CONCLUSÃO
A partir da análise acurada dos votos apresentados pelos Ministros do STF no julgamento da ADI nº 4.425/DF, em que foi afastada a alegação de inconstitucionalidade formal da EC nº 62/2009 por não observância de interstício mínimo entre os dois turnos de votação, conforme previsto no art. 352 do Regimento Interno do Senado Federal, foi possível constatar as premissas e fundamentos da chamada teoria dos atos interna corporis atualmente adotada pela Corte Suprema. Segundo tal entendimento, é inviável conferir às normas regimentais o caráter de parametricidade para fins de controle de constitucionalidade do processo legislativo. Com efeito, o Judiciário só estaria legitimado a averiguar o cumprimento das disposições procedimentais de índole constitucional, ou seja, apenas e tão somente quando houver desrespeito às normas do processo legislativo contidas, de modo expresso, na Constituição Federal.
Tal postura recebe severas críticas fundamentadas nos constructos procedimentalistas extraídos das obras de Jürgen Habermas (em "Direito e democracia: entre facticidade e validade") e John Hart Ely (em "Democracia e Desconfiança: uma teoria do controle judicial de constitucionalidade"), porquanto, ao desenvolver a chamada “teoria dos atos interna corporis” e restringir a legitimidade aos parlamentares para a propositura de medidas judiciais de controle da higidez do rito de produção normativa, o STF acaba por desjudicializar e privatizar o processo legislativo, o que representa uma postura nociva face ao modelo do Estado Democrático de Direito formatado na Constituição da República.
Nesse ensejo, busca-se compreender as normas regimentais como materialização das condições procedimentais assecuratórias de um jogo argumentativo, em que seja garantida a participação de todos os envolvidos no processo decisório e, assim, legitimar a atuação da Jurisdição Constitucional a partir da consideração do Regimento Interno como parâmetro de controle do processo legislativo.
Questiona-se, portanto, a legitimidade do Poder Judiciário para dar a última palavra quanto à definição da materialidade constitucional das normas regimentais que tratem diretamente do processo legislativo e, assim, considera-las parâmetro de controle de constitucionalidade.
A defesa da parametricidade do Regimento Interno implica na supressão da autonomia do Poder Legislativo diante das vicissitudes e peculiaridades das circunstâncias políticas que envolvem o processo de criação normativa, entregando ao Judiciário, guiado por critérios de racionalidade jurídica, a palavra final sobre a adequabilidade substancial da ação legislativa face ao regimento.
Com efeito, ficaria ao alvedrio do Judiciário a seleção e definição de quais normas regimentais seriam alçadas à condição de parâmetro de controle, tendo por critério a “densificação” das condições procedimentais de natureza constitucional, o que implicaria na retirada de autonomia do Parlamento em realizar, de modo direto, a interpretação da Constituição, visto que a última palavra a respeito da materialidade constitucional de determinada norma regimental seria dada por magistrados.
Por conseguinte, ainda que com base em outros pressupostos, cumpre estabelecer a concordância com a conclusão do STF a respeito da insindicabilidade da decisão interna corporis, de modo que a contrariedade às regras regimentais somente autorizaria a atuação do Poder Judiciário quando houver violação à preceito ou garantia de índole constitucional.
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Notas
[1] De acordo com Derly Barreto e Silva Filho, sustentado em Ignacio Torres Muro, os chamados internal proceedings fundamentam-se na ideia de soberania parlamentar conquistada na Inglaterra no século XVII e na regra insculpida no art. 9º do Bill of Rights, de 13/02/1689, segundo a qual, “a liberdade de palavra e os debates ou processos parlamentares não devem ser submetidos à acusação ou à apreciação em nenhum tribunal ou em qualquer lugar que não seja o próprio Parlamento”. Assim, em casos de conflitos, os Tribunais ingleses sempre relutaram em invadir o terreno “político” do Parlamento. Elucidando o fato, aduz Silva Filho: “pelo fato de os juízes terem sido, no século XVII, criaturas da Coroa, que deles se valia para suas persecuções (inclusive de parlamentares), o Parlamento, vitorioso, pugnando por suas prerrogativas em face do Executivo, estabeleceu radical proibição de os tribunais julgarem seus atos. Assim, ao lado da inviolabilidade parlamentar, prescreveu-se a regra segundo a qual ficava vedado ao Poder Judiciário apreciar os processos parlamentares” (SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle dos atos parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 96-97).
