Resumo: Neste artigo será analisada a conjuntura atual do instituto da Adoção no Brasil, destacando-se a situação das crianças e dos adolescentes que estão inscritos no Cadastro Nacional de Adoção e se enquadram nos requisitos de disponibilização para adoção internacional. Demonstrar-se-á a importância da publicação da Resolução nº 190/2014 do Conselho Nacional de Justiça, que inclui os pretendentes domiciliados no exterior no referido cadastro, nesse contexto. Para isso, primeiramente será estudado o instituto da Adoção Internacional no ordenamento jurídico brasileiro, analisando todo o complexo normativo que o compreende. Também será feito um breve exame do procedimento judicial de adoção do sistema brasileiro e do funcionamento do Cadastro Nacional de Adoção. Por fim, evidenciar-se-ão os problemas enfrentados pelas crianças e adolescentes que estão disponibilizadas no Cadastro Nacional de Adoção, ao tempo em que se comprovará a necessidade de melhorias no procedimento de adoção internacional como forma de diminuir o número de menores que não conseguem ser inseridos em um novo núcleo familiar.
Palavras-chave: Adoção Internacional; Cadastro Nacional de Adoção; Resolução nº 190/2014; Crianças e Adolescentes; Pretendentes Domiciliados no Exterior.
1 – INTRODUÇÃO
A proteção jurídica das crianças e adolescentes ganhou novo viés no ordenamento jurídico brasileiro a partir da instauração da doutrina da Proteção Integral, pois oportunizou a inserção de tais pessoas no rol de sujeitos de direitos e garantias fundamentais, com status de absoluta prioridade. Um desses direitos assegurados na Constituição Federal é o da convivência familiar, seja na família natural ou não.
O presente artigo tem por objetivo analisar a situação atual das crianças e dos adolescentes que estão inscritos no Cadastro Nacional de Adoção, especialmente, daqueles que se enquadram nos requisitos de disponibilização para adoção internacional, dando enfoque à Resolução nº 190/2014 do Conselho Nacional de Justiça.
A fim de facilitar a compreensão do trabalho ora apresentado foram esquematizados três capítulos. Inicialmente será analisado o instituto da Adoção Internacional no ordenamento jurídico brasileiro, avaliando seu conceito a partir do Estatuto da Criança e do Adolescente. Também será demonstrado todo o complexo normativo que o compreende, dando destaque para a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, a Convenção de Haia, a Magna Carta e a Lei nº 12.010/09, normas essenciais para a sua devida implantação no Brasil. Por fim, haverá uma explanação sobre as fases do procedimento de adoção internacional: preparatória; de habilitação; judicial.
No capítulo seguinte será feito um breve exame do procedimento judicial de adoção do sistema brasileiro, demonstrando quais as formas de se pleitear uma adoção e seus requisitos. Ainda neste capitulo será apresentado o Cadastro Nacional de Adoção (CNA), além de seus objetivos, quem são seus administradores e usuários autorizados, quem pode se inscrever e como é feita essa inscrição.
No último capítulo, desenvolvendo o objeto específico deste trabalho, será examinada a conjuntura atual da adoção no Estado brasileiro, dando destaque aos problemas enfrentados pelas crianças e adolescentes que estão disponibilizadas no CNA; ao tempo em que se demonstrará a necessidade de melhorias no procedimento de adoção internacional como forma de diminuir o número de menores que não conseguem ser inseridos em um novo núcleo familiar. Evidenciará também a importância da Resolução nº 190/2014 nesse contexto.
É forçoso ressaltar que, com base em toda a pesquisa realizada, o que se pretende demonstrar é que a facilitação dos trâmites burocráticos está diretamente ligada aos interesses da doutrina da Proteção Integral, uma vez que assegura um direito basilar das crianças e adolescentes, qual seja, a convivência familiar.
2 – ADOÇÃO INTERNACIONAL
2.1 Conceito
O artigo 51 do Estatuto da Criança e do Adolescente preceitua o que vem a ser adoção internacional:
“Art.51 - Considera-se adoção internacional aquela na qual a pessoa ou casal postulante é residente ou domiciliado fora do Brasil, conforme previsto no art. 2º da Convenção de Haia, de 29 de maio de 1993, Relativa à Proteção das Crianças e à Cooperação em Matéria de Adoção Internacional, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 1, de 14 de janeiro de 1999, e promulgada pelo Decreto 3.087, de 21 de junho de 1999.”
