo, em nenhuma hipótese, ter sua aplicabilidade afastada.
Leciona, com precisão, Dimitri(2008:143) acerca do tema:
“Seu objetivo fundamental é preservar a liberdade individual, combatendo a concentração de poder, isto é, a tendência 'absolutista' de exercício do poder político pela mesma pessoa ou grupo de pessoas. A distribuição do poder entre órgãos estatais dotados de independência é tida pelos partidários do liberalismo político como garantia de equilíbrio político que evita ou, pelo menos, minimiza os riscos de abuso de poder. O Estado que estabelece a separação dos poderes evita o despotismo e assume feições liberais. Do ponto de vista teórico, isso significa que na base da separação dos poderes encontra-se a tese da existência de nexo causal entre a divisão do poder e a liberdade individual. A separação dos poderes persegue esse objetivo de duas maneiras. Primeiro, impondo a colaboração e o consenso de várias autoridades estatais na tomada de decisões. Segundo, estabelecendo mecanismos de fiscalização e responsabilização recíproca dos poderes estatais, conforme o desenho institucional dos freios e contrapesos”.
Neste sentido, a jurisprudência do STF:
"(...). A essência do postulado da divisão funcional do poder, além de derivar da necessidade de conter os excessos dos órgãos que compõem o aparelho de Estado, representa o princípio conservador das liberdades do cidadão e constitui o meio mais adequado para tornar efetivos e reais os direitos e garantias proclamados pela Constituição. Esse princípio, que tem assento no art. 2.0. da Carta Política, não pode constituir e nem qualificar-se como um inaceitável manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrários, por parte de qualquer agente do Poder Público ou de qualquer instituição estatal.
( ... ).
O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princípio da limitação de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a formação de instâncias hegemônicas de poder no âmbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano político- jurídico, a possibilidade de dominação institucional de qualquer dos Poderes da República sobre os demais órgãos da soberania nacional"
(MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16.09.1999, Plenário, DJ de 12.05.2000 - original sem grifos).
Ressalta-se que este modelo configura um verdadeiro mecanismo de freios e contrapesos, ao passo que se por um lado é dado legitimação para a atuação de um Poder, de lado avesso, tal atuação é limitada pela possibilidade de fiscalização do outro. Assim entende Agra (2007:104), lecionando com precisão que a pretensão da separação dos poderes é, ao mesmo tempo, limitar e legitimar o poder estatal. Dentre vários exemplos desse mecanismo no ordenamento jurídico pátrio, em razão, como aborda Pedro Lenza (2014:545), da “interpenetração dos poderes" (interferências ou controles recíprocos), com o objetivo de evitar abusos de poder”, pode-se destacar:
“Art. 5°, XXXV, CFRB/1988: a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
Art. 52, I, CFRB/1988: compete privativamente ao Senado Federal processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade (…);
Art. 66, § l.º, CFRB/1988: A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
Art. 102, I, CFRB/1988: compete ao STF declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual”.
No entanto, nota-se, no Brasil, uma série de atritos entre os Poderes da República, isto é, uma ascendência de um dos poderes em prejuízo dos outros, notadamente envolvendo o Supremo Tribunal Federal e as duas Casas do Congresso Nacional, o que acaba por frustrar o princípio da tripartição dos poderes ora previsto pela CRFB/88.O que aflorou acusações de interferência abusiva de um poder sobre o outro no cenário nacional foi a questão sobre a perda de mandato parlamentar em razão de sentença criminal transitada em julgado, tema deste trabalho.
De tal modo, os poderes devem ser, por previsão constitucional, independentes e é de suma importância que se respeite essa independência, preservando, da mesma forma, a harmonia dessas instituições. Surge, assim, a necessidade de se delimitar quando a Corte Suprema deverá decretar a perda do mandato parlamentar e quando esta tarefa incumbe à própria Casa Legislativa a que pertença o condenado, sem que se viole o princípio da separação dos poderes.
