O papel do Ministério Público do Estado do Ceará no controle direto de constitucionalidade de leis municipais em face da constituição do Estado

RESUMO

O controle de constitucionalidade é corolário da rigidez constitucional vez que as normas contrárias a Carta Magna não podem coexistir com esta, sob pena de modificá-la. Os mecanismos de controle de constitucionalidade foram, gradualmente, inseridos nas constituições brasileiras no decorrer da história. Ao introduzir um sistema amplo de controle abstrato de constitucionalidade, a Carta da República de 1988, em seu artigo 125, § 2º, autorizou o constituinte estadual a instituir a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição Estadual, o que não existia no ordenamento jurídico anterior. A Constituição do Estado do Ceará, em seu artigo 127 trouxe uma singularidade. No controle de constitucionalidade direto de leis municipais tendo como parâmetro a Constituição do Estado do Ceará é que a Carta Política Alencarina é diferente das demais existentes na federação. O dispositivo é obscuro quanto a possibilidade do Procurador Geral de Justiça propor ADIN contra lei municipal em face da Carta Política Cearense. No contexto citado, o Procurador Geral de Justiça ingressou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0004828-17.2011.8.06.0000 contra a lei n.º 9.780/2011 do município de Fortaleza, o qual foi extinta pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, sem resolução de mérito, face a ilegitimidade ativa do Procurador Geral de Justiça do Estado do Ceará para propor a citada ação. Essa decisão foi objeto de Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público, RE nº 735.902/CE, tendo como relator o Ministro Gilmar Ferreira Mendes e aguarda decisão do STF. A decisão proferida pelo TJCE não observou a melhor hermenêutica para o caso concreto, ignorou a interpretação sistemática e teleológica das normas constitucionais e se limitou a realizar uma interpretação gramatical da mesma. O julgamento impõe ao Estado do Ceará um mecanismo de controle de constitucionalidade singular e incompleto, distinto dos demais existentes na República Federativa do Brasil que não cumpre o papel de resguardar a rigidez da Constituição do Estado do Ceará.  

Palavras-chaves: Controle de constitucionalidade. Controle de constitucionalidade de leis municipais. Constituição do Estado do Ceará. Ministério Público. Legitimidade

ABSTRACT

The judicial review is a corollary of the constitutional rigidity as the rules contrary the constitution cannot coexist with it, otherwise modify it. The cited mechanism of judicial review were, gradually, inserted in Brazilian constitutions throughout history. By introducing a comprehensive system of abstract control of constitutionality, the 1988 Constitution, in article 125, § 2º, authorized the states constituents establishing the representation of unconstitutionality of laws and rules from the estate or county against the constitution of the states members, which did not exist in the previous legal system. The Constitution of the State of Ceará, in article 127, has brought a singularity. In direct judicial review of municipal laws having as parameter the Ceará State Constitution the constitution is different from others existing in the federation. The article is unclear as the possibility of the General Prosecutor of Justice propose direct action of unconstitutionality of municipal laws against the constitution of the State of Ceará. In that context, the General Prosecutor of Justice filed a direct lawsuit of unconstitutionality n.º 0004828-17.2011.8.06.0000 against the municipal law n.º 9.780/2011 of Fortaleza city, which was extinguished by the Court of The State of Ceará, without merit resolution on the active illegitimacy of the General Prosecutor of Justice to proposed the aforementioned action. This decision was extraordinary appeal object brought by prosecutors, RE nº 735.902/CE, having as rapporteur the Federal Supreme Corte Judge Gilmar Ferreira Mendes and waits decision of the Supreme Court. The ruling of the Court of the State of Ceará did not observe the best legal hermeneutics for the case, it ignored the systematic and teleological interpretation of constitutionals norms and merely perform a grammatical interpretation of the same. The judgment requires the State of Ceará a singular e incomplete judicial review mechanism, distinct from the others existing in the Federative Republic of Brazil that does not fulfill the goal of protecting the rigidity of the Ceará State Constitution.  

Key-words: Judicial review. Judicial review of municipal laws. Constitution of the State of Ceará. Ministério Público. Legitimacy.

LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS

SUMÁRIO

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1 INTRODUÇÃO

No dia 05 de julho de 2011 o Ministério Público do Estado do Ceará, através do Procurador Geral de Justiça, ingressou com Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0004828-17.2011.8.06.0000[1] contra a lei n.º 9.780/2011 do município de Fortaleza que trata sobre o aumento dos vencimentos dos professores e adéqua a remuneração dos mesmos ao piso nacional da categoria. Segundo o chefe do Ministério Público Estadual, durante a tramitação do projeto que resultou na citada lei houve uma verdadeira substituição da proposta original por outra, apresentada por vereadores, o que contraria os artigos 15, I, 26, 38, 60 § 1º, I e 154 caput todos da Constituição do Estado do Ceará, artigos 40 § 1º, I e § 2º todos da lei orgânica do município de Fortaleza e artigos 61, § 1º, II, “a”, c/c 63, I, todos da Constituição da República, vez que a substituição resultou em aumento de despesa para o erário público municipal.  

