Resumo: O administrador público tem por dever funcional planejar e traçar metas e objetivos, com a finalidade de não causar prejuízos à Administração Pública, evitando-se, assim, a prática de gestão ineficiente e contrária aos ditames da Lei de licitações.
Palavras-Chave: contratação pública, planejamento, licitação
1. Introdução
É importante que na Administração Pública esteja incorporada a capacidade de antecipação de fatos futuros. É preciso que se considere a estruturação das incertezas do futuro.
Merece realce a definição de planejamento consignada por BRASIL (1978): “Planejamento é a seleção dos meios mais eficazes – estratégia – para obtenção dos fins – política – programados”.
Não é possível dizer melhor, com maior brevidade. Realmente planejamento é seleção de meios apropriados, para a realização de fins políticos, econômicos e sociais desejados para o bem comum ou, na preciosa síntese de BRASIL (1978), a “estratégia de uma política” benéfica ao Estado.
Planejar é pensar antecipadamente em objetivos e ações, devendo os atos administrativos serem baseados em algum método, plano ou lógica e não em suposições. São os planos que organizam e definem o melhor procedimento para alcançá-los, devendo tais planos serem as linhas mestras nas quais:
- As organizações obtêm e aplicam os recursos necessários para alcançarem seus objetivos;
- Os membros das organizações realizam atividades consistentes com os objetivos e procedimentos escolhidos;
- Progresso na direção dos objetivos é monitorado e medido, de modo que possam ser tomadas atitudes corretivas, quando não satisfatório.
O processo de planejar envolve, portanto, um “modo de pensar”; e um modo de pensar envolve indagações; e indagações envolvem questionamentos sobre o que será feito: como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde será feito.
Um dos pressupostos básicos de administração é o Planejamento, que deve ser a raiz de toda prática gerencial. Na Administração Pública o gestor deve pensar antes – prever ações e repercussões, atentando-se para os seguintes tópicos: escolha do objeto – o mais indicado para a necessidade; compatibilização do tempo X objeto; adequação ao certame dentre os enquadramentos legais; em suma: como operacionalizar a compra; o que fazer primeiro?; requisitar a quem?; quem deve ser envolvido?; quem e pelo o que será responsável?; quais os prováveis fornecedores/; quais as cláusulas devem ser inseridas na minuta de contrato? (OLIVEIRA, 1998).
A prática do planejamento nas compras públicas visa corrigir distorções administrativas, facilitar a gestão, alterar condições indesejáveis para a Administração, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de propostas estratégicas, objetivos a serem atingidos e ações a serem trabalhadas. O planejamento é, de fato, uma das funções clássicas da administração científica indispensável ao gestor.
Planejar a aquisição de materiais e contratação de serviços é essencial, é o ponto de partida para uma gestão efetiva diante da máquina pública, onde a qualidade do planejamento ditará os rumos para uma boa ou má gestão (ANDRADE et al., 2005).
O planejamento para a Administração Pública é tão importante que há um capítulo na Lei de Responsabilidade Fiscal - Capítulo II - Do Planejamento (art. 3º a 10) específico para o tema. O planejamento é o ponto de partida da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e é constituído por três instrumentos, Plano Plurianual; a Lei de Diretrizes Orçamentárias; e a Lei Orçamentária Anual.
Infere-se, portanto, que o planejamento é um instrumento complexo, devendo prever metas, limites e condições para a renúncia de receita e geração de despesas. O artigo 1º, § 1º, não deixa dúvidas quanto a essa interpretação:
Art.1º .........................
§ 1º. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifamos).
O planejamento no Direito Público e mesmo na Administração Pública não é uma idéia nova, mas vem de forma expressiva e com uma nova dimensão na LRF, que tem um conteúdo forte. A lei em várias passagens encarece a necessidade do administrador de PLANEJAR, no sentido de prever ações, projetar situações, diagnosticar com precisão o que deseja, o que dispõe, inclusive em termos de recursos públicos, e como deverá concretamente alcançar as metas delineadas. A própria Constituição Federal alude a planejamento em seu artigo 174. Não se concebe como possa a Administração Pública dar cumprimento ao princípio da eficiência (artigo 37, "caput"), ausente o planejamento da ação estatal (FIGUEIREDO, 2001).
