RESUMO: Cada Estado Nacional cria o sistema jurídico que se adapta as suas características políticas e ideológicas. Na França o Contencioso Administrativo é um sistema jurídico que se mantêm em harmonia com a Jurisdição comum, mesmo havendo conflitos de competência. O Brasil desde sempre optou pela Jurisdição Una como sistema jurídico responsável por dirimir quaisquer conflitos. O presente artigo faz uma análise do Contencioso Administrativo em comparação com a Jurisdição Una e tem como objetivo analisar quais as principais características dessas jurisdições no que se refere à garantia de uma justiça célere e efetiva. Trata-se de pesquisa bibliográfica de revisão da literatura que teve como arcabouço teórico as obras de Amaral (2006), Cretella Júnior (1967), Ferraz Júnior (1994), Di Pietro (2005), dentre outros. O texto contempla, além da introdução e das considerações finais, duas seções, na primeira analisa-se o Contencioso Administrativo e, na segunda verifica-se as características da Jurisdição Una. Ao final externa considerações e críticas sobre os dois sistemas.
Palavras-chave: Jurisdição; Sistemas Jurídicos; Contencioso Administrativo; Jurisdição Una.
INTRODUÇÃO
Não são apenas os sistemas políticos que sofrem variações com o tempo e com os espaços geográficos; os sistemas judiciais também padecem com as mudanças provocadas pelas ideias políticas de cada época.
Nesse contexto, cada povo e cada ideal político tratou de criar um sistema judicial próprio e/ou adaptar o já existente aos ditames de suas necessidades. Na antiguidade clássica do povo grego, as autoridades administrativas e judiciárias eram confundidas. Já na Roma antiga, onde o direito privado conquistou um alto grau de desenvolvimento, os negócios jurídicos envolvendo os cidadãos eram dirimidos pelo Pretor. Vê-se que desde os primórdios do desenvolvimento dos sistemas judiciais as características peculiares de cada Estado influenciavam sobremaneira o comportamento da jurisdição.
O Brasil sempre se manteve fiel aos preceitos do sistema de jurisdição una. História herdada de Portugal, tanto em relação ao próprio sistema quanto às mazelas que o seguiram. Temos um Judiciário pesado e semi-inoperante, onde reina a leniência e o corporativismo.
A partir da criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com a Emenda Constitucional nº 45, o Poder Judiciário foi forçado a efetivar o princípio da celeridade processual em todas as instâncias. Metas foram traçadas para a resolução das lides com maior tempo de tramitação, assim, como foram criados programas e incentivos à resolução de conflitos através da conciliação. Todas essas tentativas visam garantir ao administrado a verdadeira justiça, no sentido de efetivação dos direitos em litígio com a resolução das lides, garantindo a paz social.
Nesse diapasão, o presente texto faz uma análise do contencioso administrativo em comparação com a jurisdição una. Para isso objetiva analisar quais as principais características dessas jurisdições no que se refere à garantia de uma justiça célere e efetiva. Trata-se de pesquisa bibliográfica de revisão da literatura que teve como arcabouço teórico as obras de Amaral (2006), Cretella Júnior (1967), Ferraz Júnior (1994), Di Pietro (2005), dentre outros.
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
O Contencioso Administrativo foi o sistema criado e desenvolvido na França. Por esse sistema os atos da Administração Pública são submetidos a julgamento por um órgão especialmente criado para tal função. Nesse sentido, quaisquer que sejam os problemas judiciais que envolvam a Administração Pública são julgados pelo Conselho de Estado.
Pela Revolução Francesa chegaram ao poder nova elite e nova classe social, os participantes destes estamentos, que agora passavam a dirigir o Estado, inseriram novas ideias e novas regras sociais, passando a serem alvos de ferrenha oposição. Para a manutenção dessas novas ideias foi preciso criar um aparato administrativo que desse suporte às reformas implantadas (AMARAL, 2006, p. 109).