Ao analisar a ADIN o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará extinguiu o feito, sem resolução de mérito, fundamentado na ilegitimidade ativa do chefe do Ministério Público Estadual. Na ocasião o relator, ao interpretar o artigo 127, III, V e VI da Constituição Ceará[2], entendeu que o Procurador Geral de Justiça só teria legitimidade para a propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade em caso de lei ou ato normativo Estadual, não incluindo atos normativos municipais, razão pela qual rejeitou liminarmente a ação.

Consoante se vê da norma suso reportada, resta clarividente que o legislador constituinte estadual valeu-se de peculiar critério material de fixação dos legitimados para o exercício do controle concentrado de constitucionalidade, autorizando, em sentido amplíssimo e como regra geral, a impugnação da LEI e do ATO NORMATIVO ESTADUAIS por todos os legitimados apontados nos incisos I, II, III, IV, VII e VIII suso transcritos, em tudo guardada a pertinência temática. Em contrapartida, e como regra excepcional, limitou a refutação da validade constitucional das LEIS e ATOS NORMATIVOS MUNICIPAIS às figuras constitucionais do Prefeito, da Mesa da Câmara, do Partido Político com representação na respectiva Câmara Municipal e das entidades de classe e organizações sindicais. Apesar da patente má-técnica legislativa, hei de asseverar que, nos moldes entabulados no artigo 127, caput, combinado com seu inciso III, da Constituição Estadual Cearense, a legitimidade do Procurador Geral de Justiça restringe-se à propositura de ação direta visando o controle de constitucionalidade apenas de lei ou de ato normativo estadual, contestado em face da própria Constituição Estadual, mas não de lei municipal. Referida orientação, decerto, é secundada por jurisprudência desta Egrégia Corte, tal como se divisa, mutatis mutandis, pelos seguintes precedentes:“Ementa: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROPOSITURA PELO CONSELHO ESTADUAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, SECÇÃO DO CEARÁ. LEI MUNICIPAL N. 8.672/2002. CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DE SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. SUPOSTA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. APRECIAÇÃO DE OFÍCIO. RECONHECIMENTO. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO (ART. 267, VI, CPC). Cuida-se, como se infere, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo CONSELHO ESTADUAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, SECÇÃO CEARÁ, visando a retirada do ordenamento jurídico da Lei Municipal n. 8.679/02 que instituiu a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública na capital alencarina prevista no art. 149-A da CF, por violação aos arts. 15, I, 28, III e 34, III da Constituição Estadual. A legitimidade da parte, condição do exercício do direito de ação, é matéria de ordem pública, podendo ser conhecida até mesmo de ofício, em qualquer grau de jurisdição, visto que não acobertada pela preclusão. Exegese do art. 267, § 3º, do CPC. Em recente e unânime decisão, entendeu o Plenário desta Corte de Justiça, nos termos do art. 127 caput c/c os incisos V, VI e VII, da Constituição Estadual, que o Conselho Estadual da OAB não tem legitimidade para propor ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei Municipal supostamente violadora de dispositivos da Carta Magna Cearense. A legitimidade do referido Conselho, limita-se, tão-somente, a propositura de ação visando o controle de constitucionalidade de lei ou de ato normativo estadual, contestado em face da própria Constituição Estadual, o que não é o caso. Ilegitimidade ativa ad causam reconhecida ex officio, para o fim de declarar a extinção do feito, sem resolução de mérito, em face da carência de ação (art. 267, VI, do CPC).” (TJCE. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 26920-91.2008.8.06.0000/0. Relator(a): FRANCISCO PEDROSA TEIXEIRA. Órgão julgador: Tribunal Pleno. Data de registro: 26/04/2011). “EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SECCIONAL DO ESTADO DO CEARÁ, COM O OBJETIVO DE QUESTIONAR A VALIDADE DE DISPOSITIVOS DE LEI QUE DISPÕE ACERCA DO IPTU DO MUNICÍPIO DE FORTALEZA (ARTIGO 1º, INCISOS I E II DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 73/2009) - FALTA DE LEGITIMIDADE ATIVA DO CONSELHO SECCIONAL DA OAB, PARA, NO CASO, ACIONAR A JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL, EM FACE DO DISPOSTO NO ART. 127, CAPUT, COMBINADO COM OS INCISOS V E VI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ - CARÊNCIA DE AÇÃO QUE SE RECONHECE COM A CONSEQUENTE EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO NOS TERMOS DO ART. 267, INCISO VI, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.” (TJCE. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2393-07.2010.8.06.0000/0. Relator(a): Des. FRANCISCO LINCOLN ARAÚJO E SILVA. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Data do julgamento: 07.04.2011).Deste último aresto, da lavra do Excelentíssimo Desembargador Francisco Lincoln Araújo e Silva, destaco o seguinte excerto: "[...] a norma posta no art. 127 - caput - da Constituição Estadual, estabelecendo a legitimidade da representação OAB para fins de ação direta de inconstitucionalidade, refere-se, tão somente, ao caso de LEI ou ATO NORMATIVO ESTADUAL, não incluindo, por conseguinte, as LEIS ou ATOS NORMATIVOS MUNICIPAIS. É que as LEIS ou ATOS NORMATIVOS MUNICIPAIS estão expressamente previstos em dispositivo específico, ou seja, nos incisos V e VI, do mesmo artigo 127, caso em que, porém, a legitimidade ativa, para a propositura da respectiva AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, é titularizada, apenas, pelo Prefeito Municipal, pela Mesa da Câmara ou entidade de classe, organização sindical, ou, ainda, por partido político com representação na respectiva Câmara, conforme se depreende da simples leitura do texto constitucional em comento. Hei por bem esclarecer que a Constituição da República, ao regular o exercício do controle abstrato de constitucionalidade, concedeu poderes abrangentes ao legislador constituinte estadual para a instituição do rol de legitimação respectivo. Vedou-se, exclusivamente, a dispensação da titularidade do direito de ação a um único órgão, na forma prevista no artigo 125, § 2º, da Constituição Federal. Da doutrina constitucional, trago a colação o seguinte ensinamento do Excelentíssimo Desembargador Fernando Luiz Ximenes Rocha, extraído da sua obra “Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais”, litteris: “No que se refere aos legitimados a propor a ação direta genérica no campo dos Estados-membros, o constituinte federal deu amplos poderes aos entes federados, vedando-lhes tão somente a possibilidade de conferir legitimidade para agir a um único órgão, consoante preceitua o § 2º do art. 125 do Estatuto Maior. Por conseguinte, os constituintes estaduais não ficaram adstritos ao preconizado no art. 103 das Constituição Federal, o que significa dizer que não estão obrigados a considerar como titulares da ação direta os órgãos e entidades equiparáveis aos elencados no mencionado dispositivo, embora ali se ofereça, como alerta José Afonso da Silva, 'uma pauta que pode orientar o constituinte estadual’. É certo, igualmente, que o fato de o constituinte federal haver conferido aos Estados liberdade de indicar os legitimados a detonar o controle abstrato na área estadual, sem paralelismo com o citado art. 103 da Carta Máxima, não significa possa o constituinte menor instituir na Constituição dos entes federados a ação popular constitucional, ou seja, estender essa legitimidade a todas as pessoas, pois, desse modo, estaria afastando-se do modelo federal.(...).Destarte, por força dos precedentes firmados por esta Egrégia Corte, assoma por imponível o reconhecimento da ilegitimidade do Procurador Geral de Justiça para impugnação, via controle constitucional abstrato, de atos normativos municipais, a exemplo da lei municipal n.º 9.780/2011, do município de Fortaleza.