4.2. ENTENDIMENTO DOUTRINÁRIO
Alexandre de Moraes se posiciona pela exceção da regra consubstanciada pelo art. 55, § 2°, da Lei Maior, ao sustentar que incumbe à Casa Legislativa deliberar e assim decidir sobre a perda de mandato parlamentar em razão de condenação criminal irrecorrível. Assim explana:
“Porém, os parlamentares federais no exercício do mandato que forem condenados criminalmente, salvo se incidirem na hipótese do art. 55, VI e parágrafo 2º da CF não perderão automaticamente o mandato, mas não poderão disputar novas eleições enquanto durarem os efeitos da decisão condenatória. Isso ocorre pois a própria Constituição Federal estabelece que perderá o mandato o Deputado ou Senador que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado, sendo que a perda será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. (...)
Dessa forma, em relação aos Congressistas condenados criminalmente, com transito em julgado, não será automática a perda do mandato, pois a própria Constituição estabelecendo que "a perda será decidida", exigiu a ocorrência de um ato político e discricionário da respectiva Casa Legislativa Federal, absolutamente independente à decisão judicial.”
(MORAES, Alexandre. Condenação Criminal e Suspensão dos Direito Políticos, disponível em <https://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/7/docs/artigo_alexandre_de_morais.pdf>. Acesso em 28/10/2014).
Corolariamente, leciona Nucci (2011:568):
“Quanto ao mandato eletivo, a Constituição Federal trata do assunto no art. 15: "É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: (...) II - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos" (vide, ainda, o art. 55, IV e VI, da CF, tratando da perda do mandato por condenação criminal). Ressalte-se, no entanto, que, nesse caso - condenação criminal - cabe à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal, tratando-se de parlamentar federal, por meio de voto secreto e por maioria absoluta, mediante provocação da Mesa ou de partido político, garantida a ampla defesa, decidir pela perda do mandato (art. 55, § 2°, CF)”.
Nucci, como se observa, também se alinha aos que entendem pela especialidade do art. 55. § 2°, CFRB/1988 no que tange à incumbência pela decisão sobre a perda de mandato parlamentar. Assim, diante dos supracitados ensinos, compreende-se que a condenação criminal irrecorrível, por si só, não é causa suficiente para tolher o mandato eletivo de eventual parlamentar condenado, necessitando, ainda, de deliberação da respectiva Casa Legislativa.
Ferreira Filho (2012:164), por sua vez, seguindo o entendimento majoritário pelo princípio especialidade, assevera que cabe à Casa Legislativa decidir sobre a perda do mandato de eventual parlamentar condenado, isto é, pela aplicação da regra especial constante no § 2º do art. 55. da CRFB/1988. Neste sentido:
“Nas hipóteses de violação de impedimentos ou incompatibilidades, de procedimento incompatível com o decoro parlamentar, ou mesmo de condenação criminal, a perda é decidida — assim expressamente diz a Carta — por maioria absoluta dos membros da Casa interessada, em votação secreta, e isto se tiver havido provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional. Claro está que, neste caso, a decretação da perda é ato discricionário da Casa (Constituição, art. 55, § 2º)”.
Em sentido parcialmente oposto, observa José Afonso da Silva (2014:546):
“A Constituição não disse como se define a perda de mandato no caso em que o congressista perde ou tem suspensos os seus direitos políticos, mas à evidência, nesse caso, se dá extinção do mandato como consequência direta daquele fato; não há nada mais a fazer, senão a própria Mesa da Casa do congressista reconhecer, por declaração, a perda do mandato”.
Noutro norte, Barbagalo entende, num posicionamento isolado, que analisar o texto constitucional, infere-se que a decretação da perda do mandato eletivo pela Casa Legislativa deverá ocorrer em razão de crimes de menor potencial ofensivo, punidos com pena de detenção em regime semiaberto ou aberto. Somente nesses casos, para o autor, é que caberia à Casa Legislativa decidir sobre a perda do mandato em caso de parlamentar condenado por sentença criminal irrecorrível. Todavia, nos casos de maior gravidade, sustenta o autor que a perda do mandato configura efeito automático da condenação:
“Diante disso, evidencia-se que a regra constitucional do art. 55, § 2º da Constituição reserva-se para os casos de condenação por crimes menores, cuja pena final seja de detenção em regime aberto ou semiaberto. Nesses casos, caberia ao Congresso definir se o parlamentar deveria ou não perder o mandato em caso de condenação.
Em resumo, numa interpretação sistemática do texto constitucional, verifica-se que, em casos de maior gravidade, a condenação por si só acarreta a perda do cargo do parlamentar (ar. 15, III), autorizando, por isso, a prisão, independentemente de decisão do Poder Legislativo, sendo a regra do art. 55, § 2º da Constituição supletiva para casos com a pena que não impeça o exercício do mandato”.