[2] Em sede do Habeas Corpus nº 300, julgado em 23/04/1892, o STF negou-se a analisar a constitucionalidade da decretação de estado de sítio, porquanto, “antes do juízo político do Congresso, não pode o Poder Judicial apreciar o uso que fez o Presidente da República” da atribuição constitucional de decretar o estado de sítio, “e que, também, não é da índole do Supremo Tribunal Federal envolver-se nas funções políticas do Poder Executivo ou Legislativo”. No julgamento da Apelação Cível nº 216, em 20/01/1897, a Corte Suprema, ao analisar a constitucionalidade do Decreto Legislativo nº 310/1895, que concedera anistia a todos os envolvidos em movimentos revolucionários ocorridos até 23/08/1895, mas restringia alguns efeitos para os oficiais militares, “não houvera infração de direitos adquiridos dos mencionados oficiais”, uma vez que “a anistia seria uma medida essencialmente política”. Nesse sentido: RODRIGUES, Lêda Boechat. História do Supremo Tribunal Federal. Tomo I. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1991, p. 61-86.
[3] “Art. 2º É o Governo autorizado: (...) X. A regular o funccionamento das companhias de seguros, tanto de vida como maritimos e terrestres, que funccionam ou venham a funccionar no territorio da Republica, sujeitando todas, quer nacionaes, quer estrangeiras, ás obrigações prescriptas pelo decreto n. 2158, de 1 de novembro do 1895, creando uma repartição de Superintendencia de seguros, immediatamente subordinada ao Ministerio da Fazenda, repartição que será mantida pelas quotas que serão fixadas no respectivo regulamento e pagas pelas diversas companhias que funccionarem ou vierem a funccionar no Brazil. Paragrapho unico. O regulamento expedido na parte referente ao seguro de vida será sujeito á approvação do Congresso”.
[4] SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle dos atos parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 85.
[5] apud SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle dos atos parlamentares..., p. 85.
[6] apud SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle dos atos parlamentares..., p. 85.
[7] apud SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle dos atos parlamentares..., p. 86.
[8] CAMPOS, Francisco Luís da Silva. Direito Constitucional, vol. II. Rio de Janeiro: Editora Freitas Bastos, 1956, p. 119-124.
[9] CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Do controle de constitucionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1966, p. 191.
[10] Idem, p. 192.
[11] Idem, p. 195.
[12] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 253-254.
[13] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 683.
[14] Idem, ibidem.
[15] Idem, p. 682-683.
[16] Cf. BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Processo Legislativo e Democracia. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 162-163.
[17] “1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não” [grifou-se]. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão no Mandado de Segurança n.32.033/DF. Relator: MENDES, Gilmar. Publicado no DJe de 18/02/2014).
[18] Idem, ibidem.
[19] Cf. BARBOSA, ob. cit., p. 162.
[20] Nesse sentido, destacam-se os seguintes julgados: MS nº 20.247/DF (Relator Min. Moreira Alves, DJ 21/11/1980), MS nº 20.464/DF (Relator Min. Soares Muñoz, DJ 07/12/1984) e MS nº 20.471/DF (Relator Min. Francisco Rezek, DJ 22/02/1985).
[21] BERNARDES JÚNIOR, José Alcione. O controle jurisdicional do processo legislativo. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 102.
[22] O leading case de tal concepção trata-se do MS nº 20.257/DF, de relatoria do Ministro Moreira Alves. No julgamento do MS nº 21.303-AgR/DF (Relator Min. Octavio Gallotti, DJ 02/08/1991), o STF julgou improcedente mandado de segurança impetrado por “cidadão brasileiro, contra ato de Comissão da Câmara dos Deputados tendente a possibilitar a adoção da pena de morte, mediante consulta plebiscitária” em razão da “falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de ameaça concreta a direito individual, particularizado em sua pessoa”.
[23] “O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. Legitimidade ativa do parlamentar, apenas” (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão no Mandado de Segurança n. 24.642/DF. Relator: VELLOSO, Carlos. Publicado no DJ de 18/06/2004, p. 45).
[24] Art. 362. O interstício entre o primeiro e o segundo turno será de, no mínimo, cinco dias úteis.
