A solicitação de asilo ou refúgio pelo estrangeiro ao agente público e expectativa pela análise da medida pelo órgão julgador são impeditivos da retirada compulsória do estrangeiro do Brasil.

1. INTRODUÇÃO

Este artigo aborda os institutos do asilo e refúgio no Brasil, especificamente o estudo do arcabouço legal brasileiro sobre asilo e refúgio, incluídos compromissos internacionais de direitos humanos, que têm status supralegal ou constitucional no Brasil.

Expostos os conceitos, é feita análise da diferenciação entre o momento da solicitação de refúgio ou asilo, feita pelo estrangeiro ao servidor público que trabalha na Polícia Federal, que é a polícia de imigração brasileira, e o posterior julgamento levado a efeito pelo Ministério da Justiça, em caso de asilo, ou Comitê Nacional para os Refugiados, em caso de refúgio.

Neste intervalo entre a solicitação do estrangeiro e a decisão administrativa, que pode levar meses ou anos, detalha-se o status do estrangeiro no Brasil, fazendo reflexão sobre a (im)possibilidade da retirada compulsória do Brasil do estrangeiro solicitante de asilo ou refúgio.


2. ASILO E REFÚGIO NO BRASIL.

A doutrina tradicional do direito internacional reconhecia apenas Estados como sujeitos de direitos nas relações internacionais. A literatura atual reconhece a personalidade do indivíduo, que pode atuar nos foros do direito internacional, tendo também obrigações decorrentes dos tratados internacionais. Os institutos do asilo e refúgio foram uma mudança do paradigma para o reconhecimento do ser humano no direito internacional.

O Brasil recebe estrangeiros de vários países do mundo. Variados são os interesses que os trazem ao nosso país, seja para moradia definitiva, ou busca de melhores condições de vida. Variado também é o período em que o estrangeiro permanece no Brasil, destacando-se que, “nos últimos anos, a estabilização econômica e o crescimento voltaram a tornar o Brasil um país atraente para imigração, e passamos a ser local de destino de imigrantes de países vizinhos, como a Bolívia, e também de grupos vindos de países mais distantes, como os chineses, que já somam 250 mil no Brasil” (REIS, 2011, p. 48).

A migração mundial é multifacetada, sendo dificultoso o trabalho dos cientistas em elaborar uma teoria das migrações. A migração e o trânsito de estrangeiros no Brasil não são exceções, recebendo estrangeiros de vários outros países, por tempo variado e pelos mais diversos motivos.

Para ingressar e permanecer no território brasileiro, o estrangeiro deve cumprir requisitos legais para a regular entrada e estada regular. A legislação brasileira exige, a título de documentação ordinária para ingresso regular no país, um passaporte válido ou documento oficial de identificação e, dependendo do país de origem do estrangeiro, o visto fornecido pelas autoridades consulares brasileiras.

Há países no mundo, alguns fazendo fronteira com o Brasil, que padecem de crises econômicas, sociais e políticas das mais variadas, onde há um forte estímulo à população buscar, em outras terras, novas oportunidades para o pleno desenvolvimento e a realização pessoal e familiar. Nem sempre há possibilidade de os migrantes entrarem no Brasil ou permanecerem em situação regular.

O Estado, o território, a soberania e suas exigências decorrentes são criações culturais históricas relativamente recentes. Tais entes, sob a ótica dos direitos humanos, existem em benefício do ser humano e têm a configuração atual desde a Revolução Francesa.

Historicamente o homem buscou novos lugares onde pudesse se desenvolver. É cediço que os estrangeiros, com os interesses mais variados, têm sua entrada vetada no Brasil, ou mesmo ingressam e permanecem de forma irregular no país, sem documentação ou com documentação incompleta ou mesmo exercendo atividade legalmente vedada ou indesejável ao Brasil. Aqui, perseguem sua sobrevivência como melhor alternativa do que encontravam nos seus países de origem ou de última procedência, em busca de condições que atendam a sua dignidade.