A preocupação com o planejamento está envolta por toda a lei. Ainda que o termo não apareça em outros dispositivos, a interpretação do conjunto da lei não deixa dúvidas. Na falta de um planejamento econômico e financeiro bem estruturado, o gestor público não conseguirá cumprir os objetivos da lei.
No processo de aquisição de produtos e contratação de serviços na Administração Pública, existem três fases, sendo que o planejamento constitui a fase interna, a licitação, a fase externa e a execução do contrato – conforme mostra a figura 01 abaixo.
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Fonte: Apostila Módulo I – EAD, 2007.
Estas fases são profundamente interdependentes. Nota-se, pelos inúmeros acórdãos emitidos pelo TCU, que a Administração Pública tem se preocupado muito com a fase de licitação, deixando as demais fases relegadas a um segundo plano. Isto tem prejudicado a eficácia das contratações. Se a organização não valoriza o planejamento, as contratações serão tumultuadas porque a tendência da organização é atuar “apagando incêndios”. Isso ocorre quando as providências de contratação só começam a ser tomadas a partir do momento em que se nota a falta de algum material ou serviço e se está na iminência de causar descontinuidade na execução dos serviços. É responsabilidade dos gestores públicos por fazer um planejamento adequado de suas aquisições e contratações, principalmente de materiais de uso cotidiano, tais como, material de consumo e serviços que são considerados serviços continuados.
Sobre a questão mencionada no parágrafo anterior, OLIVEIRA (1998), distingue três tipos de planejamento nos grandes níveis hierárquicos:
- Planejamento estratégico
- Planejamento Tático
- Planejamento Operacional
Figura 02 – Níveis do Planejamento
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Fonte: Oliveira (1998).
Aplicando esse ensinamento no âmbito das contratações públicas, podem-se definir os níveis, da seguinte forma:
- Nível estratégico
- Estabelecer os objetivos institucionais
- Nível tático
- Estabelecer o que deverá ser feito e quais os objetivos e metas a serem alcançados, consoante o planejamento estratégico.
- Nível operacional
- Estabelecer como deverão ser realizadas as ações em nível operacional.
O processo de contratação no âmbito da Administração Pública, por suas características operacionais, sofre a intervenção de agentes internos e externos e se sujeita a diversos eventos que podem gerar riscos e vir a comprometer a obtenção de um resultado eficaz e eficiente. Para minimizar o seu possível comprometimento por eventos inesperados, mas perfeitamente previsíveis, a instrução do processo de licitação deve ser adequadamente planejada, de forma a contemplar a satisfação das necessidades demandadas pela Administração Pública no contexto oferecido pelo mercado, em plena conformidade com as normas e dispositivos legais específicos e correlatos relativos ao objeto licitado.
A essa questão, importante mencionar que o tempo de reposição do setor público é maior que aquele observado no setor privado. Esse tempo de reposição pode ser dividido em duas fases: a seleção do fornecedor, com a emissão da ordem de compra ou contrato, e a entrega, pelo fornecedor, do produto comprado (COSTA, 1998), ao comparar o tempo de reposição do setor privado com o público, afirma que se pode estimar o tempo mínimo da concorrência em cerca 90 (noventa) dias. Contudo, tomando-se as fases da licitação, dispostas no artigo 27 da Lei de Licitação e Contratos, desde o tempo de reposição – observado a partir da emissão da requisição, ou seja, da formalização da demanda – até o recebimento do objeto, para a modalidade de concorrência do tipo “menor preço”, pode-se estimar o tempo mínimo, a partir da publicação do edital até a entrega do objeto, em 120 (cento e vinte) dias, sem considerar que se conduz mais de um processo por vez e que não venham a ocorrer ações judiciais que retardam ainda mais o processo.
