5 - Decretos do Governo Vargas (1937-1946).
As Constituições de 1934 e de 1937 estabeleceram a propriedade da União sobre os bens "definidos nas leis em vigor". As leis em vigor para terrenos de marinha, na época, eram o Código de Águas, e os Decretos de 1920 e de 1932 e a legislação imperial, na parte não revogada expressa ou tacitamente, em especial o Decreto de 1868.
A análise conjuta dessas normas deixa claro que os terrenos de marinha seriam de propriedade da União se não pertencessem a terceiros por título legítimo, ou seja, título de alienação de propriedade outorgado pela própria União (venda, permuta ou doação).
Ocorre que, no ano de 1938, surgiu um imbróglio jurídico envolvendo terrenos de marinha e acrescidos, com repercussões que chegaram aos nossos dias.
Vivíamos a Ditadura de Getúlio Vargas, no contexto de eclosão da 2ª Guerra Mundial, com ameaças de invasão à costa brasileira pelos países do Eixo, e com a descoberta de areias monazíticas[vii] nas praias do Espírito Santo contendo tório, material utilizado na indústria nuclear. Diante desse cenário estratégico, surgiram dois decretos em clara antinomia com a legislação anterior:
O primeiro, em 1938 (Decreto-Lei nº 710) e o segundo, em 1940 (Decreto-Lei 2490) dispuseram que a União não reconhecia nenhum título de domínio particular sobre imóveis localizados em terrenos de marinha e aterros acrescidos. Além disso, o primeiro decreto estabelecia o monopólio da União na arrecadação dos foros desses terrenos e obrigava a União a registrar seus imóveis, inclusive os situados em zona de marinha, no registro público. Os decretos não mencionavam sobre o não reconhecimento de títulos dominiais de Estados ou Municípios.
O fato de a União "declarar" em lei (sic) não reconhecer títulos particulares de propriedade de imóveis na zona de marinha, evidentemente não retirava a validade desses títulos, já que o direito de propriedade privada, em todas as Constituições e leis ordinárias de nossa história, sempre foi resguardado de expropriações sumárias sem devido processo legal, a ponto da legislação patrimonial subsequente, de 1946, trazer dispositivo específico assegurando que qualquer disputa de propriedade, servidão ou posse entre particular e a União seria da alçada do Poder Judiciário:
DL 9760-1946 Artigo 105, Parágrafo único. As questões sobre propriedades, servidão e posse são da competência dos Tribunais Judiciais.
Mas a confusão jurídica estava criada, e em 1943 foi editado o Decreto nº 5666, que tentou remediar a situação de confusão dominial de forma bastante heterodoxa:
Art. 7º Ficam confirmadas as concessões havidas, até a data da vigência do presente decreto-lei, dos terrenos que os Estados ou Municípios tenham aforado por supô-los de sua propriedade, desde que os foreiros, dentro de seis meses, regularizem a situação perante o Domínio da União.(grifei)
A emenda saiu pior que o soneto, e antes que se definisse a validade desses dispositivos legais, alterou-se o regime constitucional e a legislação patrimonial da União.
6- Do Decreto-Lei 9760, de 1946 à Constituição de 1988.
As Constituições de 1946, de 1967 e a EC-69 não mencionaram a propriedade da União sobre os terrenos de marinha, remetendo o assunto para a legislação federal ordinária.
O sistema patrimonial da União foi então compilado no Decreto-Lei 9.760 de 1946, que disciplinou todas as regras sobre aquisição, uso e alienação da propriedade pública federal, mantendo o sistema dos terrenos de marinha para as terras costeiras, e estabelecendo, a priori, a propriedade da União sobre esses imóveis.
Ao contrário das leis anteriores, de 1938 e de 1940, que tinham por insubsistentes quaisquer pretensões de propriedade particular sobre terrenos de marinha e aterros acrescidos, o Decreto de 1946 autorizou expressamente a consolidação da propriedade plena não federal sobre imóveis situados naqueles terrenos, desde que obtida por títulos outorgados pela União na forma do Decreto.
Art. 198 - A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sôbre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originais em títulos por ela outorgadas na forma do presente Decreto-lei.
