Destina-se o texto a explicar como surgiram os precatórios e como se desenvolveram no direito brasileiro até a Constituição de 1969.

Resumo:

Trata-se de artigo cujo recorte metodológico se volta à compreensão do surgimento dos precatórios no ordenamento jurídico brasileiro e do desenvolvimento do regime de pagamento baseado no instituto até as Constituições de 1967-1969. Nesse sentido, foram estudados autores que atestam serem os precatórios uma “figura tupiniquim” e, concomitantemente, visitou-se comparativamente os textos normativos que tratam do tema ao longo do desenvolvimento da ordem jurídica nacional até 1967-1969.

Palavras-Chave: Precatório; História; Invenção; Desenvolvimento; Fazenda Pública.

Sumário: 1. Introdução; 2. Precatórios: Figura “tupiniquim”; 3. Considerações Finais; 4. Referências.

“Dizem que o tempo é como o rio Letes; mas também o ar de paragens longínquas representa uma poção semelhante, e seu efeito, conquanto menos radical, não deixa de ser mais rápido.” (MANN, Thomas. A Montanha Mágica.)

1. INTRODUÇÃO.

            Entende-se por precatório a requisição emitida pelo juiz prolator da sentença desfavorável à Fazenda Pública no processo de execução, enviada ao Presidente do Tribunal ao qual está vinculado para que este, por sua vez, sob pena de responsabilidade funcional, ordene à entidade devedora a inclusão do valor fixado em sentença na previsão orçamentária para posterior pagamento até o final do exercício financeiro seguinte à apresentação do precatório.

          Os precatórios foram constitucionalizados como símbolo da moralização dos pagamentos públicos. Contudo, a correspondência entre o que se diz do instituto e o seu uso pelas Fazendas não foi sentida mesmo após a promulgação da Constituição de 1988. A desvinculação do instituto ao seu fundamento em uma Constituição caracterizada por Dirley da Cunha Júnior como “Social”, “Dirigente”, “Compromissária”, “promissora” e “aberta ao futuro” (CUNHA, 2008, p. 73) se deve ao fato inicial de que o parcelamento dos débitos em atraso, previsto no texto originário do artigo 33 do ADCT (MELLO, 1997, p. 95-98), nunca ter sido respeitado pelo Estado. A desvinculação se consolidou a partir das sucessivas alterações à sistemática dos precatórios pelas Emendas Constitucionais n. 20 de 1998, n. 30 de 2000, n. 37 de 2002 e n. 62 de 2009.

            A compreensão desse contexto perpassa pela análise histórica dos precatórios, considerado por alguns autores como um instituto tipicamente nacional (DANTAS, 2010, 157-201). É este, ressalte-se, o principal objetivo do presente estudo, qual seja; analisar, com base em doutrina especializada, a evolução do tratamento dos precatórios ou sua “criação” pelo ordenamento jurídico brasileiro.

            Fez-se, nesse sentido, estudo do modo como a hoje nomeada “Fazenda Pública” realizava seus pagamentos desde o tempo do Brasil Império até as Constituições de 1967-1969. A técnica utilizada foi a pesquisa bibliográfica, através da análise, principalmente, de livros e artigos específicos voltados ao tema. Ademais, fez-se uma abordagem comparativa da legislação referente a cada período histórico referido. A hipótese levantada, na pesquisa, é a de que houve um progressivo aperfeiçoamento da configuração jurídica dos precatórios na legislação brasileira até 1969.

            Destaca-se que se optou por delimitar a análise do tema até a Constituição de 1969 por se entender que tal postura ressalta a preocupação com a maior nitidez do recorte metodológico. Isto, pois, entende-se que a complexidade do regime de precatórios na Constituição de 1988 (com suas inúmeras modificações através das Emendas n. n. 20 de 1998, n. 30 de 2000, n. 37 de 2002 e n. 62 de 2009) justifica estudo apartado. 