Como os órgãos do poder judiciário estavam impregnados de descendentes do que remanesceu da nobreza, Diogo Freitas do Amaral (AMARAL, 2006, p. 109) explica que “depois da Revolução Francesa, esses tribunais foram focos de resistência à implantação do novo regime, das novas ideias, da nova ordem econômica e social”. E continua a lição do douto professor de Lisboa explanando que para evitar a atuação desses tribunais:
O poder político teve, pois, de tomar providências para impedir intromissões do poder judicial no normal funcionamento do poder executivo. Surgiu assim uma interpretação peculiar do princípio da separação dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública (AMARAL, 2006, p. 109-110).
Com esses fundamentos extremos do princípio da separação dos poderes era criado na França a Jurisdição Administrativa ou o Contencioso Administrativo.
Em 1790 e 1795 a lei proíbe os juízes que conheçam de litígios contra as autoridades administrativas; e em 1799 (Ano VII) são criados os tribunais administrativos – que não eram verdadeiros tribunais, mas órgãos da administração, em regra independentes e imparciais – incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos da administração e de julgar o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil (AMARAL, 2006, p. 110).
Hely Lopes Meirelles expõe que, verbis:
A Revolução (1789), imbuída de liberalismo e ciosa da independência dos Poderes, regrada por Montesquieu, encontrou ambiente propício para separar a Justiça Comum da Administração, com o quê atendeu não só ao desejo de seus doutrinadores como aos anseios do povo já descrente da ingerência judiciária nos negócios do Estado. Separam-se os poderes. E extremando os rigores dessa separação, a Lei 16, de 24.8.1790, dispôs: “As funções judiciárias são distintas e permanecerão separadas das funções administrativas. Não poderão os juízes, sob pena de prevaricação, perturbar, de qualquer maneira, as atividades dos corpos administrativos (MEIRELLES, 2004, p 53).
Pelas regras impostas nas leis que estavam sendo editadas, a França passava a ter o sistema de dualidade de jurisdição. DI Pietro (2005, p. 27) leciona que no início não haveria uma verdadeira jurisdição administrativa, pois era a própria administração que decidia os conflitos. “Foi a fase do administrador-juiz, em que a administração era ao mesmo tempo, juiz e parte”.
Não obstante, mesmo com a criação do Conselho de Estado em 1799, DI Pietro (2007, p. 27) lembra que “uma verdadeira jurisdição administrativa” só passou a ser exercida “a partir de 1872, quando se tornou independente e suas decisões deixaram de submeter-se ao chefe de Estado”.
Explica Diogo Freitas do Amaral (2006, p. 109), que com a criação do contencioso administrativo a França foi dividida em cerca de 80 Départments, que chefiados por prefeitos escolhidos pelo governante, formavam a Administration Locale de L’État.
Na atual organização do sistema francês, o Conselho de Estado situa-se no alto da pirâmide da jurisdição administrativa e, tem a função de decidir em última instância e rever o mérito das decisões dos Tribunais Administrativos; e, controla a legalidade das decisões, como instância de cassação, do Tribunal de Contas, do Conselho Superior da Educação Nacional e da Corte de Disciplina Orçamentária (MEIRELLES, 2004, p. 54.).
É bem verdade que quando se fala em sistema jurisdicional deve-se verificar suas vantagens e desvantagens. O Contencioso Administrativo não fica imune a críticas. Como vantagens os doutrinadores expressam: a) especialização dos julgadores, pois, o Conselho de Estado é formado por profissionais com larga experiência na área administrativa. Todos os litígios que envolvam a Administração são solucionados por especialistas naquela área; b) decisão técnica, ser conhecedores dos problemas administrativos faz com que os julgadores produzam julgados técnicos. Os conselheiros são profissionais escolhidos dentre aqueles com larga experiência na Administração Pública, com isso, seus julgados são eminentemente técnicos, visto que têm profundos conhecimentos das atividades e dos problemas da Administração.