A lei federal nº 6.815, em vigor no Brasil desde 1980, é o Estatuto do Estrangeiro no Brasil e traz a norma jurídica de tratamento do fato social referente ao estrangeiro que deseja imigrar; ingressar; permanecer de forma irregular ou é indesejável ao Brasil. A lei tem como paradigma a segurança nacional, como aponta a literatura, por meio da qual se explica que esta legislação “foi criada em 1980, ainda na vigência do regime ditatorial no Brasil e se insere na lógica da ‘segurança nacional’ do período” (REIS, 2011, p. 59).

O tratamento atual das autoridades brasileiras ao fato social das migrações contemporâneas, em obediência à lei, envolve proibição de ingresso no país, aplicação de multa ou a retirada compulsória do estrangeiro, consistente na sua condução e entrega ao país de nacionalidade, de sua origem antes de entrar no Brasil ou ainda para outro país que consinta em recebê-lo. Há previsão legal de prisão do estrangeiro enquanto se efetiva a medida.

São espécies do gênero retirada compulsória de estrangeiros no país, previstas na legislação do Brasil: impedimento, repatriação, deportação, expulsão e extradição. Cada uma das medidas tem seus caracteres distintivos e envolve execução de atos por parte do Estado-polícia e do Estado-Juiz.

As retiradas compulsórias de estrangeiros do Brasil – deportação, expulsão e impedimento e repatriação - são realizadas diuturnamente pelo Poder Executivo brasileiro, com fundamento na soberania estatal. A expulsão é de competência do Presidente da República. O impedimento, a repatriação e a deportação são de competência das autoridades migratórias.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 tem como fundamento a dignidade da pessoa humana. Ademais, a Carta Maior de 1988 prevê abertura do sistema jurídico para convenções e tratados internacionais de direitos humanos, e o Brasil está vinculado normativamente a compromissos internacionais de direitos humanos, que têm status supralegal no ordenamento jurídico pátrio.

No século XX, houve a internacionalização dos direitos humanos, sendo a dignidade do ser humano reconhecida em legislação interacional. Os procedimentos tomados pelas autoridades brasileiras na retirada compulsória de estrangeiros do país necessitam ser confrontados com estes compromissos internacionais de direitos humanos assumidos pelo Brasil e em específico com as normas da Convenção Americana de Direitos Humanos.

O direito de asilo, assim como o de refúgio, estão previstos na Declaração Universal dos Direitos do Homem, em seu artigo XIV:

1. Toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países.

2. Este direito não pode, porém, ser invocado no caso de processo realmente existente por crime de direito comum ou por actividades contrárias aos fins e aos princípios das Nações Unidas.   

O asilo, ou direito de asilo, são gêneros símiles que têm duas espécies: asilo territorial e asilo diplomático. Há previsão na Constituição Federal de 1988 do asilo no Brasil:

Artigo 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

(...)

X - concessão de asilo político.

(BRASIL, 1988)

O dispositivo constitucional é regulamentado na Lei 6.815/80, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que determina:

Artigo 28. O estrangeiro admitido no território nacional na condição de asilado político ficará sujeito, além dos deveres que lhe forem impostos pelo Direito Internacional, a cumprir as disposições da legislação vigente e as que o Governo brasileiro lhe fixar.

Artigo 29. O asilado não poderá sair do País sem prévia autorização do Governo brasileiro.

Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo importará na renúncia ao asilo e impedirá o reingresso nessa condição.

(BRASIL, 1980)

O dispositivo da Constituição Federal de 1988, no artigo 4º, X estipula a regra da concessão do asilo político. Trata-se de direito de pessoa “cuja vida ou liberdade se acha ameaçada pelas autoridades de seu país, acusada de haver violado a sua lei penal, ou, o que é mais frequente, tendo deixado esse seu país para se livrar de perseguição política” (CASELLA et al., 2012, p. 512), a ser exercido no território de outro país (asilo territorial) ou na sede de embaixada ou consulado (asilo diplomático).