            Por fim, ressalta-se que o presente estudo se atenta e vai ao encontro de críticas metodológicas, a exemplo das traçadas por Luciano Oliveira[i], sobre a maneira muitas vezes desconexa que perspectivas históricas são tratadas na pesquisa jurídica. Logo, não se pretende, aqui, apontar qual “Código de Hamurabi” da disciplina dos precatórios, mas tão somente estudar como o instituto surgiu e se modificou no ordenamento jurídico brasileiro até 1969.

2. PRECATÓRIO: FIGURA “TUPINIQUIM”.

            Pode-se dizer que os precatórios - como meio procedimental para pagamento das dívidas estatais – representam, na realidade de formação social e jurídica do Brasil, verdadeira “invenção”[ii] nacional (DANTAS, 2010, 157-201). José Augusto Delgado, inclusive, chama o instituto de “figura tupiniquim”[iii].

Mesmo após a independência de Portugal, segundo lembrança de Francisco Wildo Lacerda Dantas[iv], manteve-se no Brasil, por um longo tempo, a vigência das Ordenações do Reino[v], afinal, “(...) um país não se torna independente já pronto e acabado, com todo o ordenamento jurídico previamente definido e organizado (..)” (DANTAS, 2010, p. 78). Tais Ordenações (Manuelinas e Filipinas), segundo Américo Luis Martins da Silva, não estabeleciam processo distinto entre a maneira de se executar a Fazenda Pública ou qualquer particular (SILVA, 1998, p. 35).

De acordo com as Ordenações Filipinas, por exemplo, a penhora dos bens estatais poderia ser realizada através de ato judicial. Com a efetivação do mandamus havia a transferência dos bens necessários à satisfação da execução para a posse do Estado ou de algum depositário designado pelo Juiz. Perspicaz, neste ponto, o comentário de José Augusto Delgado, segundo o qual a falta de especialização na execução contra a Fazenda Pública dava ao procedimento efetuado à época características até mesmo mais rigorosas quando comparadas com a execução sofrida pelo particular (SILVA, 2003, p. 121-140).

A impenhorabilidade de determinados bens é pressuposto de execução cumpridora do devido processo legal e da dignidade do executado. Historicamente, segundo constatações, a primeira norma sobre impenhorabilidade do Brasil Colônia se destinava à proteção das camadas mais abastadas da sociedade[vi].  É o que se extrai da interpretação de Lei datada em 27.07.1582, que incluiu o seguinte texto ao Livro II, Título LXXXVI, § 23 das Ordenações Filipinas:

(...) os Fidalgos, os Cavalheiros e os Desembargadores nos cavalos, armas, livros, vestidos de seus corpos, nem as mulheres dos sobreditos, nem as mulheres fidalgas nos vestidos de seus corpos e camas de suas pessoas, postos que outros bens não forem necessários, se fará a execução, quando não tiverem outros bens móveis, ou de raiz. E isto se não entenda nos roubos e malfeitores, porque portais casos serão penhorados e constrangidos, até que paguem, assim por seus bens, postos que sejam sobreditos, como por prisão de suas pessoas. (Grifo nosso.)

Apenas se necessitou especializar o pagamento das dívidas judiciais do Estado a partir do momento em que, legalmente, foi estendida a impenhorabilidade – acima descrita nos seus contornos iniciais – aos bens públicos. A primeira Constituição brasileira, de 1824, ainda no período imperial, não se referiu diretamente a precatórios, contudo, estabeleceu, no art. 15, XV[vii], a atribuição da Assembleia Geral para regular, administrar e decretar a alienação dos bens nacionais.

Inspirado por esta realidade, o Directório do Juízo Fiscal e Contencioso dos Feitos da Fazenda Nacional baixou a Instrução Normativa de 10 de abril de 1851 com a seguinte determinação: “(...) em bens da Fazenda Nacional não se faz penhora”. De acordo com Francisco Wildo Lacerda Dantas (2010, p. 81), a Instrução também estabeleceu, no artigo 14, o procedimento inaugural do precatório que consistia em, com o “trânsito em julgado”, emitir uma requisição do Procurador Fiscal para pagamento com a posterior emissão da “precatória”[viii] à Tesouraria a favor do exequente.