Observa-se, portanto, que esse tipo de adoção é caracterizado pelo fato de o adotante residir ou morar fora do país, e não pela sua nacionalidade. Ou seja, tanto o brasileiro como o estrangeiro que não residir ou morar no Brasil devem entrar com o pedido de adoção internacional. E o estrangeiro que residir ou morar no Brasil com visto permanente pode entrar com o pedido de adoção nacional.
A adoção internacional é medida excepcional, pois de acordo com o artigo 51, § 1º, do Estatuto da Criança e do Adolescente, esta só terá lugar quando ficar comprovado que todos os meios de colocação da criança ou adolescente em família substituta brasileira foram esgotados.
Há, ainda, uma ordem de preferência dentro do próprio regime de adoção internacional, pois o artigo 51, § 2º, do Estatuto da Criança e do Adolescente prescreve que os pretendentes brasileiros residentes no exterior terão preferência aos estrangeiros.
2.2 Complexo normativo
No âmbito do Direito Internacional, a adoção internacional é permitida pelo artigo 21 da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, de 1989, que assim dispõe:
“Os Estados Partes que reconhecem ou permitem o sistema de adoção atentarão para o fato de que a consideração primordial seja o interesse maior da criança. Dessa forma, atentarão para que:
a) a adoção da criança seja autorizada apenas pelas autoridades competentes, as quais determinarão, consoante as leis e os procedimentos cabíveis e com base em todas as informações pertinentes e fidedignas, que a adoção é admissível em vista da situação jurídica da criança com relação a seus pais, parentes e representantes legais e que, caso solicitado, as pessoas interessadas tenham dado, com conhecimento de causa, seu consentimento à adoção, com base no assessoramento que possa ser necessário;
b) a adoção efetuada em outro país possa ser considerada como outro meio de cuidar da criança, no caso em que a mesma não possa ser colocada em um lar de adoção ou entregue a uma família adotiva ou não logre atendimento adequado em seu país de origem;
c) a criança adotada em outro país goze de salvaguardas e normas equivalentes às existentes em seu país de origem com relação à adoção;
d) todas as medidas apropriadas sejam adotadas, a fim de garantir que, em caso de adoção em outro país, a colocação não permita benefícios financeiros indevidos aos que dela participarem;
e) quando necessário, promover os objetivos do presente artigo mediante ajustes ou acordos bilaterais ou multilaterais, e envidarão esforços, nesse contexto, com vistas a assegurar que a colocação da criança em outro país seja levada a cabo por intermédio das autoridades ou organismos competentes.”
Como disposto na alínea “e” do artigo supracitado, os Estados também podem celebrar acordos de cooperação referentes à essa matéria. O Brasil é signatário da Convenção Relativa à Proteção das Crianças e à Cooperação em Matéria de Adoção Internacional de 1995, também conhecida como a Convenção de Haia.
Essa Convenção prever medidas para que a adoção internacional seja feita no interesse superior da criança e com respeito a seus direitos fundamentais, assim como para prevenir o sequestro, a venda ou o tráfico de crianças.
O artigo 5º da Convenção de Haia dispõe sobre os elementos necessários para a realização da adoção internacional, in verbis:
“Art. 5. As adoções abrangidas por esta Convenção só poderão ocorrer quando as autoridades competentes do Estado de acolhida:
a) tiverem verificado que os futuros pais adotivos encontram-se habilitados e aptos para adotar;
b) tiverem-se assegurado de que os futuros pais adotivos foram convenientemente orientados;
c) tiverem verificado que a criança foi ou será autorizada a entrar e a residir permanentemente no Estado de acolhida.”
A Constituição Federal, por sua vez, estabelece no artigo 227, § 5º que: “A adoção será assistida pelo poder público, na forma da lei, que estabelecerá casos e condições de sua efetivação por parte de estrangeiros”.
No entanto, a adequada regulamentação da adoção internacional no Brasil se deu somente com a Lei nº 12.010/09 (Nova Lei de Adoção), que incorporou ao Estatuto da Criança e do Adolescente, nos artigos 51 a 52-D, as regras estabelecidas na Convenção de Haia.
2.3 Fase preparatória e de habilitação
A pessoa que reside no exterior e estiver interessada em adotar uma criança brasileira deverá formular o pedido de habilitação à adoção perante a autoridade central competente em matéria de adoção internacional no país que mora. Se essa autoridade central entender que o pretendente encontra-se apto a adotar, emitirá um relatório contendo informações pessoais, estudo psicossocial e cópia da legislação pertinente, com a comprovação de sua vigência.
