3. dispositivos específicos DA lEI Nº 6.015/73 Voltados ao registro e ao fracionamento de imóveis da união
Antes de comentar alguns dispositivos da Lei Registral que fundamentam a regularização e o fracionamento dos imóveis de domínio federal, é importante esclarecer o efeito jurídico que o ingresso registral produz sobre os bens públicos.
Dentro do compêndio de normas que versam sobre esses bens, primeiramente temos a Constituição da República, que discrimina a relação dos imóveis pertencentes aos entes políticos (arts. 20 e 26) e que lhes reserva algumas garantias, como a imprescritibilidade (art. 183, §3º).
O Código Civil, por seu turno, difere os bens públicos e privados segundo o critério da titularidade[2] (art. 98), classificando-os, também, de acordo ao regime jurídico que os qualificam (art. 99 e seguintes).
Em seguida, temos as normas especiais, que tratam com exaustão sobre a incorporação, a administração e a destinação dos bens públicos.
Exemplos de leis especiais que versam sobre os bens da União são o Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
O art. 1º do DL 9.760/46 coleciona a relação de imóveis que pertencem ao ente federal. Conquanto em vigor, sua interpretação deve ser combinada a normas supervenientes, que tacitamente lhe tenham revogado frações textuais ou alterado a extensão dos seus dizeres.
O art. 20 da Carta Política de 1988, a exemplo, também discrimina os bens da União. Como é regra no Direito, dispositivos legais que estejam em descompasso ao texto constitucional merecem uma interpretação mitigada, às vezes até no sentido de revogá-los, procedimento que carece da chancela, é evidente, dos órgãos constitucionalmente atribuídos desse múnus.
Se a Constituição Federal prevê expressamente quais bens são de domínio originário da União, para que exerça a titularidade sobre tais imóveis não é necessário registrá-los em cartório, visto que a publicidade, a indisponibilidade e a segurança que habitualmente se projetam com o acesso registral já foram alcançadas com a publicação da norma. É o próprio texto constitucional que lhes constitui a propriedade imóvel.
Se conduzirmos o raciocínio nessa linha, não haveria porque continuar esse estudo. O cadastro de imóveis públicos seria efetuado pelos órgãos competentes, sendo despiciendo comunicá-los ao Registro de Imóveis.
Por muito tempo essa foi a tônica que pautou o controle dos imóveis públicos no Brasil. Entretanto, o mundo dos fatos nos prega lições, demonstrando que essa trajetória precisa ser redirecionada.
Não raramente afloram no país demandas judiciais que de um lado tem como litigante algum ente público, instituído ex vi legis como proprietário de um imóvel, e de outro um particular, qualificado com a mesma característica diante o Registro de Imóveis.
Isso não indica necessariamente que houve má fé do particular, tampouco do Oficial de Registros. Como já apresentamos no tópico anterior, as terras públicas e privadas nem sempre foram apartadas como se deveria.
Os mecanismos de controle que foram eleitos pelo Estado para resolver essa situação eram tradicionalmente precários. Não se tinham instrumentos e nem a estrutura administrativa adequados para promover o controle real de ocupação das terras brasileiras, até em razão das proporções continentais do nosso território.
Por isso, ainda que os entes públicos provavelmente saiam vencedores dos litígios que envolvem as terras que a lei lhes conferiu, haverá, de certa forma, um prejuízo social nesse embate, evidentemente naqueles conflitos em que particulares presumem-se proprietários de boa fé.
Então, para evitar problemas desse gênero, tão logo o ente proprietário encerre o procedimento que a lei exige para identificar as suas terras, poderia inscrevê-las no Registro de Imóveis.
Esse registro reveste-se apenas de efeito declaratório, como acontece quando particulares lançam a sentença que lhes reconheceu a aquisição por usucapião.
Com efeito, os princípios da publicidade e da indisponibilidade seriam alargados, permitindo que particulares obtivessem maiores informações sobre os imóveis que, na verdade, pertencem à coletividade (bens públicos), prevenindo-os, também, de despender seus recursos em negócios juridicamente nulos, que se apoiam na aquisição de imóveis indisponíveis.
Cumpre, ainda, mais uma ressalva. Quando falamos que a lei assegurou o domínio de determinados bens imóveis a um ente público, dizemos que o registro em cartório apenas declara um direito de propriedade já constituído.