Segundo Vlamir Souza de Carvalho o precatório se originou na prática forense, como se filho fosse do processo civil (CARVALHO, 1982, p. 8-9). Isto, pois, os Juízes, apesar de evidente lacuna normativa (pois não havia verdadeiro rito procedimental traçado pela lei), viam-se compelidos a determinar o pagamento dos valores devidos pelo Estado. Contudo a impenhorabilidade dos bens públicos exigia um mecanismo indireto de execução, daí a noção inicial de precatório adjetivado, como “súplica” para o adimplemento.

Perspicaz é o comentário do autor segundo o qual o Estado, por imperativo das necessidades administrativas, de Juiz se tornara Parte. Logo, a responsabilização estatal não prescindia da tarefa do legislador de cercar o ente público de “privilégios”, a exemplo da impenhorabilidade dos seus bens. Daí a atividade dos juízes para adaptação da sistemática à prática forense. (CARVALHO, 1982, p. 2-3)

A Constituição de 1891, primeira do Brasil republicano, não trouxe norma com referência direta a precatórios. Contudo, como bem aponta Orlando Vaz (2005, p. 79), a referida Carta estabeleceu, no artigo 6º[ix] a possibilidade de intervenção federal para “assegurar a execução das leis e sentenças federais”. Em relação a este período histórico, destaca-se, também, a aprovação da consolidação das Leis referentes à Justiça Federal, pelo Decreto n. 3.084 de 1898, que dispunha, dentre outros temas, sobre o pagamento mediante expedição de “precatória”.

Destaca Manoel Jorge e Silva Neto que esta foi a primeira norma a se referir, propriamente, sobre precatório na legislação brasileira. Determinada o artigo 41 do Decreto que: “A sentença será executada depois de haver passado em julgado e de intimado o Procurador da Fazenda, se este não lhe oferecer embargos, expedindo o juiz a precatória ao Tesouro para efetuar-se o pagamento” (2001, P.1).

Sobre a evolução dos contornos iniciais do instituto é pertinente a elucidação de Francisco Wildo Lacerda Dantas:

O sistema evoluiu da criação de um precatório – ou seja, um pedido, uma súplica – como fora criado no período imperial de duplicidade de jurisdição – comum e administrativa – para a transformação em precatório requisitório – em que ganhu natureza de ordem judicial. (DANTAS, p.6)

O Código Civil de 1916, nos artigos 66 e 67, reforçou a inalienabilidade dos bens públicos prevista inicialmente na Instrução Normativa n. de 10 de abril de 1851, confira:

Art. 66. Os bens públicos são:

I – Os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças;

II – Os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviços ou estabelecimento federal, estadual ou municipal;

III – Os dominicais, isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados, ou Municípios, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.

Art. 67. Os bens de que trata o artigo antecedente só perderão a inalienabilidade, que lhes é peculiar, nas casos e forma que a lei prescrever. (Grifo nosso.)

A Constitucionalização do precatório (com a utilização do termo correto, em contraponto à “precatória” empregado na Legislação sobre a Justiça Federal), contudo, apenas ocorreu com em 1934[x]. Esta se deu, principalmente, com vistas a eliminar a chamada “advocacia administrativa”. Dispunha o texto constitucional, no artigo 182:

Art 182 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais. 

Parágrafo único - Estes créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição da sua precedência, autorizar o seqüestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República.  (Grifo nosso).

Orlando Vaz, no intuito de elucidar os fundamentos desta implementação normativa, cita as considerações de Temístocles Brandão Cavalcanti - autor da proposta de constitucionalização do precatório e secretário da Comissão do Itamarati – segundo o qual antes da Constituição de 1934, os pagamentos impostos à Fazenda por sentença judiciária eram feitos apenas por intermédio de autoridades administrativas do Ministério da Fazenda e Tesouro Nacional (VAZ, 2005, p. 79).