(BARBAGALO, Fernando Brandini, Perda Automática do Mandato Parlamentar, Perda Automática do Mandato Parlamentar, disponível em <https://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/artigos/perda-automatica-do-mandato-parlamentar>. Acessado em 21 de agosto de 2014).
Para efeito de complementação deste trabalho, no que concerne aos Deputados Estaduais ou Distritais, por força dos arts. 27, § 1°, e 32, § 3° da Constituição Federal de 1988, deverão ser aplicadas as mesmas regras referentes à perda do mandato de um Deputado Federal ou Senador da República. Por outro lado, ensina Alexandre de Moraes (2014:277) que, em relação aos parlamentares municipais ou detentores de mandatos no âmbito do Poder Executivo, as regras a serem aplicadas divergirão das regras concernentes aos parlamentares federais. Explana o autor:
“Diversa, porém, é a hipótese em relação aos parlamentares municipais ou detentores de mandatos no âmbito do Poder Executivo, uma vez que a Constituição Federal não os excepcionou da total incidência do referido inciso III, do art. 15, não havendo, portanto, em relação aos vereadores, presidente, governadores e prefeitos, o que justifique o afastamento da regra geral aplicável na hipótese de suspensão dos direitos políticos, qual seja, imediata cessação do exercício do mandato. Dessa forma, uma vez transitada em julgado a sentença condenatória por infração penal praticada por detentor de mandato eletivo, serão remetidas certidões à Justiça Eleitoral, que as encaminhará ao Juiz Eleitoral competente, que oficiará no caso de tratar-se de parlamentares o Presidente da respectiva Casa Legislativa, para que declare a extinção do mandato e, consequentemente, efetive o preenchimento da vaga. Trata-se de ato vinculado do Poder Legislativo municipal que deverá, obrigatoriamente, aplicar os efeitos decorrentes do art. 15, inciso III, da Constituição Federal, independentemente de qualquer deliberação política”.
Isto exposto, analisou-se o entendimento doutrinário, que é fonte do direito e, por vezes, inspiração aos órgãos julgadores, mas convém, diante da atualidade do tema, trazer a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
4.3. ENTENDIMENTO DO STF
Conforme já mencionado no subcapítulo “3. Condenação criminal irrecorrível e perda do mandato parlamentar”, em um primeiro momento o STF entendeu que na hipótese de condenação criminal por sentença irrecorrível de réu parlamentar, impunha-se "a perda do mandato como medida adequada, necessária e proporcional" (AP 470, j. 17.12.2013).Todavia, alterando anterior posicionamento acerca do tema, a Suprema Corte passou a reconhecer a regra especial do art. 55, § 2°, no sentido de a perda do mandato parlamentar ser decidida pela respectiva Casa a que pertença o condenado.
Deste modo, a perda do mandato depende, diante do atual posicionamento do STF, de um juízo político do plenário da respectiva Casa Legislativa, não sendo, dessa forma, automática, tampouco dependente de decisão judicial, pois, a própria Constituição estabelece, em seu art. 55, § 2°, que “a perda será decidida” e não declarada. Assim, o legislador exigiu a ocorrência de um ato político e discricionário da respectiva Casa, absolutamente independente da decisão judicial.
Assim destacou o Ministro Nelson Jobim:
“A Constituição outorga ao Parlamento a possibilidade da emissão de um juízo político de conveniência sobre a perda do mandato. Desta forma, a rigor, a condenação criminal, transitada em julgado, não causará a suspensão dos direitos políticos, tudo porque a perda do mandato depende de uma decisão da Casa parlamentar respectiva e não da condenação criminal”
(Trecho do voto do Ministro-relator: STF - Pleno - Rextr. n. 225.019/GO - Rei. Min. Nelson Jobim, decisão: 8-8-99 - Informativo STF n. 162).