Agora, se a Administração adquire um imóvel por transmissão, isto é, na modalidade derivada, o ingresso do título translativo no Registro de Imóveis é fato constitutivo do direito (art. 1.227 CC/2002), e não meramente declaratório.
Trata-se da lógica que já esclarecemos anteriormente, quando dissemos que, em geral, na aquisição derivada, sem o arrimo de norma constituidora da propriedade imóvel, os contratos firmados pelos entes públicos regem-se majoritariamente pelos preceitos do direito privado, apenas parcialmente derrogados por normas de direito público, que conferem à União tratamento jurídico diferenciado.
Prova desse tratamento são os contratos lavrados pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU. Através destes negócios jurídicos, o ente federal realiza transações imobiliárias, com força de escritura pública, consoante preconiza o art. 74 do Decreto-lei 9.760/46, ipsis litteris:
Os têrmos, ajustes ou contratos relativos a imóveis da União, serão lavrados na repartição local ao S. P. U. e terão, para qualquer efeito, fôrça de escritura pública, sendo isentos de publicação, para fins de seu registro pelo Tribunal de Contas.
(grifo nosso)
Combinando-se o dispositivo acima ao art. 221, I, da Lei nº 6.015/73[3], encontramos o fundamento para registrar os contratos de compra e venda, de doação ou de permuta lavrados pela SPU. No caso de contratos referentes a programas habitacionais de interesse social, faz-se a mesma leitura, entretanto o dispositivo da LRP que assente o registro é o art. 221, V.
Outro tratamento jurídico diferenciado que o legislador conferiu à União, seja nas hipóteses de aquisição derivada ou originária, como também nos serviços necessários à regularização dos seus imóveis, é a isenção do pagamento de custas e emolumentos cartoriais, conforme prevê o Decreto-lei nº 1.537, de 13 de abril de 1977:
Art. 1º - É isenta a União do pagamento de custas e emolumentos aos Ofícios e Cartórios de Registro de Imóveis, com relação às transcrições, inscrições, averbações e fornecimento de certidões relativas a quaisquer imóveis de sua propriedade ou de seu interesse, ou que por ela venham a ser adquiridos.
Art. 2º - É isenta a União, igualmente, do pagamento de custas e emolumentos quanto às transcrições, averbações e fornecimento de certidões pelos Ofícios e Cartórios de Registros de Títulos e Documentos, bem como quanto ao fornecimento de certidões de escrituras pelos Cartórios de Notas.
Em que pese pairem controvérsias sobre a constitucionalidade do referido diploma, é importante salientar que tramita ação no Supremo Tribunal Federal por qual a matéria vem sendo apreciada.
Trata-se da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 194, proposta em 2009 pelo Presidente da República, representado pela Advocacia-Geral da União, que objetiva, em apertada síntese, obter manifestação da Egrégia Corte capaz de pacificar os conflitos sobre a recepção do DL n. 1.537/77 pela CF/88.
Enquanto não proferido posicionamento definitivo do Supremo e sem o respaldo de decisão judicial contrária à aplicação da norma isentante (controle de constitucionalidade difuso), não se podem rechaçar, na via administrativa, os comandos previstos no DL 1.537.
Declarar a não recepção de uma norma, recursando-se a cumpri-la no exercício de função administrativa delegada, é ato que se opõe ao princípio da segurança jurídica, pois a Constituição estabeleceu de forma clara quais órgãos são competentes para declarar que uma lei não foi recepcionada pelo Texto Maior.
A respeito do assunto, é importante assinalar que, no mundo dos fatos, o maior prejudicado com essa resistência à isenção tem sido a sociedade, pois a exigência de emolumentos para atos de registro ou averbação relacionados a imóveis públicos não raramente procrastina a regularização que objetiva destiná-los a programas governamentais de interesse social, bem como a finalidades precípuas da Administração, como os prédios onde funcionam as repartições que prestam serviços à coletividade.
Embora se compreenda que a remuneração dos notários e registradores advém dos próprios serviços que foram delegados a prestar, essa atividade tem natureza eminentemente pública, portanto há uma razão social que não pode deixar de ser avaliada no exercício desse mister.