Estas autoridades, de acordo com o autor, encaminhavam os “débitos” para serem votados pelo Congresso Nacional. Assim, os pagamentos não obedeciam qualquer ordem cronológica e eram impulsionados, basicamente, através da influência exercida pela melhor “advocacia administrativa” (daí a adjetivação criticada também por Humberto Gomes de Barros[xi]) isto é, do grau de “proximidade” dos credores junto aos políticos e funcionários da administração pública[xii]. Vlamir Souza de Carvalho lembra que a roupagem dada ao instituto pela Carta de 1934 reafirmou a independência dos poderes, previsto no artigo 2º da Constituição atual – pois se extirpou da legislação a necessidade de voto dos parlamentares para implementação do pagamento (CARVALHO, 1982, p. 10).

Ainda de acordo com Vaz, embora o texto constitucional apenas se referisse à “Fazenda Federal” “(...) abalizada doutrina e jurisprudência afirmavam que o dispositivo se aplicava também às Fazendas Estaduais e Municipais como garantias implícitas resultantes da forma de governo e dos princípios consignados na Constituição.” (VAZ, 2005, p. 81) Esta interpretação, apesar de contraditada por muitos à época, é confirmada por Pablo Couto Carvalho (CARVALHO, 2006, p. 259-256) que, em análise ampliada do art. 182, afirma ter a norma também sistematizado – ainda embrionariamente – a reserva do crédito utilizado para o pagamento dos precatórios pelo Poder Executivo.

Estabeleceu, em síntese, o artigo 182 da Constituição de 1934: a) Inclusão dos precatórios em uma ordem de pagamento; b) Atribuiu ao “Presidente da Corte Suprema” a função de expedir ordens de pagamento ao executivo; e, por fim, c) Autorizou o seqüestro de quantia necessária à satisfação do débito caso a ordem de pagamento fosse preterida. Destaca-se que Pontes de Miranda afirmou ser o artigo 182 da Constituição de 1934 responsável pela moralização da administração pública no Brasil (MIRANDA, 1935, p. 536).

A Constituição “Polaca” de 1937[xiii] manteve o sistema de pagamento via precatórios no artigo 95:

Art 95 - os pagamentos devidos pela Fazenda federal, em virtude de sentenças judiciárias, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as precatórias e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados àquele fim.

Parágrafo único - As verbas orçamentárias e os créditos votados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença judiciária, pela Fazenda federal, serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente do Supremo Tribunal Federal expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência, autorizar o seqüestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador-Geral da República. (Grifo nosso)

           O Constituinte de 1937 não inovou consideravelmente em relação ao de 1934. A diferença perceptível entre as duas Constituições, no aspecto formal, refere-se à utilização - como nos primórdios - do vocábulo “precatória” no texto de 1937. Materialmente, observa Juan Pablo Couto de Carvalho (2006, p. 266) o parágrafo primeiro trouxe ligeiro avanço ao determinar a necessidade das verbas orçamentárias e créditos serem votados, “o que aboliu a onipotência, em tal caso, do poder executivo.” Tais verbas, ressalte-se, diferentemente do previsto pela Constituição de 1934, deveriam ser voltadas exclusivamente para o pagamento dos precatórios.

           Impossível não considerar a influência sofrida pelo Código de Processo Civil de 1939 com as mudanças advindas da constitucionalização dos precatórios. Neste sentido, ao estabelecer, no caput do art. 918[xiv], a citação para o devedor comum de quantia certa pagar em 24 horas ou nomear bens a penhora, dispôs, também o Código processual, no parágrafo único do artigo, que os pagamentos da Fazenda Pública “far-se-ão na ordem em que foram apresentadas as requisições e à conta dos créditos respectivos (...)”.

            A Constituição de 1946 sanou de vez dúvida[xv] implicitamente perpassada nos foros e doutrina quanto à extensão da aplicabilidade do sistema de precatórios. Isto, pois, o artigo 204 da Carta não se referiu apenas – como fizeram as Constituições anteriores - aos pagamentos devidos pela “Fazenda Federal”, mas, também, fazendas “estadual e municipal”. No parágrafo único, em confirmação, dispôs o constituinte que as dotações seriam consignadas às repartições competentes do Poder Judiciário, com a incumbência do Presidente do Tribunal Federal de recursos (no âmbito Federal), ou o Presidente do Tribunal de Justiça (âmbito estadual e municipal) expedir as ordens de pagamento.