Diante do exposto, em face da ilegitimidade ativa ad causam do Procurador Geral de Justiça do Estado do Ceará, indefiro a exordial de fls. 01/27, o que faço fulcrado no artigo 127, caput e incisos V e VI, da Constituição do Estado; no artigo 4º, § 1º, da Lei n. 9.868/1999; e no artigo 295, inciso II, do Código de Processo Civil. Fortaleza, 08 de julho de 2011, (SALES NETO, 2011)   

O entendimento do relator foi ratificado pela maioria dos membros do tribunal após a interposição de agravo regimental. Essa última decisão foi objeto de Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público, RE nº 735.902/CE[3], tendo como relator o Ministro Gilmar Ferreira Mendes e aguarda decisão do STF.  

O julgado acima exposto é de extrema relevância pois mantido este entendimento o Ministério Público do Estado do Ceará, ao contrário de todos os outros ministérios públicos do país, ficará impossibilitado de exercer o controle direto de constitucionalidade de leis municipais, relevante papel conferido ao Parquet pelo sistema de controle de constitucionalidade misto adotado pela Carta Magna de 1988.

Assim realizaremos uma análise dos institutos jurídicos relacionados ao caso concreto, abrangendo o controle de constitucionalidade, sua origem, modelos, evolução histórica, legitimados e atual posição no Brasil, bem como o controle de constitucionalidade no âmbito estadual instituído pela CF/88, tudo visando compreender o julgado e verificar se a decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará foi adequada a situação proposta.