Ademais, embora o ingresso dos bens públicos no registro de imóveis não gere resultados financeiros imediatos à atividade registral, tem sido cada vez mais frequente a utilização de instrumentos por quais a Administração confere direitos transferíveis entre particulares, como é o caso da concessão de direito real de uso resolúvel e o tradicional aforamento. Em face disso, em momento ulterior as serventias serão remuneradas pelo acesso registral dos imóveis públicos.
Mas, enfim, como o presente estudo não almeja aprofundar-se nos aspectos polêmicos que cercam o assunto (aí entrariam a qualificação dos emolumentos como espécie tributária, a suposta isenção heterônoma praticada pelo DL 1.537/77, a competência legislativa da União sobre a matéria etc), entremos nos dispositivos que foram o grande alvo da palestra ministrada por dr. Francisco Rezende, no XLI Encontro Nacional de Oficiais de Registro.
A Lei nº 6.015 não contém seção específica para tratar do registro de imóveis públicos. Todavia, alguns de seus dispositivos voltam-se exclusivamente a essa categoria.
O art. 195-B foi inicialmente introduzido à Norma Registral através da Lei nº 12.424/2011. O seu texto consistia no seguinte:
Art. 195-B. Os Estados e o Distrito Federal poderão solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhe tenha sido assegurado pela legislação, por meio de requerimento acompanhado dos documentos previstos nos incisos I, II e III do art. 195-A.
Como se observa, o legislador inovou sensivelmente a Norma de Registros, pois previu um procedimento muito mais célere para o ingresso dos bens públicos no Sistema do Fólio Real.
Para tanto, basta que os entes capitulados no artigo – inicialmente apenas os Estados e o Distrito Federal – reúnam os documentos exigidos no art. 195-A da LRP, que trata do registro das áreas resultantes do parcelamento do solo urbano em nome dos Municípios, também incluído pela Lei nº 12.424/2011:
Art. 195-A. O Município poderá solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis públicos oriundos de parcelamento do solo urbano, ainda que não inscrito ou registrado, por meio de requerimento acompanhado dos seguintes documentos:
I - planta e memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado, dos quais constem a sua descrição, com medidas perimetrais, área total, localização, confrontantes e coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites;
II - comprovação de intimação dos confrontantes para que informem, no prazo de 15 (quinze) dias, se os limites definidos na planta e no memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado se sobrepõem às suas respectivas áreas, se for o caso;
III - as respostas à intimação prevista no inciso II, quando houver; e
IV - planta de parcelamento assinada pelo loteador ou aprovada pela prefeitura, acompanhada de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, na hipótese deste não ter sido inscrito ou registrado.
Para fins de aplicação do previsto no art. 195-B, o legislador não exigiu a aprovação municipal ligada ao parcelamento do solo urbano, pois dos quatro documentos previstos nos incisos do art. 195-A, ele citou apenas os três primeiros.
Em 2012, através da Lei nº 12.623, o art. 195-B passou a ter nova redação:
Art. 195-B. A União, os Estados e o Distrito Federal poderão solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhe tenha sido assegurado pela legislação, por meio de requerimento acompanhado dos documentos previstos nos incisos I, II e III do art. 195-A.
(grifo nosso)
Assim, com o advento dessa modificação, a União passou a integrar o grupo de entes que podem solicitar o registro dos bens que a lei lhes tenha conferido.
À primeira vista e cientes de que um estudo mais aprofundado pode nos levar futuramente a conclusão distinta, entende-se que esse dispositivo aplica-se às categorias de bens públicos que não possuem procedimento especial de registro.
Nesse momento, portanto, vê-se o art. 195-B como uma norma geral, aplicável a todas as classes de bens públicos que o acesso registral ainda não foi regulamentado pelo legislador.
Havendo outra norma que discipline o registro de determinada espécie de bem público, interpreta-se que esta prevalece, em nome do critério da especialidade.
O registro dos terrenos de marinha, por exemplo, áreas de domínio da União por força do art. 20, VII, da Constituição Federal, possuem rito próprio de registro.