            Afora a citada inovação, o texto constitucional se assemelhava aos precedentes, confira:

Art 204 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra orçamentários abertos para esse fim.

Parágrafos único - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal Federal de Recursos ou, conforme o caso, ao Presidente do Tribunal de Justiça expedir as ordens de pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, e depois de ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito. (Grifo nosso)

         Ainda na análise do texto de 1946, Juan Pablo Couto Carvalho tece perspicaz crítica[xvi] à manutenção, pelo constituinte, “do sistema iniciado em 1934, quando o total do débito ficava vinculado ao montante das dotações orçamentárias e dos créditos extra-orçamentários para tal fim” (2006, p. 266). Esta técnica, segundo o autor, deixava o pagamento a ser fixado segundo a conveniência do devedor, pois era de competência do Executivo as propostas orçamentárias e de abertura de crédito extra-orçamentário. No mesmo sentido é a ponderação de Milton Flaks, confira:

            Como nenhum preceito impunha a abertura dos créditos necessários ao pagamento dos precatórios, ficava ao exclusivo critério do Executivo e do Legislativo decidir quanto a administração deveria despender no cumprimento das sentenças judiciárias. Em outras palavras: poderiam colocar à disposição do judiciário numerário insignificante, ou mesmo nenhuma quantia, desde que não infringissem a ordem de precedência dos Credores. (FLAKS, 1990, p. 88)

            Por fim, as Constituições militares, de 1967 e 1969, mantiveram o sistema de precatórios previsto, respectivamente, nos seus artigos 112 e 117 (Entre os dois textos não há diferença material[xvii], apenas uma reordenação dos parágrafos). A carta de 1967, apesar de representar documento marco de inegável recrudescimento ditatorial, aperfeiçoou o sistema de precatórios, pois determinou a inclusão da verba devida pelas pessoas jurídicas de direito público no orçamento.

            O aperfeiçoamento representou uma reversão importante, pois a partir deste ponto os precatórios não ficariam à mercê da proposta orçamentária fixada pelo Executivo. Determinou-se legalmente o contrário, isto é, o Poder Executivo deveria incluir os valores apresentados por precatórios até primeiro de julho para pagamento até o final do exercício financeiro seguinte (Cf. FLAKS, 1990, p. 89).

Confira as modificações acima comentadas no texto constitucional de 1967:

Art 112 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para esse fim.

        § 1º - É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho.

        § 2º - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal, que proferiu a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, e depois de ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

No mesmo sentido, e com pouquíssimas alterações em relação ao texto de 1967, segue o dispositivo que disciplinou o tema em 1969:

            Art. 117. Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para êsse fim.

            § 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho.

            § 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente. Caberá ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

A crítica recorrente ao artigo 117 acima colacionado está no sentido de ter privilegiado o pagamento de precatórios em seu valor nominal. Nesse sentido, Marco Aurélio de Mello afirma que sob a égide das Constituições de 1967-1969 se estabeleceu um quadro de “Extravagância ímpar” (1997, p. 95). Destaca o autor que a interpretação literal do art. 117 promoveu verdadeiro ciclo vicioso. Isto, pois, a necessidade de se pagar o precatório expedido em 1º de julho até o final do exercício financeiro subsequente, em um contexto de inflação de 30% ao ano gerava, invariavelmente, a necessidade de emissão de precatórios complementares. Daí a afirmação de que:

O direito reconhecido em sentença transitada em julgado se transformava em verdadeira pensão vitalícia, forçando o requerimento da expedição de novo precatório, com sobrecarga para a máquina judiciária, no que perpetuadas as execuções e, portanto, a tramitação de processos. (1997, p. 95)

Esta realidade, ressalte-se, influenciou na edição do artigo 33 do ADCT quando da promulgação da Constituição de 1988. 