Em decorrência dessa demora, o planejamento deve ser muito bem elaborado com vistas a construir cenários (projeções) não objetivando predizer o futuro, mas sim descrever possíveis acontecimentos plausíveis no futuro. Para isso, devem-se levar em conta alguns fatores como o histórico e os resultados pretendidos para ter condições de realizar um processo de compra com sucesso, sem causar prejuízos à Administração Pública, evitando-se, assim, a prática de gestão ineficiente e contrária aos ditames da Lei de Licitações, como a exemplo:
- Necessidade de prorrogação de contrato, cuja manutenção já não se apresenta vantajosa;
- Contratar emergencialmente se se tratar de serviços de natureza contínua imprescindível e não houve a possibilidade de prorrogação do contrato vincendo;
- Atrasar o atendimento à necessidade interna da Administração ou mesmo comprometendo a prestação de serviço essencial à sociedade;
- Comprometer todo o processo praticamente concluso, em razão de proposta de preço já vencida, que o proponente recusa-se a revalidar.
As falhas mencionadas no parágrafo anterior, que ocorrem no processo de aquisição de produtos e contratação de serviços, em decorrência da ineficiência ou ausência do Planejamento, são tidas pelo Tribunal de Contas da União[1] como procedimentos irregulares, conforme explicitado abaixo:
1 - Dispensa indevida de licitação com base no art. 24, inciso IV (emergência/calamidade)
1.1. Para ser considerado legal o TCU exige a satisfação das seguintes condições:
a) a situação adversa não decorra de falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos disponíveis;
b) urgência efetiva do atendimento visando a afastar risco a bens ou a saúde ou à vida de pessoas;
c) que o risco, além de concreto e efetivamente provável, se mostre iminente e gravoso;
d) contratação circunscrita ao atendimento da situação emergencial;
e) prazo máximo de 180 dias.
1.2. Sugestões do TCU para a correção:
- Realizar o planejamento das ações
- Controlar o termo final dos contratos
- Promover licitações com antecedência
2 - Fracionamento da despesa - vedação legal: art. 23,§ 5º da Lei 8.666/93
2.1. Sugestões do TCU para a correção
- Observar o princípio da anualidade do orçamento.
- Planejar as despesas para todo o exercício financeiro a fim de estabelecer a modalidade de licitação adequada.
- - Prorrogação de contrato após o término de sua vigência - vedação legal: art. 65 da Lei 8.666/93
2.2.Sugestões do TCU para correção
- Planejar de forma técnica o tempo de execução de projetos e atividades
- Atentar para os prazos finais dos contratos
Colacionando os ensinamentos de NOBREGA (2005), planejar as diversas etapas de que se compõe o procedimento licitatório é medida que legalmente se impõem ao administrador público. Porém, mais do que assegurar a legalidade, é deste planejamento que deriva o cumprimento dos outros princípios como economicidade, razoabilidade, moralidade, igualdade, impessoalidade, publicidade, julgamento objetivo, vinculação ao instrumento convocatório, bem como se evita contratações indevidas mediante dispensa de licitação sob alegação de emergência e/ou urgência, tão combatidas pelos Tribunais de Contas. Daí advém à relevância do planejamento.
O legislador impõe ao administrador público proceder com objetividade para que o objeto adquirido seja exatamente o desejado quanto à qualidade e quantidade necessárias para a satisfação do interesse público. Frisa-se aqui a necessidade de prévia avaliação das necessidades efetivas da Administração para que não haja desperdício e gastos desnecessários.
Constata-se que é muito alto o risco que a Administração Pública corre em executar, por exemplo, obras públicas sem o mínimo de planejamento interno disciplinado pela legislação. Constata-se, também, que a ausência de planejamento culmina com o desperdício de recursos públicos em obras inacabadas, obras executadas sem observância às normas técnicas, obras pagas e não executadas, obras superfaturadas e obras com despesas indevidas.
2. A Importância do Planejamento no Processo de Compras
A lei das licitações e contratos administrativos, em seu artigo 14, disciplina de forma objetiva: para que a Administração efetue qualquer compra, preliminarmente, deve curvar-se a dois princípios fundamentais, quais sejam: a definição precisa do seu objeto e a existência de recursos orçamentários que venham a garantir o pagamento resultante.
Assim está determinado no citado artigo 14, verbis:
Art. 14 – Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
A compra, como representa uma parcela significativa dos gastos públicos, deve merecer uma ponderável atenção da Administração.