O asilo, especialmente o asilo diplomático, é instituto tipicamente da América Latina, decorrente do histórico dos Estados-Nações latino americanos, que culminaram em perseguições políticas de opositores aos regimes constituídos. No sistema interamericano de Direitos Humanos, subsistem a Convenção sobre Asilo, de 1928, e a Convenção sobre Asilo Político, de 1933, ambas integrando a ordem jurídica brasileira desde sua ratificação em 1937, através do Decreto 1.570 (BRASIL, 1937), a Convenção sobre Asilo Diplomático e a Convenção sobre Asilo Territorial, ambas de 1954, que passaram a integrar a ordem jurídica nacional através dos Decretos 42.628, de 1957, e 55.929, de 1965.

A Convenção Americana de Direitos Humanos é norma internacional de direitos humanos que reforça, com status supralegal no Brasil, a proteção ao direito de asilo, no artigo 22.7, bem como a observância de eventuais riscos à vida ou liberdade do estrangeiro por causa da sua raça, nacionalidade, religião, condição social ou de suas opiniões políticas no país de destino, no artigo 22.8.

Não se concede asilo em razão de cometimento de crime comum pelo solicitante, mas apenas por perseguições decorrentes de prática de crimes políticos ou de opinião. Conceder asilo em caso de crimes comuns culminaria na salvaguarda de práticas ilícitas pelo Estado concedente do asilo.

A decisão acerca da permissão de entrada do estrangeiro no Brasil ou o atendimento do estrangeiro em quaisquer demandas de seu interesse, como refúgio, asilo ou obtenção de documento de fronteiriço, é do agente de imigração, nos termos do artigo 26, em consonância com artigo 7º da lei de imigração (BRASIL, 1980).

Os procedimentos de imigração no Brasil são de atribuição da Polícia Federal, que são exercidos através de atos de um Agente de Polícia Federal, sob supervisão de um Delegado de Polícia Federal, chefe da Delegacia de Imigração.

O asilo territorial, no Brasil, é solicitado pelo estrangeiro quando de seu contato com as autoridades de imigração – servidores da Polícia Federal. Da solicitação é elaborado um procedimento administrativo, encaminhado ao Ministério das Relações Exteriores para parecer e, após, ao Ministro da Justiça para decisão, por delegação do Presidente da República.

Cançado Trindade apresenta um conceito mais alargado de asilo, que poderia envolver migrantes indocumentados:

Hay que tener presente que el instituto del asilo es mucho más amplio que el sentido atribuído al asilo en el ámbito del Derecho de los Refugiados (i.e., equiparado al refugio). Además, el instituto del asilo (género al cual pertenece la especie del asilo territorial, en particular) antecede históricamente en mucho tiempo el propio corpus juris del Derecho de los Refugiados. El aggiornamento y una comprensión más integral  del asilo territorial, - que podrían realizarse a partir del artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, - podrían venir en socorro de los trabajadores migrantes indocumentados, poniendo fín a su clandestinidad y vulnerabilidad. Para ésto, tendría que venir (o volver) a ser reconocido precisamente como un derecho individual subjetivo, y no como una facultad discrecional del Estado. (CIDH, 2003)

O asilo é concedido de forma discricionária pelo Chefe de Estado. Em caso de asilo diplomático, a concessão é dada, nas embaixadas brasileiras, pelo embaixador brasileiro, sendo posteriormente analisado pelo chefe do Poder Executivo quando da entrada do solicitante de asilo no território nacional.

O refúgio, ou direito de refúgio, é previsto na Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados, tratado de direitos humanos do ano de 1951, que integra a ordem jurídica brasileira desde 1961, quando promulgado o Decreto 50.215 e especificamente pela Lei federal n. 9.474/97, que “Define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências” (BRASIL, 1997).