A pergunta é se esse artigo validou os destacamentos da propriedade federal ocorridos antes de 1946 baseados em títulos outorgados pela própria União consoante regras anteriores reproduzidas no Decreto, em especial vendas, permutas e doações, tornando por conseguinte, válidas as cadeias dominiais alodiais originadas desses destacamentos. Desconhecemos acórdão ou sentenças que explorem com propriedade a solução dessa dúvida.
Ao contrário do que muitos pensam, o Decreto 9.760-46 não estabeleceu a obrigatoriedade de submissão terrenos de marinha ao regime enfitêutico, ao contrário do que mais tarde faria o ADCT para terrenos costeiros em faixa de segurança. A leitura sistemática do Decreto comprova que imóveis situados na zona de marinha poderiam se tornar de domínio pleno do particular de duas maneiras:
a) mediante a remição de foro, na forma do art. 103, ou
b) mediante alienação de propriedade plena em concorrência pública, na forma do art. 134, ambas condicionadas ao juízo de conveniência, oportunidade e interesse nacional, a critério do Presidente da República ou agente delegado.
O art. 103 do DL 9760, cuja redação foi atualizada em 1998 (Lei 9636) e em 2007 (Lei 11.481), combinado com o art. 198, possibilitou a consolidação do domínio pleno pelo titular do domínio útil (foreiro) de imóvel marinho mediante o instituto da remição do foro.
Art. 103 - O aforamento se extinguirá por inadimplemento de cláusula contratual, por acôrdo entre as partes, ou, a critério do Govêrno, pela remissão do fôro e, quanto às terras de que trata o art. 65, ou quando concedido com fundamento nos itens ns. 8º, 9º e 10º do art. 105, quando não estiverem as mesmas sendo utilizadas apropriadamente. (...) § 2º A remissão do fôro será facultada, a critério do Presidente da República e por proposta do Ministro da Fazenda, nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico.
Apesar da grafia errada da lei (remissão) não há dúvidas que se trata do instituto do resgate (remição). Remição (resgate) é o instituto pelo qual o titular do domínio útil de um imóvel aforado resgata definitivamente o domínio direto do Senhorio (União), que é proprietária legal do imóvel.
As condições comerciais para o resgate (remição), entre 1946 e 1998 eram as seguintes: pagamento de 20 (vinte) foros e 1 1/2 (um e meio) de laudêmio e não mais subsistirem os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico. A partir de 1998 (Lei 9636) a remição se daria pelo pagamento de 17% do valor do terreno, explicitando-se a partir de 2015 (Lei 13240), que dos 17% do valor do terreno seria abstraído, desse valor, as construções.
Os requisitos legais para a consolidação da propriedade plena pelo foreiro dos terrenos de marinha e acrescidos eram o juízo de conveniência e oportunidade da administração pública federal (Presidente da República ou agente delegado, como o Diretor da SPU) não querer mais manter o contrato enfitêutico nas zonas onde faltassem motivos determinantes para a aplicação do instituto, sendo esses motivos os descritos na lei de 1868.
Poderia ainda ocorrer a alienação do domínio pleno (propriedade) de terrenos de marinha ao ocupante do imóvel nas condições do artigo 134:
Art. 134: A alienação ocorrerá quando não houver interêsse econômico em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniente, quanto à defesa nacional, no desaparecimento do vinculo da propriedade,
A redação ficou inalterada até 1987, quando passaram a vigorar regras de venda regidas pelo o art. 4° do Decreto 2398 e pelo Decreto 2300-1986:
Art. 4º A alienação de bens imóveis da União, sob administração do Serviço do Patrimônio da União (SPU), será feita em leilão público, podendo adquiri- los, em condições de igualdade com o lance vencedor, o ocupante ou locatário, sendo o mesmo procedimento adotado para a alienação do domínio útil, quando não houver preferência ao aforamento, observados os procedimentos estabelecidos no art. 15, inciso I, do Decreto-lei n° 2.300, de 21 de novembro de 1986, e modificações posteriores.
Essa segunda sistemática de alienação vigorou, até que em 1998 a Lei 9636 atualizou regras de alienação das propriedades da União:
Art. 23 - A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.