Entretanto, também existem desvantagens no Contencioso Administrativo, tais como: a) alta complexidade da composição do Conselho de Estado, a composição do Conselho de Estado é complexa, segundo informa Hely Lopes Meirelles (2004, p. 54), atualmente, é formado por cerca de duzentos membros recrutados entre os mais diversos setores da Administração e juristas; b) frequentes conflitos de jurisdição, DI Pietro (2005, p.28), citando Georges Vedel leciona que o Direito Administrativo francês é, na sua maioria, não legislado, isto é, seu conteúdo é basicamente formulado por decisões do Conselho de Estado. Partindo dessa confirmação e levando em conta o fato de que é o próprio Conselho que decide quanto a utilização ou não do direito privado nos litígios que envolvam a Administração, no sistema francês ocorrem constantes conflitos envolvendo as duas jurisdições. Para solucionar as questões de competências foi necessária a criação de um órgão; o Tribunal de Conflitos, formado por ministros de Estado, conselheiros de Estado e membros da Corte de Cassação, é o responsável para dirimir as divergências sobre a competência das duas jurisdições (MEIRELLES, 2004, p.54); e, c) maior probabilidade de haver parcialidade, as decisões dos processos que envolvam atos da Administração são da competência do Conselho de Estado, órgão formado basicamente por funcionários da própria Administração. Não obstante, ser um Estado que prima pela educação e pela cultura de seu povo, não podemos deixar de levar em conta que a decisão de um julgador desse sistema envolvendo interesses administrativos, mesmo não sendo o tribunal administrativo parte da administração, haverá uma maior probabilidade de subjetivismo e parcialidade. Chega-se a essa conclusão partindo do pressuposto das atribuições do Conselho de Estado, que nos informa José de Ribamar Barreiros Soares (2001, p. 57) como sendo, dentre outras, as seguintes, verbis:
- participação na elaboração legislativa;
- consultoria do governo;
- participação na reforma legislativa;
- regulamentos administrativos e decretos.
Observe-se que tais funções dizem respeito a todas as atividades/funções dos poderes. Está inserida a função administrativa, a função legislativa, assim como a função judicante.
O SISTEMA DE JURISDIÇÃO UNA
Conceito e Histórico
Na Grécia da antiguidade clássica quando o Estado estava em sua fase embrionária eram confundidas as autoridades administrativa e judiciária (CRETELLA JÚNIOR, 1967, p. 229).
Na Roma antiga, onde o direito privado alcançou um alto grau de desenvolvimento a jurisdição feita pelo Pretor versava sobre alguns assuntos, principalmente sobre os que tratavam de negócios entre os indivíduos, os demais, entretanto, foram sendo regulados na prática. “A jurisprudência romana se desenvolveu numa ordem jurídica que, na prática, correspondia apenas a um quadro regulativo geral” (FERRAZ JÚNIOR, 1994. P. 72).
Tércio Sampaio Ferraz Júnior, analisando os pressupostos históricos da definição do direito como ciência, leciona que:
(...) na Antiguidade Clássica, o direito (jus) era um fenômeno de ordem sagrada, imanente à vida e à tradição romana, conhecido através de um saber de natureza ética, a prudência. Desde a Idade Média, nota-se que, (...) o direito, no entanto, adquire uma dimensão sagrada transcende com a sua cristianização, o que possibilita o aparecimento de um saber prudencial já com traços dogmáticos (FERRAZ JÚNIOR. 1994, p 72).
Com o Renascimento o direito passa por um processo de descentralização, que aliado ao fenômeno do Estado moderno passa a regular as relações, apesar das divergências, com forte caráter racional.
A partir do século XVI o direito passa a ser cada vez mais escrito, as antigas regras costumeiras começaram a ser normatizadas pelo poder constituído. Neste contexto, Ferraz Júnior (1994, p. 73), referindo-se ao período entre os séculos XVI e XVIII, diz que “o fato de o direito tornar-se escrito contribuiu para importantes transformações na concepção de direito e de seu conhecimento”.
A forma escrita trouxe segurança, melhor conhecimento e precisão do entendimento dos valores normatizados. Esse embrião trouxe consigo a possibilidade de choques com os diversos conjuntos normativos. Surgiu daí os primeiros suspiros do aparecimento das hierarquias, que, no período, prevalecia a relevância dos costumes sobre o direito escrito. Mais com o aparecimento do Estado Absolutista e a concentração do poder de legislar nas mãos do soberano a situação se inverte.
