8. O impacto da LRF na cultura organizacional da STN;
A Resolução do enado ederal nº 43/2001 transferiu do Banco Central para a STN o poder de decidir sobre os pedidos de endividamento dos governos subnacionais, o que inclui os pedidos de Estados, Distrito Federal e Municípios a serem enviados ao Senado Federal. Tendo em vista que são vinte e seis Estados, um Distrito Federal e mais de cinco mil Municípios, em algumas ocasiões a quantidade de pleitos de operações de crédito remetidas à STN para análise é superior à capacidade operacional da COPEM. Devido a isso, foi necessário, em algumas ocasiões, a formação de forças tarefas envolvendo as Coordenações do Tesouro Nacional subordinadas à Subsecretaria de Relações Financeiras Intergovernamentais, o que não era comum antes da edição da LRF. Desta forma, pode-se considerar que, após a instituição da LRF, houve um incremento da colaboração Inter organizacional no âmbito da estrutura interna do órgão. Um outro aspecto relevante foi o trabalho conjunto entre distintos setores do Tesouro Nacional para proceder à elaboração do Manual de Instrução de Pleitos (MIP), cujo objetivo é regulamentar “os procedimentos de instrução dos pedidos de análise dirigidos ao Ministério da Fazenda – MF (verificação de limites e condições e análise da concessão de garantia). Pretende-se, assim, orientar os técnicos dos Entes pleiteantes no adequado fornecimento das informações necessárias para a análise da proposta” (STN, MIP:2013,8). Pode-se considerar, também, que a elaboração do aludido manual é uma comprovação do incremento da cooperação Inter organizacional na instituição, a qual decorre da participação da STN nas diversas atividades por ela exercidas em função do conteúdo dos dispositivos da LRF.
Um outro impacto na cultura organizacional da STN decorrente de dispositivo da LRF foi o relativo à implantação do SICONFI (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro). Esta também foi uma iniciativa que comprova o aumento do grau de colaboração/cooperação Inter organizacional entre as diferentes unidades da STN. Este sistema foi desenvolvido em função do conteúdo do caput artigo 51 da LRF, o qual é um importante marco da transparência fiscal no Brasil: “O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.” Neste sistema são disponibilizados relatórios referentes às contas anuais da União, Estados, DF e Municípios, os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal dos entes federativos, e os respectivos cadastros de operações de crédito dos mencionados entes.
Para salientar o caráter de colaboração Inter organizacional que caracterizou a implantação do SICONFI, transcrevo o seguinte trecho presente na intranet da STN: “O projeto é inovador com uma gestão multidisciplinar que foi desenvolvida em parceria pelas Subsecretarias de Assuntos Corporativos, de Relações Financeiras Intergovernamentais, de Planejamento e Estatísticas Fiscais e a Subsecretaria de Contabilidade Pública, com participação de seis Coordenações-Gerais (CCONF, COSIS, CESEF, COREM, COPEM e COINT) no objetivo de substituir o antigo Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação (SISTN), enquanto veículo para recepção de dados de natureza contábil, orçamentária, financeira e fiscal, declarados pelas unidades federativas”.
Considerações Finais:
A proposta do presente trabalho foi a de enunciar e analisar as principais consequências da edição da LRF na estrutura organizacional do órgão que é o formulador e executor da política fiscal do Governo Federal brasileiro.
Procurou-se, inicialmente, definir o significado da política fiscal como sendo o conjunto das práticas governamentais concernentes à receita pública (tributos) e aos dispêndios públicos (despesas públicas fixadas no orçamento do Governo). Posteriormente, discorreu-se sobre o papel da STN como gestora da política fiscal nacional, ao atuar como recolhedora central da receita pública tributária na conta única do Tesouro e como órgão que dita o ritmo da execução financeira do orçamento contingenciando a despesa orçamentária quando há risco de descumprimento da meta fiscal estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Em seguida enunciou-se a explicação teórica da deterioração das finanças públicas brasileiras ocorrida, principalmente, no primeiro mandato do Presidente FHC, em decorrência da estratégia de estabilização monetária e de combate à inflação calcada na denominada “âncora cambial”, pela qual a alta dos preços era enfrentada mediante o controle da taxa de câmbio relativa ao dólar estadunidense, juntamente com políticas complementares, como a abertura comercial às importações e a desindexação da economia. A referida estratégia causou déficit comercial, déficit nas transações correntes e, para evitar o déficit no balanço de pagamentos, praticou-se, nesse período, uma política monetária extremamente restritiva, caracterizada por taxas de juros extremamente elevadas, que contribuíram significativamente para o incremento exponencial da dívida pública e para a ocorrência de altas taxas de desemprego. Essa política visava obter superávit na conta de capital do balanço de pagamentos e assim evitar o déficit neste último. Por fim, em janeiro de 1999, o Banco Central brasileiro aumentou a taxa de juros para 45% ao ano quando houve o ataque especulativo contra o real, o que piorou ainda mais a situação fiscal nacional. O Brasil teve, então, de recorrer a empréstimo de cerca de US$ 41 bilhões do Fundo Monetário Internacional (FMI) para sanar a crise cambial e pagar os compromissos internacionais. Em decorrência disso, como parte do acordo, o Brasil se comprometeu a adotar uma legislação restritiva dos gastos públicos e direcionada ao equilíbrio fiscal, contexto no qual se insere a instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal no ordenamento normativo e jurídico brasileiro. Na seção 5 é feita uma descrição do processo de renegociação das dívidas de Estados, Distrito Federal e Municípios que precedeu o estabelecimento da LRF. Na seção 6 é feita uma retrospectiva do processo de evolução institucional das finanças públicas nacionais, de caráter incremental e caracterizado pela dependência da trajetória (path dependance) e pelo aprendizado social (social learning), que culminou com a instituição da LRF. É descrita a sucessão de aperfeiçoamentos institucionais contínuos ocorridos nas finanças públicas brasileiras a partir da década de 80, tais como a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, o SIAFI, a adoção da conta única do Tesouro Nacional, o fim do orçamento monetário e da conta movimento do Banco do Brasil, a transferência para a STN dos dispêndios pertinentes à política federal de fomento à agricultura e à exportação, antes concentrados no Banco do Brasil etc. Na seção 7 é examinada especificamente a principal repercussão da instituição da LRF na estrutura organizacional da STN, que foi a criação da COPEM. Na seção 8 são analisadas as duas principais modificações ocorridas na cultura organizacional da STN em função da vigência da LRF, e que dizem respeito ao aumento da colaboração/cooperação Inter organizacional, e que resultou na criação das forças tarefas para análise de operações de crédito de entes subnacionais, a elaboração do Manual de Instruções de Pleitos e a implantação do SICONFI.
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