§ 1º A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional no desaparecimento do vínculo de propriedade. § 2º A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
Concluímos que, inconveniente a alienação da propriedade na forma do art. 134 ou a remição do foro na forma do artigo 103, o Decreto 9760 condicionou a utilização dos imóveis localizados na zona de marinha à contratação do regime enfitêutico com a União, desde que conveniente para o poder público.
A conveniência para o aforamento ficou parametrizada legalmente: ter o ente federal a intenção de radicar o indivíduo ao solo mantendo o vínculo da propriedade pública.[viii] O detalhamento da norma colocou outros requisitos adicionais como necessidade de concorrência pública, estabelecimento de direito de preferência para ex-proprietários putativos evictos por demarcações posteriores, sob determinadas condições.
Inexistindo conveniência do proprietário União pelo aforamento (chamado impropriamente de alienação de domínio útil pelas normas patrimoniais federais posteriores), o uso por particulares de imóveis localizados na zona de marinha se submeteria ao regime de ocupação precária, mediante o pagamento de taxa anual de 2% ou %5 do valor do terreno excluída a acessão, sem prejuízo da cobrança de laudêmios de 5% sobre o valor das operações de cessões de direitos ocupacionais, ficando vedada a ocupação de imóvel em zona de marinha de forma gratuita e sem cadastramento no órgão federal.
7 – Terrenos de marinha no regime constitucional de 1988.
Em 1988 a Constituição dispôs no art. 20,VII que os terrenos de marinha e acrescidos seriam de propriedade da União, ocorrendo pela primeira vez a constitucionalização do direito de propriedade do ente federal sobre essas faixas de terra.
O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT criou uma restrição à venda ou remição de foro de certos imóveis situados em zona de marinha, pois o art. 49,§3º estabeleceu que a enfiteuse seria o regime aplicado obrigatoriamente aos terrenos situados na faixa de segurança. Essa faixa era definida desde 1946 no art. 100 da própria Lei 9760, distando 100 (cem) metros da costa marítima ou 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio no entorno das fortificações e estabelecimentos militares.
Logo, imóveis em zona de marinha situados fora dessa faixa de segurança poderiam ser alienados em concorrência pública (venda da propriedade plena), aforados (também em concorrência pública com direito de preferência para ocupantes em determinadas situações) ou submetidos ao regime de ocupação, tudo segundo os critérios de conveniência econômica, militar, política e administrativa já mencionados.
A grande indagação dirigida ao texto constitucional diz respeito à situação jurídica dos imóveis localizados em terrenos de marinha validamente destacados do domínio público, seja por compra, doação ou permuta feitos diretamente da União em épocas remotas, seja por remição de foro e compra de propriedade na vigência do Decreto Lei 9760.
Como sabemos, não se pode alegar direito adquirido contra o texto constitucional. Mas em nome da lógica e da razoabilidade jurídica, nos parece evidente que imóveis localizados em terrenos de marinha e acrescidos validamente destacados do domínio público no passado, ainda que situados em faixa de segurança, não se tornaram novamente imóveis públicos federais com a promulgação da Constituição, pois o legislador constitucional, apesar de ter definido a propriedade imobiliária da União sobre a zona de marinha, resguardou no texto constitucional o direito adquirido, o ato jurídico perfeito, a coisa julgada, o direito de propriedade privada, o sistema de registros públicos e a coerência das cadeias dominiais imobiliárias, através da disciplina rigorosa das hipóteses de intervenção do Estado no domínio econômico através das desapropriações.
Admitir o contrário é advogar na tese de que o Constituinte de 1988 expropriou milhares de terrenos validamente destacados do domínio público no curso da história, sem indenização, para submetê-los sem qualquer lógica jurídica a novas possibilidades de destaque, pois como consabido, a legislação específica continuou permitindo remissão de foros e compra de propriedade plena fora da faixa de segurança. Aliás, a partir de 2015, o Governo Federal reforçou a política de alienação de propriedade plena de imóveis públicos situados na zona de marinha sob determinadas condições (Lei 13240-2015)