Ferraz Júnior explica que:
A teoria clássica da divisão dos poderes, constituída com um claro acento anti-hierarquizante face à concepção personalista anterior, iria garantir de certa forma uma progressiva separação entre política e direito, regulando a legitimidade da influência da política na administração, que se torna totalmente aceitável no Legislativo, parcialmente no Executivo e fortemente neutralizada no Judiciário, dentro dos quadros ideológicos do Estado de Direito (FERRAZ JÚNIOR, 1994, p. 73-74).
Na divisão dos poderes do Estado, cabe ao Judiciário a missão de aplicar a lei aos casos concretos, funcionando como um árbitro na solução de uma contenda.
Assim como aconteceu com o surgimento do Contencioso Administrativo francês a Jurisdição Una também surgiu das ideias de separação dos poderes, Diogo Freitas do Amaral (2006, p. 103-104) assevera que pela Star Chamber (1641) o rei da Inglaterra foi proibido, mesmo através de conselhos nomeados por ele, de resolver questões de natureza contenciosa e pelo Act of Settlement (1801) foi proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los.
No sistema de Jurisdição Única ao Judiciário é dada a missão de ser o aplicador da lei independentemente do sujeito da relação litigiosa. Quer nas causas que envolva a Administração Pública quer nas causas de mera lide de cunho privado. Não há outro órgão com poder jurisdicional de dizer o direito ao caso concreto. Nesse sentido é a definição exposta por Hely Lopes Meirelles, verbis:
O sistema judiciário ou de jurisdição única, também conhecido por sistema inglês e, modernamente, denominado sistema de controle judicial, é aquele em que todos os litígios – de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados – são resolvidos judicialmente pela Justiça Comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário (MEIRELLES, p. 55).
Limites da aplicação
No Estado de Direito todos são subordinados ao direito e aos tribunais do Poder Judiciário. Todos os órgãos e agentes da Administração Pública estão, em princípio, submetidos ao direito comum, isto significa que a regra é a não disposição de privilégios ou de prerrogativas.
Não obstante, a imposição de todos sob a égide das regras do direito comum, temos como exceção ao princípio geral do Rule of Law alguns poderes e algumas prerrogativas da Administração Pública quando age no sentido da satisfação concreta das necessidades coletivas. Neste caso a administração usa de poderes e direito exorbitantes do direito comum. Entretanto, mesmo com isso, não se trata de um sistema de direito sob a jurisdição de um Tribunal Administrativo.
Neste sistema o Poder Judiciário tem plena jurisdição face à Administração Pública; o juiz pode não apenas anular atos ilegais, mas também determinar que as autoridades administrativas cumpram a lei (AMARAL, 2006, p. 107).
A atuação do Poder Judiciário na análise dos atos da administração tem limites, está adstrita ao controle de legalidade. Não pode o Poder Judiciário analisar o mérito do ato administrativo, pois estaria excedendo sua competência e sobrepondo-se ao administrador na escolha da conveniência e da oportunidade.
Com fulcro no princípio da independência dos poderes o Judiciário não pode controlar a discricionariedade do ato administrativo, “pois, caso contrário, estaria substituindo, por seus próprios critérios de escolha, a opção legítima feita pela autoridade competente com base em razões de oportunidade e conveniência” (DI PIETRO, 2005, p. 210, grifo no original).
Assim como o Contencioso Administrativo o sistema de Jurisdição Una, também tem vantagens e desvantagens. Contudo, percebe-se que traz mais tranquilidade ao administrado.
Como vantagens podemos citar a imparcialidade dos julgadores, como se trata de órgão independente os julgados do Poder Judiciário são imparciais. Com as garantias que lhes são asseguradas, constitucionalmente, os juízes dispõem de condições necessárias para proferirem julgamentos, aplicando a lei ao caso concreto, independentemente se estão em desacordo com a vontade do administrador público; uma outra vantagem está na inexistência de conflitos de jurisdição, posto que a jurisdição é una, há apenas um órgão encarregado de dizer o direito ao caso concreto; no sistema judiciário não existe conflito de jurisdição, pois todas as matérias são levadas a apreciação do Poder Judiciário. “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV, CF/88).
