1. INTRODUÇÃO
No final de 2015, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar medida cautelar da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 347, reconheceu, diante da afronta generalizada aos direitos fundamentais da população carcerária, que o sistema penitenciário brasileiro vivia um “Estado de Coisas Inconstitucional”, e exigiu uma atuação mais enérgica do Estado.
No entanto, em que pese a adoção antecipada de algumas medidas - realização de audiência de custódia no prazo de noventa dias e liberação dos recursos do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) - o quadro de inconstitucionalidade permanece, tendo o noticiário brasileiro sido tomado por anúncios de diversas rebeliões em presídios no final de 2016 e início de 2017.
Diante da gravidade do tema, o Conselho Nacional de Procuradores-gerais de Contas se reuniu e deliberou pela propositura de representações e requerimentos aos Tribunais de Contas para que fosse estabelecida, como prioridade, a adoção de estratégias em favor do sistema prisional.
O presente trabalho visa a explicar sobre o que se trata o Estado de Coisas Inconstitucional e a ADPF 347, expor as atitudes tomadas no âmbito dos Tribunais de Contas e promover uma reflexão sobre como a atuação dessa instituição pode auxiliar à resolução da alarmante situação do sistema penitenciário brasileiro.
2. DO ESTADO DE COISAs INCONSTITUCIONAL E A ADPF 347
O termo “Estado de Coisas Inconstitucional” foi utilizado, pela primeira vez, em decisão da Corte Constitucional Colombiana, Sentencia de Unificación - SU 559, de 6/11/1997, que discutiu a recusa dos direitos previdenciários de quarenta e cinco professores pelas autoridades das localidades de Mariá La Baja e Zambrano.
Em 2015, o Partido Socialismo e Liberdade – PSOL ajuizou Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental com pedido de concessão de Medida Cautelar (ADPF 347) pelo reconhecimento do estado de coisas inconstitucional do sistema penitenciário brasileiro e adoção de diversas providências1.
Na oportunidade, o peticionante reproduziu síntese - elaborada pelo autor Carlos Alexandre de Azevedo Campos (2015, fls. 134 a 138, apud ADPF, fls. 09 e 10) - dos requisitos utilizados pela Corte Constitucional da Colômbia para que seja reconhecido o Estado de Coisas Inconstitucional, a qual cabe transcrição:
Para reconhecer o estado de coisas inconstitucional, a Corte Constitucional da Colômbia exige que estejam presentes as seguintes condições: (i) vulneração massiva e generalizada de direitos fundamentais de um número significativo de pessoas; (ii) prolongada omissão das autoridades no cumprimento de suas obrigações para garantia e promoção dos direitos; (iii) a superação das violações de direitos pressupõe a adoção de medidas complexas por uma pluralidade de órgãos, envolvendo mudanças estruturais, que podem depender da alocação de recursos públicos, correção das políticas públicas existentes ou formulação de novas políticas, dentre outras medidas; e (iv) potencialidade de congestionamento da justiça, se todos os que tiverem os seus direitos violados acorrerem individualmente ao Poder Judiciário.
Do exposto, fica clara a excepcionalidade da medida, a qual requer uma situação de vulneração massiva e generalizada de direitos fundamentais de um número significativo de pessoas, acompanhada de uma prolongada omissão das autoridades estatais no cumprimento das obrigações para garantia e promoções dos direitos, exigindo a adoção de medidas complexas por uma pluralidade de órgãos e envolvendo mudanças estruturais, além da potencialidade de congestionamento da justiça caso todos os direitos violados sejam individualmente peticionados ao Poder Judiciário.
Não é preciso maiores esforços para concluir que a situação da população carcerária brasileira, que atualmente é de 711.463 presos, segundo números apresentados pelo Conselho Nacional de Justiça, cumpre todos os requisitos para a declaração do estado de coisas inconstitucional.