[25] Trata-se do Requerimento nº 1.600, de 2009.
[26] Tal dispositivo, cuja redação foi estabelecida pela Resolução nº 35/2006, estabelece a possibilidade de prevalência de acordo de líderes sobre norma regimental desde que aprovado, mediante voto nominal, pela unanimidade dos Senadores presentes na sessão, resguardado o quórum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa. “Art. 412. A legitimidade na elaboração de norma legal é assegurada pela observância rigorosa das disposições regimentais, mediante os seguintes princípios básicos: [...] III - impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quorum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa".
[27] A bem da verdade, a PGR, na manifestação apresentada nos autos da ADI nº 4.425/DF, datada de 30/09/2010, limitou-se a requerer a juntada do parecer ministerial constante da ADI nº 4.357/DF dada a similaridade dos argumentos delineados nas duas ações.
[28] Em aditamento de voto sobre a inconstitucionalidade formal, destacou o Ministro Dias Toffoli: “quando se exigem os dois turnos, isso não implica maturação, implica uma realidade material de se votar duas vezes. Simples assim. No caso específico, houve, em razão do que dispõe o regimento do Senado - o qual prevê o interstício -, a aprovação de requerimento dispensando o interstício pela unanimidade dos líderes. Eu não concebo, da leitura da Constituição, a ideia de que, quando se exigem os dois turnos, se exige uma maturação. Exige-se votação duas vezes, uma confirmação da votação. É o que houve, é o que basta, e não prevê prazo a Constituição, como destacou o voto divergente".
[29] “Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos”. [grifou-se]
[30] “Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição”. [grifou-se]
[31] “O vício apontado - de que não decorreu o interstício de cinco dias entre a discussão e a aprovação em primeiro e segundo turnos -, não encontra respaldo na Constituição, que não prevê o referido interstício. Trata-se de exigência de natureza regimental situada em domínio interna corporis do Congresso”. [grifou-se]
[32] “Embora me cative a colocação, e toda a fundamentação, do eminente Relator, quando conclui violado o artigo 60, § 2º, da Constituição em sua substância – como já enfatizado, o preceito não fixa o interstício temporal entre os dois turnos, diversamente do que fazem os arts. 29 e 32, concernentes a Municípios e ao Distrito Federal-, parece-me, na linha do que foi sustentado pelos votos que me antecederam nesta data, que a ratio essendi foi atendida pelo largo debate ocorrido no Congresso Nacional sobre o tema, ao longo dos três anos de tramitação da PEC, com inclusive quatro audiências públicas promovidas. Não há falar, portanto, em violação do texto constitucional, em sua literalidade ou em sua essência, pelo fato de ter sido votada a Emenda na mesma noite, com uma hora apenas de intervalo, em regime de urgência, a pedido das lideranças dos partidos, em questão que classifico como interna corporis”. [grifou-se]
[33] “Vale salientar que a Corte, tradicionalmente, possui entendimento contrário à tese do controle jurisdicional dos atos do parlamento, quando envolvem discussão sobre a aplicação de normas regimentais de qualquer das Casas, afirmando tratar-se de problemática interna corporis”. [grifou-se]
[34] De acordo com Paulo Gustavo Gonet Branco, “a referência a minorias discretas e insulares alude a uma nota de rodapé (n. 4) no caso United States v. Carolene Products Co (304 U.S. 144, de 1938), em que se lançou o ethos da nova política de auto-contenção da Suprema Corte, sob o entendimento de que a jurisdição constitucional deve-se voltar primacialmente para resguardar as minorias com menor poder de defesa dos seus interesses e valores no jogo político habitual” (Em busca de um conceito fugidio – o ativismo judicial. In: FELLET, André et al (orgs). As novas Faces do Ativismo Judicial. Salvador: Podium, 2011, p. 387-402).
[35] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.425/DF. Relator para o acórdão: FUX, Luiz. Publicado no DJe de 19/12/2013.
[36] Cf. HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade, vol. 1. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2012, p. 335: “a justificativa da existência do Estado não reside primariamente na proteção de direitos subjetivos iguais, e sim na garantia de um processo inclusivo de formação da opinião e da vontade, dentro do qual civis livres e iguais se entendem sobre quais normas e fins estão no interesse comum de todos”.
[37] Cf. BARBOSA, ob. cit., p. 112-113.