Por fim, segue colagem em que se pode comparar, de modo objetivo, a evolução do tratamento constitucional dos precatórios até 1988:

Constituição de 1934:

Art 182 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais. 

Parágrafo único - Estes créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição da sua precedência, autorizar o seqüestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República.  (Grifo nosso).

Constituição de 1937:

Art 95 - os pagamentos devidos pela Fazenda federal, em virtude de sentenças judiciárias, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as precatórias e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados àquele fim.

Parágrafo único - As verbas orçamentárias e os créditos votados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença judiciária, pela Fazenda federal, serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente do Supremo Tribunal Federal expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência, autorizar o seqüestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador-Geral da República. (Grifo nosso)

Constituição de 1946:

Art 204 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra orçamentários abertos para esse fim.

Parágrafos único - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal Federal de Recursos ou, conforme o caso, ao Presidente do Tribunal de Justiça expedir as ordens de pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, e depois de ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito. (Grifo nosso)

Constituição de 1967:

Art 112 - Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para esse fim.

        § 1º - É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho.

        § 2º - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal, que proferiu a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, e depois de ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

“Constituição” de 1969:

      Art. 117. Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para êsse fim.

    

     § 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho.

     

      § 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente. Caberá ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, ouvido o chefe do Ministério Público, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

            Confirma-se, através da análise dos marcos históricos e legislação que rege a disciplina, a hipótese formulada introdutoriamente do progressivo aperfeiçoamento da configuração jurídica dos precatórios na ordem jurídica brasileira até 1969.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS.

            Extrai-se do artigo as seguintes proposições:

1. O precatório, de acordo com autores como José Augusto Delgado e Francisco Wildo Lacerda Dantas pode ser considerado uma típica “invenção nacional” ou figura “tupiniquim”;

2. Após a independência de Portugal o Brasil foi regido pelas Ordenações Filipinas. Tais instrumentos jurídicos, contudo, não distinguiam a maneira de executar a Fazenda Pública dos particulares;

3. De acordo com Lei datada de 1582, a primeira norma sobre impenhorabilidade do Brasil Colônia se destinava à proteção das camadas mais abastadas da sociedade;

4. Apenas se necessitou especializar o pagamento das dívidas do Estado a partir do momento em que, legalmente, foi estendida a impenhorabilidade aos bens públicos;

5. A Constituição Imperial, de 1824, não se referiu diretamente aos precatórios;

6. Marco para o desenvolvimento legal do tema foi a Instrução Normativa n. 10 de abril de 1851, em que se estabeleceu a impenhorabilidade dos bens de Fazenda Nacional. Tal resolução também estabeleceu os primeiros contornos do procedimento que inspira a emissão do precatório;

7. Assim como a Constituição de 1824, a Constituição republicana de 1891 também não trouxe norma com referência direta aos precatórios;

8. A Constitucionalização dos precatórios ocorreu em 1934, através do artigo 182 do texto constitucional. Em síntese, dispunha o artigo; a) A inclusão dos precatórios em uma ordem de pagamento; b) Atribuiu ao Presidente da Corte Suprema a função de expedir ordens de pagamento ao executivo; c) Autorizou o sequestro de quantia necessária à satisfação do débito caso a ordem de pagamento fosse preterida.

9. A Constituição de 1937 não se diferenciou muito da Carta de 1934 e manteve o sistema de pagamento via precatórios no artigo 95;

10. A Constituição de 1946 manteve as características gerais do regime e teve o mérito de elucidar o seu alcance. A partir de então o pagamento via precatórios deveria ser realizado pelas fazendas federal, estadual e municipal;

11. As Constituições de 1967-1969 contribuíram significativamente ao regime através da desvinculação dos pagamentos às propostas orçamentárias discricionariamente fixadas pelo executivo.

12. Por fim, fixou-se, através da análise da legislação acima mencionada, a confirmação da hipótese segundo a qual houve um progressivo aperfeiçoamento do sistema de precatórios no ordenamento jurídico brasileiro, dos seus contornos iniciais até 1969.