No Brasil cada Estado possui a sua Autoridade Central Estadual, havendo uma Autoridade Central Federal de Adoção representada pela Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH). O relatório emitido pelo país de acolhida será, portanto, encaminhado à Autoridade Central Estadual, com cópia para a Autoridade Central Federal.
Havendo compatibilidade entre a legislação nacional e a estrangeira, e o preenchimento dos requisitos legais, é expedido um laudo de habilitação à adoção internacional que tem validade máxima de um ano. Este documento deve instruir a petição inicial da adoção junto ao procedimento judicial.
Os pedidos de habilitação ainda podem ser intermediados por organismos credenciados junto a Secretaria Especial dos Direito Humanos. Nesse caso será feito diretamente à Autoridade Central Federal.
Os organismos credenciados também deverão apresentar anualmente à Autoridade Central Federal relatório geral das atividades desenvolvidas e relatório de acompanhamento das adoções internacionais efetuadas (com cópia para a Polícia Federal) e enviar, pelo período de dois anos, relatório pós-adotivo semestral. Tais medidas visam proteger as crianças e os adolescentes adotados.
2.4 Fase judicial
O artigo 52, VIII, do Estatuto da Criança e do Adolescente prevê o seguinte:
“VIII - de posse do laudo de habilitação, o interessado será autorizado a formalizar pedido de adoção perante o Juízo da Infância e da Juventude do local em que se encontra a criança ou adolescente, conforme indicação efetuada pela Autoridade Central Estadual.”
Logo, se verifica a necessidade do provimento judicial para que a adoção seja concretizada.
Durante o período de análise do caso, o adotando não tem permissão para sair do território nacional. Somente com o trânsito em julgado da sentença será expedido alvará com autorização de viagem bem como para a obtenção de passaporte.
Uma diferença entre o procedimento da adoção nacional e da internacional está no requisito “estágio de convivência”, pois nos casos de adoção internacional o período mínimo é de trinta dias, tem que ser cumprido em território nacional e tem que ter acompanhamento de equipe interprofissional a serviço da Justiça da Infância e da Juventude que deverá fazer relatório detalhado sobre esta convivência.
Para que seja efetuada a adoção internacional é necessário que o menor já tenha sua situação jurídica definida, ou seja, que já possua sentença transitada em julgado, com a decretação da perda do poder familiar, ou que seus pais tenham falecido e aquele esteja sobre a proteção do Estado, o que também difere do procedimento de adoção nacional.
3 - PROCEDIMENTO JUDICIAL DE ADOÇÃO E O CADASTRO NACIONAL DE ADOÇÃO (CNA)
3.1 O processo judicial de adoção
No sistema brasileiro a adoção não pode ser realizada por ato contratual, é necessário o procedimento judicial para sua efetiva consumação.
Quando se pleiteia a adoção, ou a família já convive com a criança ou adolescente que pretende adotar, visando legitimar um sentimento filial já existente, ou a família está à procura de uma criança para ser adotada.
No primeiro caso, para dar início ao processo judicial de adoção, o interessado deve formular pedido diretamente em cartório (quando os pais forem falecidos, tiverem sido destituídos do pátrio poder ou tiverem aderido expressamente ao pedido) ou por meio de advogado ou defensor público.
A petição inicial deverá conter a indicação do juiz, a qualificação do adotante, do adotado, dos genitores deste, a indicação de eventual parentesco entre eles e a declaração sobre a existência de bens, direitos e rendimentos em favor do adotando, como prescreve o artigo 165 do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Se o pedido de adoção for cumulado com o de destituição do pátrio poder dos pais biológicos, deve-se comprovar que estes não zelaram pelos direitos da criança ou adolescente envolvido, de acordo com a lei. Aqui, os pais biológicos são citados para contestar o pedido se quiserem.
Neste caso, o estágio de convivência pode ser dispensado e o juiz julgará ao final de acordo com o interesse superior da criança e do adolescente.
No segundo caso, o interessado deve requerer sua inscrição no cadastro local e no Cadastro Nacional de Adoção. O pretendente deverá, obrigatoriamente, participar de curso de preparação psicossocial e jurídica para adoção. Após comprovação de sua participação no curso, o candidato é submetido à avaliação psicossocial com entrevistas e visita domiciliar feitas por equipe técnica interprofissional. O resultado dessa avaliação será encaminhado ao Ministério Público e ao juiz da Vara de Infância. Se o pedido for acolhido, o nome do candidato será inserido nos cadastros, válidos por dois anos em território nacional.