Nesse sentido, fazem prova seis casos levados à Corte Interamericana de Direito Humanos (RAMOS, 2016,fls. 438 a 432) – Caso da Penitenciária Urso Branco – RO (2002), Caso das crianças e adolescentes privados de liberdade no Complexo do Tatuapé da FEBEM – SP (2005), Caso das pessoas privadas de liberdade na Penitenciária Dr. Sebastião Matins Silveira – SP (2006), Caso da Unidade de Internação Socioeducativa – ES (2010), Complexo Penitenciário de Curado – PE (2014) e Complexo Penitenciário de Pedrinhas-MA (2014) – nos quais a situação de violência carcerária e violação a direitos humanos eram tão graves que fez-se necessário pedido de medidas provisórias internacionais ante a inércia do Estado Brasileiro. Acrescente-se ainda que a repetição dos casos desde 2002, ou seja, há quinze anos do corrente ano, revela a total falência da metodologia até então adotada.
Assim, a declaração do Estado de Coisas Inconstitucional, na medida em que exige e permite uma atuação mais ampla dos poderes, revela-se como essencial para solução do gravíssimo quadro de afronta aos direitos fundamentais dos presos.
Foi o justificado em sede da ADPF nº 347:
Esta técnica, que não está expressamente prevista na Constituição ou em qualquer outro instrumento normativo, permite à Corte Constitucional impor aos poderes do Estado a adoção de medidas tendentes à superação de violações graves e massivas de direitos fundamentais, e supervisionar, em seguida, a sua efetiva implementação. Considerando que o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional confere ao Tribunal uma ampla latitude de poderes, tem-se entendido que a técnica só deve ser manejada em hipóteses excepcionais, em que, além da séria e generalizada afronta aos direitos humanos, haja também a constatação de que a intervenção da Corte é essencial para a solução do gravíssimo quadro enfrentado. São casos em que se identifica um “bloqueio institucional” para a garantia dos direitos, o que leva a Corte a assumir um papel atípico, sob a perspectiva do princípio da separação de poderes, que envolve uma intervenção mais ampla sobre o campo das políticas públicas.
Em reconhecimento, o Supremo Tribunal Federal deu parcial provimento ao pedido de medida cautelar, decidindo:
CUSTODIADO – INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL – SISTEMA PENITENCIÁRIO – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADEQUAÇÃO. Cabível é a arguição de descumprimento de preceito fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil. SISTEMA PENITENCIÁRIO NACIONAL – SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA – CONDIÇÕES DESUMANAS DE CUSTÓDIA – VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – FALHAS ESTRUTURAIS – ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caraterizado como “estado de coisas inconstitucional”. FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL – VERBAS – CONTINGENCIAMENTO. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona à liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. AUDIÊNCIA DE CUSTÓDIA – OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão. (ADPF 347 MC, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 09/09/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-031 DIVULG 18-02-2016 PUBLIC 19-02-2016).
Caracterizado o Estado de Coisas Inconstitucional, imperioso que os Poderes e instituições, inclusive os Tribunais de Contas, se organizem de modo a gerir a caótica situação do sistema penitenciário brasileiro.
3. DA ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A atuação dos Tribunais de Contas, instituição de previsão constitucional e, portanto, indispensável à solução do Estado de Coisas Inconstitucional, foi iniciada por provocação dos Procuradores-Gerais de Contas após deliberação do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas (CNPGC)2.
Na ocasião, o CNPGC instituiu duas estratégias: o protocolo de representações junto aos Tribunais de Contas para que fossem realizadas Auditorias Operacionais nos sistemas prisionais estaduais e o envio de expedientes ao Tribunal de Contas da União (TCU) e à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (ATRICON) para a realização de auditoria coordenada em todo o sistema com a cooperação de todos os Tribunais de Contas.
Como exemplo da primeira frente, cite-se o exemplo do Ministério Público de Contas do Estado de Mato Grosso, que, em 17/01/17, propôs o Requerimento nº 01/2017 para que fosse auditada a gestão do sistema prisional do Mato Grosso conforme quatro eixos3:
1) a população carcerária, a infraestrutura e capacidade de presídios, cadeias públicas e outras carceragens; 2) as características da gestão do sistema, considerando órgãos envolvidos, material humano empregado, remuneração, investidura e lotação; 3) os custos relativos à existência e manutenção do sistema carcerário, com números individualizados de cada unidade prisional; e 4) o sistema de controle e fiscalização de despesas e receitas afetas ao sistema prisional.