4. REFERÊNCIAS.

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[1]Artigo dedicado aos membros do Grupo de Controle de Constitucionalidade da Universidade Federal da Bahia pela insipiração.

[i]Afirma o autor que: “O que acontece em habituais incursões históricas que via de regra antecedem a abordagem do tema no presente é, a esse respeito, exemplar. Seguramente a maioria dos trabalhos que tenho examinado não dispensa uma incursão desse tipo muitas vezes presentada sob a fórmula ‘Evolução histórica do (a)..’, seguindo-se a menção ao objeto que está sendo examinado. É com frequência que, nesse momento, surge referência a uma antiga e literalmente falando, mitológica legislação: o famoso Código de Hamurabi, daí o título desse trabalho.” Cf. OLIVEIRA, Luciano. Não me fale do Código de Hamurabi! A pesquisa sócio-jurídica na pós-graduação em Direito. Disponível em: << https://www.uniceub.br/media/180293/Texto_IX.pdf>> Acesso em agosto de 2013.

[ii] No mesmo sentido: LEMOS, Bruno Espiñeira. Precatório. Trajetória e desvirtuamento de um instituto. Necessidade de novos paradigmas. 1º ed. Porto Alegre: Sabris, 2004, p. 29-38.

[iii] Confira: “Para os estrangeiros que nos louvam com a sua presença, a figura tupiniquim é considerada de origem indígena, tipicamente brasileira, é uma homenagem que fazemos aos povos que contribuíram para a nossa formação cultural, a nossa formação étnica.” Cf. DELGADO, José Augusto. Precatório judicial e evolução histórica. Advocacia administrativa na execução contra a fazenda pública. Impenhorabilidade dos bens públicos. Continuidade do serviço público. In: SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da (Coord.). Execução contra a Fazenda Pública. Brasília, Centro de Estudos Judiciários, CEJ, 2003, p. 121-140.

[iv] Cf. DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Execução contra a Fazenda Pública. Regime de Precatórios. 2º ed. São Paulo: Método, 2010, p. 78.

[v] Pertinente a lembrança de Claudio Valentim Cristiani segundo o qual: “A condição de colonizados fez com que tudo surgisse de forma imposta e não construída no dia-a-dia das relações sociais, no embate sadio e construtivo das posições e pensamentos divergentes, enfim, do jogo de forças entre os diversos segmentos formadores do conjunto nacional.” Cf. CRISTIANO, Claudio Valentim. Do direito no Brasil Colonial. In: Fundamentos da História do Direito. 3º ed. DelRey: Belo Horizonte, 2006. p. 297.

[vi] Neste sentido vide FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Formação do patronato político brasileiro. 3ª ed. São Paulo: Globo, 2001, p. 236.

[vii] Art. 15. E' da atribuição da Assembleia Geral: XV. Regular a administração dos bens Nacionais, e decretar a sua alienação.

[viii] Destaca-se que Francisco Wildo Lacerda, assim como Vlamir Souza de Carvalho criticam o uso do termo “precatória”, posto que contrário ao sentido específico de precatório. Wildo, ainda na página 81, afirma: “Penso que se deve atentar bem para o correto emprego dos vocábulos. A palavra precatória tem o significado de carta expedida por um juiz, a outro, de igual categoria funcional, a fim de requisitar (mais corretamente solicitar) a prática do ato processual que deve realizar-se fora dos limites territoriais da comarca onde ele exerça jurisdição.”. Carvalho é incisivo a ponto de afirmar: “A confusão acerca do nomen juris correto é, assim, geral e generalizada, embora o precatório não seja o mesmo que a precatória. O precatório não é o macho, do qual a precatória é fêmea. Não são sinônimos processuais, apesar de serem semelhantes em certos aspectos formais.” Cf.: CARVALHO, Vlamir Souza de. Iniciação ao Estudo do Precatório. Separata da Revista de Informação Legislativa do Senado Federal, ano 19, n 76, out-dez 1982, p. 5.