Após a inserção do pretenso adotante nos cadastros, este está automaticamente na fila de adoção. Observada a cronologia da habilitação, a Vara da Infância e da Juventude entrará em contato com o pretendente quando houver criança ou adolescente com perfil compatível ao determinado por ele na entrevista técnica. Se houver interesse por parte do adotante, ambos serão apresentados.
O estágio de convivência entre adotante e adotando é uma exigência legal que tem como intuito verificar a compatibilidade entre as partes. Esse período é monitorado pela Justiça e pela equipe técnica. Se o relacionamento correr bem, o pretendente poderá ajuizar a ação de adoção.
Em se tratando de adoção de criança ou adolescente a competência para processar e julgar essa ação é da Vara da Infância e da Juventude, que deverá ser ajuizada no foro do domicílio do detentor da guarda, como preleciona a Súmula nº 383 do Superior Tribunal de Justiça. No entanto, como a competência é relativa, as partes podem prorrogá-la.
O Ministério Público atua como fiscal da lei, podendo se manifestar favoravelmente ou não ao pedido de adoção. Inclusive, de acordo com a Súmula nº 99 do Superior Tribunal de Justiça, este tem legitimidade para recorrer no processo em que oficiou como fiscal, mesmo que não haja recurso voluntário das partes.
A sentença no processo de adoção é de natureza constitutiva, pois ao tempo em que extingue o poder familiar existente, estabelece uma relação paterno-filial entre adotante e adotado. É a partir do seu trânsito em julgado que todos os efeitos da adoção começam.
3.2 O cadastro nacional de adoção
O artigo 50, § 5º, da nova Lei de Adoção estabeleceu a criação e a implementação do cadastro nacional e dos cadastros estaduais de crianças e adolescentes em condições de serem adotados e de pessoas ou casais habilitados à adoção.
O Cadastro Nacional de Adoção foi desenvolvido, ainda no ano de 2008, pelo Conselho Nacional de Justiça com o intuito de auxiliar juízes das varas da infância e da juventude na condução dos procedimentos de adoção, buscando sua desburocratização. Para isso, uniformizou todos os bancos de dados, criou a possibilidade de o pretendente adotar em qualquer Comarca ou Estado da Federação, com uma única inscrição feita na Comarca de sua residência e ainda possibilitou um controle mais eficaz das Corregedorias Gerais de Justiça.
Os administradores desse sistema são o Conselho Nacional de Justiça, a nível nacional, e as Corregedorias Gerais de Justiça, a nível estadual. E os seus usuários autorizados são os juízes de direito das varas da infância e da juventude, os promotores de justiça com atribuição para a infância e juventude, as Comissões Estaduais Judiciárias de Adoção, as Comissões Estaduais Judiciárias de Adoção Internacional, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e os serventuários e técnicos da justiça da infância e da juventude.
O procedimento de inscrição de pretendente no CNA só pode ser feito na Comarca do seu domicílio pelo juiz, ou seu auxiliar. Ou seja, a anterior habilitação na Vara da Infância e da Juventude de sua Comarca é imprescindível.
A duplicidade de inscrições não é permitida, a não ser nos casos ocorridos antes da criação do referido cadastro, em que os pretendentes são considerados como se fossem domiciliados em mais de uma Comarca ou Foro Regional.
A inscrição é válida pelo período de cinco anos, mas o magistrado tem a liberdade de suspender os pretendentes por ele habilitados quando ultrapassar o prazo estipulado em seu Estado. Se passado os cinco anos e o processo de adoção ainda não tiver terminado, o pretende pode renovar seu pedido se tiver interesse, devendo fazer uma reavaliação.
O cadastro nacional não adota um critério de prioridade de convocação de pretendentes, uma vez que não existe determinação quanto a isso no Estatuto da Criança e do Adolescente. Cada Unidade da Federação é responsável pelos critérios adotados em suas Comarcas. Logo, os habilitados podem ser indicados exclusivamente de acordo com a ordem cronológica de habilitação ou terem outros dados apreciados em conjunto.
A baixa da inscrição do pretendente se dá pelos seguintes motivos: adoção; pedido formal de desistência; situações que o qualifiquem como inapto; não renovação após o término do prazo de cinco anos; óbito. Já as crianças e adolescentes que constam no cadastro, só serão de lá retiradas na ocorrência de uma dessas situações: adoção; implemento da maior idade; óbito.
Dados recentes revelam a existência de aproximadamente 5,4 mil crianças ou adolescentes cadastrados, já que a inclusão no CNA só pode ser feita após o trânsito em julgado da sentença de destituição do poder familiar. Em contrapartida, há 30 mil pretendentes cadastrados no Brasil.