[38] CATTONI, Marcelo. Devido Processo Legislativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 49-51.
[39] Cf. BERNARDES JÚNIOR, ob. cit., p. 115.
[40] Cf. BARBOSA, ob. cit., p. 161.
[41] Cf. HABERMAS, ob. cit., p. 159-163.
[42] Cf. HABERMAS, 2003a, p. 142.
[43] CATTONI, Marcelo. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1119.
[44] Idem, ibidem.
[45] HABERMAS, ob. cit., p. 326.
[46] ELY, John Hart. Democracia e Desconfiança: uma teoria do controle judicial de constitucionalidade. Tradução: Juliana Lemos. São Paulo: Martins Fontes, 2010, p. 136-137.
[47] HABERMAS, ob. cit., p. 326.
[48] CATTONI, Marcelo. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. Comentários..., p. 1121.
[49] CARVALHO NETTO, Menelick de. Prefácio. In: CATTONI, ob. cit., p. 31-32.
[50] Para crítica aos fundamentos do neoconstitucionalismo e da teoria dos direitos fundamentais, vide: KAUFMANN, Rodrigo de Oliveira. Direitos humanos, direito constitucional e neopragmatismo. São Paulo: Almedina, 2011, p. 195-214. “[A] tese da onipresença da Constituição é uma opção de exclusão, na medida em que enquadra o Poder Judiciário e, especialmente, o Tribunal Constitucional responsável pela última palavra em matéria de interpretação constitucional, no centro do Estado Democrático de Direito, excluindo, assim, o protagonismo do cidadão ou da comunidade política para quem se direciona a própria fundação da democracia [...] Onipresença da Constituição e onipotência judicial convertem-se em um mesmo tipo de ditadura do Judiciário que é diuturnamente reforçada pelo discurso elitista e excludente da racionalidade jurídica da ponderação” (p. 209-210).
[51] WALDRON, Jeremy. A dignidade da legislação. Tradução: Luís Carlos Borges. São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 5.
[52] WALDRON, Jeremy. Law and Disagreement. Oxford: Oxford University Press, 2004, p. 102-103.
[53] Idem, p. 243.
[54] Idem, p. 53-54.
[55] VICTOR, Sérgio Antônio Ferreira. Diálogo Institucional, Democracia e Estado de Direito: o debate entre o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional sobre a interpretação da Constituição. 2013. 203f. Tese (doutorado) - Faculdade de Direito da USP. Universidade de São Paulo, São Paulo, p. 139-140.
[56] WALDRON, Jeremy. A dignidade..., p. 184.
[57] Idem, p. 184-185.
[58] A respeito da vinculatividade normativa dos Regimentos Internos das Casas Legislativa, bem como de sua parametricidade para fins de controle de constitucionalidade, vide: CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2008, p. 922-923; BARBOSA, ob. cit., p. 173-192; BERNARDES JÚNIOR, ob. cit., p. 110-111.
[59] BARBOSA, ob. cit., p. 174.
[60] MIRANDA. Jorge. Teoria do Estado e da Constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 486.
[61] Nesse sentido: BARBOSA, ob. cit., p. 191: “As normas regimentais são princípios e regras jurídicas de direito público, cuja observância por parte das Casas Legislativas é obrigatória e indisponível. Tais normas não estão sujeitas a modificações tácitas. A despeito de situarem-se no plano infraconstitucional, as normas regimentais referentes ao processo legislativo funcionam como parâmetros necessários para a aferição do cumprimento das disposições constitucionais acerca da produção válida de normas jurídicas. Por essa razão, sua violação pode levar à inconstitucionalidade do provimento legislativo resultante do processo viciado. Nessa hipótese, as normas regimentais funcionam como normas interpostas, uma vez que consubstanciam, por meio do exercício do poder autonormativo das Casas Legislativas, a delegação constitucional para estabelecer a medida necessária de deliberação capaz de justificar uma decisão nos discursos de justificação das normas".
[62] GRIMM, Dieter. Constituição e Política. Tradução: Geraldo de Carvalho. Belo Horizonte, 2006, Del Rey, p. 19-20.
[63] Segundo o Prof. Dr. Sérgio Antônio Ferreira Victor durante aula ministrada no curso de pós-graduação strictu senso no Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) no mês de outubro de 2014.