No contexto da administração pública federal, não há procedimentos e ferramentas que realizem o levantamento sistemático das demandas de materiais, produtos e equipamentos, em conexão com a gestão de estoques e com estratégias e políticas de compras. Por outro lado, a legislação enfoca de forma restrita, tão somente os procedimentos relacionados com a seleção do fornecedor e o rito de compra ou contratação stricto sensu. A normatização e as prioridades de política na área de compras tendem a focalizar, em demasia, o cumprimento dos requisitos de regularidade legal dos procedimentos de compra, o que não raro resvala em puro e simples controle formal do processo (FERNANDES, 2001).
O perfil de compras da administração federal é de um comprador de vulto, quando considerado em seu conjunto, embora pulverizado nos inúmeros órgãos públicos com autonomia para realizar contratações.
Comprar, pois, exige planejamento de modo que venha suprir com eficiência e economicidade e no tempo certo a necessidade coletiva, sem o que o processo de compra pode ficar comprometido. O procedimento para comprar exige a interação do cumprimento das normas legais e técnicas e de condutas de pessoas e setores que, em síntese, vêm redundar em economia dos recursos disponíveis, tão escassos, se comparados com as necessidades coletivas.
A título de ilustração, destacam-se abaixo, alguns tópicos a serem seguidos, para a realização do planejamento:
- Conhecer o grau da necessidade da compra;
- Saber a projeção da demanda ( consumo médio);
- Quantidades necessárias;
- Clarificar o que se quer adquirir (especificação, código, desenhos, componentes dentre outros);
- Durabilidade provável;
- Prazo suportável para atendimento.
A ausência de um planejamento geral de compras tem como efeito a existência de dados não confiáveis, a realização de compras desnecessárias e não planejadas, a ineficiência no atendimento ao usuário e o desperdício de materiais, entre outros.
O Planejamento da necessidade de materiais é uma ferramenta da metodologia de controle de estoques. A grande vantagem de sua aplicação é que ele permite ver de forma rápida o impacto de qualquer replanejamento. Assim podem-se saber os itens que faltam e tomar medidas corretivas, e os estoques em excesso para cancelar ou reprogramar pedidos, visando manter os estoques em níveis razoáveis. (DIAS, 2000)
O pressuposto é o de que uma boa compra depende de um bom planejamento. Ademais, a economia estabilizada, mercado abastecido, não vislumbra necessidade de se manter estoque alto, além do mais que, os gastos públicos devem limitar-se ao orçamento. Em outros termos, vivemos a era da limitação e da escassez dos recursos. A inteligência é a redução de estoques, sem, no entanto, comprometer o funcionamento normal da Instituição, com a garantia da continuidade dos programas de governo. Acumular estoque é uma forma de desperdício.
Em relação ao contexto abordado no parágrafo anterior, resta claro que não está vedado ao administrador adquirir determinado produto de forma parcelada, desde que esta fragmentação nas compras relativas a objetos idênticos esteja prevista em um planejamento de despesas para o exercício, de modo que o total de cada compra não seja considerado isoladamente para fins de definir a necessidade da realização de licitação. Desta forma, impõe-se, no caso de fracionamento de compras, que haja o somatório de todas as parcelas previstas para o exercício, a fim de que se viabilize a programação prévia da realização de licitação, bem como de sua modalidade.
É bastante comum, embora irregular e ilegal, o procedimento administrativo de fragmentar as compras, no intuito de manter o valor de cada aquisição individual dentro do limite imposto pela Lei 8.666/93, para viabilizar a dispensa de licitação. Assim, ao invés de efetuar uma compra programada de determinado material, mediante procedimento licitatório, o administrador opta por fragmentar a aquisição em pequenas compras, para que o valor individual de cada uma delas esteja abaixo do limite de R$8.000,00, oportunizando, desta forma, a dispensa de licitação.
Compras freqüentes, em pequenas quantidades, segmentadas, em regime de urgência, são problemas comuns e freqüentes no serviço público, em sua maior parte por falta de planejamento e programação das compras, o que gera irregularidade no abastecimento e riscos de desperdícios de recursos, pois compras menores e em regime de urgência tendem a apresentar preços maiores. Com a organização do processo de compras otimizam-se os recursos, racionaliza-se o quantitativo de compras e presta-se maior atendimento.