Quando concluído o processo de demarcação dessas áreas (regrado pelo art. 9º e seguintes do Decreto-lei n. 9.760/46 e pelas orientações normativas expedidas pela SPU), a Lei nº 9.636/98 prevê que a Administração lavrará um Termo de Incorporação, que servirá de título para o lançamento do imóvel no fólio registral:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
Reitera-se, contudo, que essa interpretação sobre a extensão do art. 195-B da Lei de Registros ainda se trata de uma visão preliminar do assunto. Tendo em mente que tal dispositivo foi introduzido no ordenamento recentemente, situações fáticas e jurídicas supervenientes podem acarretar uma mudança desse entender.
Outro dispositivo que trouxe inovação ao Sistema de Registros é o art. 176, § 7º, da LRP:
§ 7o Não se exigirá, por ocasião da efetivação do registro do imóvel destacado de glebas públicas, a retificação do memorial descritivo da área remanescente, que somente ocorrerá a cada 3 (três) anos, contados a partir do primeiro destaque, englobando todos os destaques realizados no período.
Incluído na Norma de Registros pela Lei nº 11.952/2009, que trata sobre a regularização fundiária em terras da Amazônia Legal, os comandos previstos neste dispositivo não se restringem às glebas públicas localizadas naquela região. Do teor literal da norma, retira-se essa interpretação.
A principal contribuição trazida com este comando foi a criação de um novo instrumento de divisão do solo: o destaque de glebas públicas. Trata-se de ato passível de averbação, conforme reza a própria LRP:
Art. 167 - No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos.
[...]
II - a averbação:
[...]
24. do destaque de imóvel de gleba pública originária.
(destacamos)
A primeira observação que o destaque desperta é o prazo diferido para retificação da área remanescente, aquela que restou da individualização da parcela que foi destacada.
A dilatação do prazo de retificação em até 3(três) anos trouxe importante contribuição ao fracionamento de glebas públicas que possuem enormes extensões.
Como exemplo, temos os bens imóveis que pertenciam à extinta Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA, cujo patrimônio não operacional foi transferido à União por força da Lei nº 11.483/2007.
Como se sabe, contrariando um dos vetores em que se alicerça o atual direito registral (princípio da territorialidade), o legislador estabeleceu o seguinte no art. 171 da LRP, in verbis:
Os atos relativos, a vias férreas serão registrados no cartório correspondente à estação inicial da respectiva linha.
Com esteio nesse dispositivo, hoje existem transcrições ou matrículas que dizem respeito a imóveis localizados em vários estados, porém objetos de um único ato de registro.
Nos casos em que a União precisa individualizar frações desse todo registrado em uma matrícula única, aberta fora da própria circunscrição a que pertence a parcela objeto de fracionamento, o destaque torna-se um instrumento extremamente valioso, pois posterga o prazo para retificar a enorme extensão de terras remanescentes.
Ainda acerca da aplicação do destaque, é oportuno esclarecer que esse instituto não integra a Lei nº 6.766/79 – Lei de Parcelamento. Destarte, não estamos aqui diante de uma nova forma de loteamento ou desmembramento, espécies de parcelamento tipificadas na norma mencionada.
Nesse passo, o título tecnicamente mais adequado para nomear a palestra em que se fundou o presente artigo seria “Os dispositivos específicos aplicáveis ao fracionamento e à regularização dos imóveis da União”. Esta pequena observação, inclusive, foi feita pelo ilustre dr. Franciso Rezende, durante sua brilhante explanação no XLI Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil.
Pois bem, verificado que o destaque de glebas públicas não se confunde com o desmembramento ou o loteamento, e que a lei que o instituiu não lhe cercou dessa conotação, para averbação do destaque e a individualização da fração destacada, não se pode exigir que a União cumpra o procedimento de registro estampado a partir do art. 18 da Lei de Parcelamento, tampouco a aprovação que o seu art. 12 determina:
Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º desta Lei, salvo a exceção prevista no artigo seguinte.
Entretanto, como percebemos com a interpretação que alguns Registradores oferecem ao procedimento de abertura de matrícula previsto no art. 195-B da LRP, casualmente nos deparamos com situações reais em que é emitida nota devolutiva ao requerimento do destaque protocolado pela União, exigindo-se prova de sua aprovação pelas prefeituras municipais.
Daí a importância desse impasse ser ultrapassado no seio de câmaras de estudo e de aperfeiçoamento dos profissionais que atuam na área de Registro, consolidando gradativamente a inovação que o legislador quis assegurar com a inserção desses dispositivos na Norma Registral.