Há quem entenda como desvantagem desse sistema a falta de especialização dos julgadores, os críticos da Jurisdição Una aduzem que a falta de especialização dos juízes pode acarretar julgados em desacordo com os princípios que regem o Direito Administrativo. Se partirmos do pressuposto que no Contencioso Administrativo o julgador é um especialista na matéria, pois já integrou a Administração Pública e adquiriu conhecimentos específicos, poderíamos aquiescer com a desvantagem da falta de especialização do juiz do sistema Judiciário. Entretanto, é de bom alvitre fixar que quando da análise do caso concreto o juiz deixar de atender às necessidades do administrador público não está distando dos princípios retores da Administração Pública, está decidindo de acordo com as provas carreadas ao processo e com sua convicção motivada.
Não obstante, a falta de especialização dos julgadores não tem o condão de intervir no não atendimento dos anseios do administrador quando da análise do caso em litígio, pois o Poder Judiciário não adentra na discussão do mérito do ato administrativo, seu controle é apenas de legalidade.
Ademais, o Supremo Tribunal Federal (STF) assentou que compete ao Poder Judiciário dispor sobre a especialização de varas. Assim, com a criação das Varas Especializadas da Fazenda Pública que somente julgam processos envolvendo o poder público, não há mais que se falar em falta de especialização de julgadores para as lides que envolvam a Administração Pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Contencioso Administrativo, implantado na França com as ideias de independência dos poderes, inaugurou a fase do administrador-juiz, pois a administração era, ao mesmo tempo, parte e juiz. Com isso a França passou a ter o sistema de dualidade de jurisdições; os conflitos de natureza privada são resolvidos pelos juízes e os litígios que envolvam o poder público são solucionados pelo Conselho de Estado, órgão responsável por dirimir os conflitos que tinham como uma das partes a Administração Pública.
A excelência dos julgadores é fator preponderante para aqueles que entendem ser a principal vantagem do Contencioso Administrativo sobre a jurisdição comum. Não nos restam dúvidas dos benefícios da especialização dos julgadores para a solução dos litígios, não obstante, em que pese essa vantagem sobre a jurisdição comum, comungamos com aqueles que entendem ser a jurisdição una a que melhor atende os anseios de uma justiça imparcial.
No sistema de Jurisdição Única cabe a apenas um órgão dizer o direito no caso concreto. Com a tradicional divisão dos poderes do Estado, cada órgão ficou incumbido precipuamente de uma atividade típica; ao Executivo cabe a função de executar o comando concreto da norma e a administração do Estado; ao Legislativo ficou a função de legislar e fiscalizar a ação administrativa do Executivo e ao Judiciário coube a missão de atuar no controle, em concreto, quando os outros Poderes cometem excessos em suas funções. Esse sistema está diretamente associado à ideia de Estado Democrático, que deu origem à doutrina dos freios e contrapesos; o poder controlando o poder.
O Brasil, desde os primórdios da estruturação dos seus poderes, aderiu ao sistema de jurisdição judiciária (una), ficando o Poder Judiciário com a incumbência de dirimir todos os conflitos, dizendo o direito no caso concreto, mesmo naquelas lides em que participe a Administração Pública.
A Administração Pública, guardiã da supremacia do interesse público tem por fim a satisfação e a efetivação dos interesses coletivos. Não obstante, no Estado Democrático de Direito o Estado, mesmo tendo a primazia de ditar a norma, também se submete a ela.
Assim, o Poder Judiciário ao apreciar contendas envolvendo a Administração Pública somente pode analisar a legalidade e a moralidade do ato administrativo, sendo vedado verificar o mérito, quanto aos critérios de conveniência e oportunidade, sob pena de substituir a discricionariedade administrativa por seu próprio subjetivismo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2006, v. I.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. O Poder Judiciário tem competência para dispor sobre especialização de vara. In: HC nº 88660. Rel. Min. Cármen Lúcia. J. 15/05/2008. DJE nº 98, de 30/05/2008. Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=88918&tip=UN, acessado em 16/05/2012.
CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1967. v. IV.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo de direito: técnica, decisão, dominação. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1994.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. [atualizado por] EURICO DE ANDRADE AZEVEDO, DÉLCIO BALESTERO ALEIXO e JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO. 29. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
SOARES, José de Ribamar Barreiros. A justiça administrativa no Direito comparado. In: Revista de Informação Legislativa, Brasília, a.38, n.152, p.55-62, out./dez. 2001.