A Convenção de Genebra gerou obrigações para a comunidade internacional, tendo os países signatários prometido dar proteção aos seres humanos perseguidos em face das mais diversas conturbações e conflitos nos países do mundo. Os refugiados buscam proteção a seus direitos humanos em outras pátrias.

O refúgio tem natureza genérica, não sendo concedido de forma pessoalizada como o asilo. Enquanto o asilo decorre de fato pessoal do solicitante, muitas vezes envolvendo atos arbitrários de autoridades do país de origem do asilado, o refúgio tem caracteres objetivos e pode ser solicitado por quaisquer interessados que estejam submetidos às condições objetivas impostas pela Lei 9.474/97.

A Lei federal brasileira 9.474/97 é norma extremamente avançada na proteção dos direitos humanos dos refugiados, traz as hipóteses do exercício do direito de refúgio no Brasil:

Artigo 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.

(BRASIL, 1997)

Dados do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, uma agência da Organização das Nações Unidas, apontam que, em 2010, foram solicitados 566 refúgios no Brasil, número que vem crescendo a cada ano para 1.138 em 2011; 2.008 em 2012 e 5.256 em 2013 (ONU, 2014). Em 2014 houve 8.302 solicitações de refúgio no país, e o CONARE difunde que “Hoje o país tem um total de 6.492 refugiados de mais de 80 nacionalidades diferentes e outras 556 pessoas reassentadas (7.048 no total)” (BRASIL, 2015).

A lei não prevê expressamente o instituto do refugiado ambiental. No caso dos haitianos, acometidos em seu país por um terremoto no ano de 2010 e que buscaram maciçamente, migrando para o Brasil, novas condições de vida, o governo brasileiro possibilitou e regulamentou a concessão de visto especial humanitário, permitindo a entrada no país para exercício de atividades laborais e estudo, independentemente da condição de refugiado.

No contexto de inovação legislativa, no Brasil, está em discussão um Projeto de Lei que “Institui a Lei de Migração e cria a Autoridade Nacional Migratória.”, em substituição ao Estatuto do Estrangeiro – atual Lei 6.815/80. Xavier destaca que “o Brasil, mais cedo ou mais tarde, ver-se-á obrigado a revogar seu antiquado Estatuto, sancionando uma lei mais sensível aos problemas que a temática enseja” (XAVIER, 2012, p. 79). As inovações no Brasil são estudadas em Comissão de Especialistas criada pelo Ministério da Justiça, pela Portaria n° 2.162/2013, e discussões em reuniões de especialistas e da sociedade, na Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio - COMIGRAR[1], em junho de 2014.

Ao ingressar no território nacional, o estrangeiro pode solicitar o refúgio à autoridade migratória, com fundamento em um dos incisos do artigo citado. O julgamento do mérito do pedido de refúgio é feito pelo CONARE - Comitê Nacional para os Refugiados, órgão de deliberação coletiva, no âmbito do Ministério da Justiça. Até que o pedido seja julgado, com o protocolo de pedido de refúgio, o estrangeiro tem sua permanência regular no Brasil, podendo inclusive obter carteira de trabalho para exercício regular de emprego no Brasil.


Autor

  • Alan Robson Alexandrino Ramos

    Doutorando em Ciências Ambientais pela Universidade Federal de Roraima. Mestre em Sociedade e Fronteiras pela Universidade Federal de Roraima. Especialista em Segurança Pública e Cidadania pela Universidade Federal de Roraima. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Ceará e Bacharel em Filosofia pela Unisul. Delegado de Polícia Federal em Roraima.

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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

RAMOS, Alan Robson Alexandrino. Estrangeiro solicitante de asilo e refúgio no Brasil e a vedação de retirada compulsória do país. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4764, 17 jul. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/43467>. Acesso em: 18 abr. 2019.

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