Uma solução para o problema de aquisição desses materiais poderia ser a adoção do Sistema de Registro de Preços, conforme previsto na Lei no 8.666/93, em seu art. 15, e regulamentado pelo Decreto no 3.931, de 19 de setembro de 2001, o qual ampliou significativamente a aplicação deste instrumento, e por fim o Decreto Federal nº 4.342/02, que de acordo com alguns doutrinadores, principalmente Marçal Justen Filho, introduziu ampliações desnecessárias e até ilegais.
O Sistema de Registro de Preços permite não só que se evite a realização de licitações múltiplas, como também reduz custos de armazenagem, produz maior celeridade na realização das aquisições e permite adequar os pagamentos dos fornecedores à dinâmica da execução orçamentária e financeira.
De acordo com o pensamento de vários doutrinadores e ainda, com base na legislação específica, as vantagens de se utilizar o Sistema de Registro de Preços são:
Independe de previsão orçamentária
O Registro de Preços independe de previsão orçamentária. Isso porque não há a obrigatoriedade da contratação, portanto não há necessidade de se demonstrar a existência do recurso. Essa comprovação só é exigida para se efetivar a contratação, quando da efetivação da compra.
Adequado à imprevisibilidade do consumo
Esse procedimento de compra é adequado à imprevisibilidade de consumo, pois como não há a obrigatoriedade da contratação, a Administração poderá registrar os preços e, somente quando houver a necessidade, efetivar a contratação.
Propicia a redução do volume do estoque
O Registro de Preços propicia a redução de volume de estoque, pois a Administração deve requisitar o objeto cujo preço foi registrado somente quando houver demanda, sem a necessidade de manter estoques. Estes ficarão a cargo do fornecedor, que deve estar preparado para realizar as entregas, na periodicidade determinada no edital, sempre quando os órgãos participantes do Registro de Preços requisitarem.
Evita o fracionamento da despesa
O fracionamento de despesa é evitado, pois o Registro de Preços exige que os Órgãos Participantes realizem um planejamento para o período de vigência determinado. Dessa forma, os Órgãos Participantes devem levantar a demanda total e apresentá-la ao Órgão Gestor para que este a contemple no edital, e a licite, na modalidade devida.
Proporciona a redução do número de licitações
O Registro de Preços ainda proporciona a redução do número de licitações, pois um Órgão Gestor realiza o certame para os demais Órgãos Participantes. Além disso, como o período de vigência do Registro de Preços poderá ser de até 1 ano, prorrogável por mais 12 meses em alguns casos, possivelmente se realizará um processo licitatório por ano.
Agiliza as aquisições
Com o Registro de Preços as aquisições ficarão mais ágeis, pois a licitação já estará realizada, as condições de fornecimento estarão ajustadas, os preços e os respectivos fornecedores já estarão definidos. Sendo assim, a partir da necessidade o Órgão Participante somente solicitará a entrega do bem ou prestação do serviço e o fornecedor deverá realizar o fornecimento conforme condições anteriormente ajustadas.
Economia de escala
Uma das maiores vantagens do Registro de Preços, quando este procedimento é realizado com a participação de vários órgãos, é a economia de escala que é obtida em razão do grande quantitativo licitado. No entanto, é importante ressaltar que para se alcançar tal economia é fundamental que o planejamento da Administração seja correto para não frustrar as expectativas dos fornecedores.
Transparência
O Registro de Preços, como é um procedimento que envolve vários órgãos, proporciona maior transparência já que todos os seus procedimentos são monitorados por todos os agentes envolvidos e devem ser publicados para que todos tenham conhecimento. A Lei federal 8.666/93, por exemplo, exige que se faça publicações trimestrais dos preços registrados, ampliando a transparência do procedimento e proporcionando o acompanhamento dos preços por todos os cidadãos.
Preço praticado
É o preço efetivamente pago pelo órgão ao fornecedor/prestador de serviço por um determinado item (é o constante das notas fiscais/faturas de serviço).
Preço registrado
Preço registrado é o resultante de um processo licitatório realizado pelo Sistema de Registro de Preços. Tem validade máxima de doze meses a contar da data de lavratura da ata de registro de preços. O preço registrado poderá ser renegociado, enquanto válido, tanto por iniciativa da Administração Pública como do respectivo fornecedor / prestador de serviço, quando em função da dinâmica do mercado puder-se caracterizar, justificadamente, a necessidade da sua redução ou elevação.