[ix] Art.6º - O Governo federal não poderá intervir em negócios peculiares aos Estados, salvo: IV - para assegurar a execução das leis e sentenças federais e reorganizar as finanças do Estado, cuja incapacidade para a vida autônoma se demonstrar pela cessação de pagamentos de sua dívida fundada, por mais de dois anos.

[x] A Constituição de 1934 também previa a Intervenção Federal para as seguintes hipóteses, descritas pelo “Art. 12: (...) IV – para garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes Públicos estaduais; (...) VII – para a execução de ordens e decisões dos juízes e tribunais federais; (...)§ 3º entre as modalidades de impedimento do livre exercício dos Poderes Públicos estaduais (n. IV), se incluem: a) o obstáculo à execução de leis e decretos do Poder Legislativo e às decisões e ordens dos juízes e tribunais; (...)”.

[xi] Afirma Humberto Gomes de Barros: “O respeito à ordem de apresentação atende aos princípios democráticos da moralidade e da igualdade. Observada a fila, não resta lugar para a advocacia administrativa, nem para o clientelismo”. Cf. BARROS, Humberto Gomes de. Delenda Precatoria: (abaixo os precatórios!). Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, Brasília, v.2, n. 18, p. 71-73

[xii] No mesmo sentido cf. FLAKS, Milton. Precatório Judiciário na Constituição de 1988. Revista de Processo. Ano 15, N. 58.Abr-Jun 1990. Pag. 85-98.

[xiii] Destaque-se que a Carta também possibilitava a Intervenção Federal para as hipóteses descritas no artigo 9º, segundo o qual: Art 9º – O Governo Federal intervirá nos Estados mediante a nomeação pelo Presidente da República de um interventor, que assumirá no Estado as funções que, pela sua Constituição, competirem ao Poder Executivo, ou as que, de acôrdo com as conveniências e necessidades de cada caso, lhe forem atribuídas pelo Presidente da República: (...) f) para assegurar a execução das leis e sentenças federais. § único. A competência para decretar a intervenção será do Presidente da República, nos casos das letras a, b e c; da Câmara dos Deputados, no caso das letras d e e; do Presidente da República, mediante requisição do Supremo Tribunal Federal, no caso da letra f.

[xiv] Art. 918. Na execução por quantia certa, o devedor será citado para, em vinte e quatro (24) horas, contadas da citação, pagar, ou nomear bens a penhora, sob pena de serem penhorados os que se lhe encontrarem. Parágrafo único. Os pagamentos devidos, em virtude de sentença, pela Fazenda Pública, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as requisições e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados áquele fim.

[xv] Antônio Flávio de Oliveira, por exemplo, não considera que as Constituições de 1934 e 1937 estabeleceram um regime de precatórios para as Fazendas Públicas, tal qual o conhecido hoje, mas apenas para a Fazenda Pública Federal. Cf. OLIVEIRA, Antônio Flávio. Precatórios: aspectos administrativos, constitucionais, financeiros e processuais. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 39.

[xvi] A mesma crítica é proferida por Vaz: “A previsão de abertura de dotação orçamentária específica, embora significasse maior garantia ao jurisdicionado, não assegurava o recebimento do crédito, sendo dispositivo de efetividade duvidosa.” In: VAZ, Orlando. Precatórios: problema e soluções. Belo Horizonte: Del Rey e Centro jurídico brasileiro, 2005. P. 85.

[xvii] Conforme Oliveira: “A Emenda Constitucional nº 01, de 1969, não obstante ser tratada como nova constituição, se limitou a fazer modificações imperceptíveis no art. 112 da Constituição de 1967, que passou a ser o art. 117. Essas mudanças não alteraram a essência do dispositivo, porquanto foi apenas de natureza gramatical, como a substituição de verbos e supressões de frases, mantendo praticamente imodificado o regime de execução contra as Fazendas Públicas”. Cf. OLIVEIRA, Antônio Flávio. Precatórios: aspectos administrativos, constitucionais, financeiros e processuais. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 39.


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