Nesse sentido, importante destacar a lição trazida pelo Ministro Moreira Alves, relator do Rextr. n. 179.502-6/SP, em cuja decisão o Supremo Tribunal Federal havia pacificado o assunto:
“Assim sendo, tem-se que, por esse critério da especialidade - sem retirar a eficácia de qualquer das normas em choque, o que só se faz em último caso, pelo princípio dominante no direito moderno, de que se deve dar a máxima eficácia possível às normas constitucionais o problema se resolve excepcionando-se da abrangência da generalidade do art. 15, III, os parlamentares referidos no art. 55, para os quais, enquanto no exercício do mandato, a condenação criminal por si só, e ainda quando transitada em julgado, não implica a suspensão dos direitos políticos, só ocorrendo tal se a perda do mandato vier a ser decretada pela Casa a que ele pertencer” (Trecho do voto do Min. Moreira Alves - STF - Pleno - Rextr. n° 179.502-6/SP -Ementário n° 1.799-09).7
Esclarecedor é, ainda, o voto do Min. Celso de Melo exarado durante o julgamento do RE 179.502, de relatoria do Min. Moreira Alves, ocorrido em 31 de maio de 1995, oportunidade em que o tema da perda do mandato parlamentar por cometimento de infração criminal transitada em julgado foi extensamente debatido. Confira-se:
“Finalmente, a alegada existência de conflito antinômico entre a regra inscrita no art. 15, III, da Constituição e o preceito consubstanciado no art. 55, § 2º, da Carta Federal foi corretamente analisada, e repelida, pelo Relator em seu douto voto.
(...)
A concepção sistêmica do ordenamento jurídico impõe que se reconheça, desse modo, uma situação de coexistência harmoniosa entre as prescrições normativa que integram a estrutura em que ele se acha formalmente positivado.
A relação de antinomia referida constitui, no plano do sistema normativo consagrado pelo novo ordenamento constitucional, situação de conflituosidade meramente aparente.
A norma inscrita no art. 55, § 2º, da Carta Federal, enquanto preceito de direito singular, encerra uma importante garantia constitucional destinada a preservar, salvo deliberação em contrário da própria instituição parlamentar, a intangibilidade do mandato titularizado pelo membro do Congresso Nacional, impedindo, desse modo, que uma decisão emanada de outro Poder (o Poder Judiciário) implique, como consequência virtual dela emergente, a suspensão dos direitos políticos e a própria perda do mandato parlamentar.
Não se pode perder de perspectiva, na análise da norma inscrita no art. 55, § 2º, da Constituição Federal, que esse preceito acha-se vocacionado a dispensar efetiva tutela ao exercício do mandato parlamentar, inviabilizando qualquer ensaio de ingerência de outro Poder na esfera de atuação institucional do Legislativo.
Trata-se de prerrogativa que, instituída em favor dos membros do Congresso Nacional, veio a ser consagrada pela própria Lei Fundamental da República.
O legislador constituinte, ao dispensar esse especial e diferenciado tratamento ao parlamentar da União, certamente teve em consideração a necessidade de atender ao postulado da separação de poderes e de fazer respeitar a independência político-jurídica dos membros do Congresso Nacional.
Essa é, portanto, a ratio subjacente ao preceito consubstanciado no art. 55, § 2º, da Carta Política, que subtrai, por efeito de sua própria autoridade normativa, a nota de imediatidade que, tratando-se de cidadãos comuns, deriva, exclusivamente, da condenação penal transitada em julgado.
Esse sentido da norma constitucional em questão tem sido acentuado, sem maiores disceptações, pela doutrina, cujo magistério proclama que, nessa particular e específica situação (CF, art. 55, VI), a privação dos direitos políticos somente gerará a perda do mandato legislativo, se a instituição parlamentar, em deliberação revestida de natureza constitutiva, assim o decidir em votação secreta e sempre por maioria absoluta (...)”.
Portanto, os parlamentares federais no exercício do mandato que forem condenados criminalmente incidem na hipótese do art. 55, inciso VI e § 2°, da CF, cuja perda do mandato em exercício não se perderá automaticamente. Em contrapartida, é cediço na jurisprudência que este parlamentar não poderá disputar novas eleições enquanto durarem os efeitos da decisão condenatória8. Isso ocorre, pois a Constituição Federal estabelece que perderá o mandato o Deputado ou Senador que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado caso seja essa a decisão da respectiva Casa a que pertencer o parlamentar condenado. Atualmente, por força da Emenda Constitucional n. 76, de 2013, esta votação será obrigatoriamente aberta, sendo necessária maioria absoluta e provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