Já em cumprimento à segunda parte do planejamento, o CNPGC apresentou sugestão ao Tribunal de Contas da União4, a qual foi acolhida pela Ministra Ana Arraes, relatora do Ministério da Justiça e Cidadania, que propôs a realização de auditoria coordenada, assim se pronunciando:
Embora a gestão carcerária seja função precípua dos estados federados, é importante destacar que o saldo atual do Fundo Penitenciário Nacional é superior a 3 bilhões de reais.
Nesse contexto, na condição de relatora da Lista de Unidades Jurisdicionadas que inclui o Ministério da Justiça e Cidadania, submeto a este Plenário proposta de auditoria coordenada, a ser realizada em conjunto com os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios que aderirem a esta iniciativa, que permita examinar os aspectos mais relevantes da gestão operacional e de infraestrutura das penitenciárias do Brasil.
Entre outros pontos, as fiscalizações serão destinadas à análise das medidas emergenciais que estão sendo adotadas para lidar com a atual crise e à análise da gestão, dos custos e das tecnologias de apoio associados ao sistema prisional.
Em consonância com a proposta que ora submeto a este Plenário, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - Atricon, o Conselho Nacional dos Procuradores Gerais de Contas - CNPGC e o Instituto Rui Barbosa - IRB já apresentaram recomendações de auditoria no sistema prisional aos tribunais de contas locais e ao TCU.
É possível que, para alguns, diante de uma leitura superficial do art. 71, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que trata das competências dos Tribunais de Contas, a atuação dessa instituição em prol de melhoria no sistema penitenciário seja encarada com estranheza e desconfiança.
Ocorre que, da mesma forma que a esses órgãos cabe averiguar o cumprimento dos gastos mínimos com educação e saúde, também lhes compete que os direitos da população carcerária estejam sendo respeitados. Da mesma maneira que interessa aos Tribunais de Contas e à sociedade que os municípios, Estados e União funcionem, é salientar que se garanta que as prisões e presídios não representem um lugar alheio a qualquer concepção de Estado Democrático de Direito.
Nesse sentido, as auditorias operacionais, que consistem no “exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública”, conforme definição da INTOSAI (apud MANUAL DE AUDITORIA OPERACIONAL DO TCU, 2010, fl. 11), surgem como ferramenta de ouro.
Isso porque, por meio desse instrumento, foge-se do controle estritamente formal, que limita-se a fazer uma análise distante e posterior dos dados apresentados pela Administração Pública e adentra-se no universo da entidade fiscalizada, conhecendo as particularidades e chegando-se a raiz do problema.
Essa forma de atuação, longe de inconstitucional, representa um sopro de resolutividade diante da falência dos meios tradicionais.
Dessa feita, o que se espera dos Tribunais de Contas diante do declarado Estado de Coisas Inconstitucional é que utilize das prerrogativas constitucionais e legais para realizar um efetivo levantamento da população carcerária, recursos, gastos e custos e que, a partir de uma análise desses dados, consiga orientar os demais poderes e instituições sobre o que deverá ser feito.
4. CONCLUSÃO
A declaração do Estado de Coisas Inconstitucional do Sistema Penitenciário é recente, embora a precária situação já venha se alastrando e se agravando ao longo das décadas.
Em 2002, as organizações não governamentais brasileiras tiveram que se socorrer a organismos internacionais para que o Brasil saísse do estado de latência e garantisse o mínimo de segurança e direitos à população da Penitenciária Urso Branco em Roraima. Em 2017, o sistema carcerário de Roraima esteve de volta à mídia, de onde, infelizmente, não deveria ter saído, diante das péssimas condições de vida dos presos.
O problema, no entanto, não reside apenas em Roraima, tampouco na Região Norte, a crise do sistema carcerário é generalizada e afeta todo o Brasil e por isso requer uma atuação macro, coordenada, dinâmica e firme de todos os poderes e instituições.
Os Tribunais de Contas, órgão de previsão constitucional, portanto, devem estar não apenas envolvidos, mas comprometido com essa empreitada.
O papel assumido pelo Controle Externo, nesse momento, é de prudência e preparação: instauraram-se auditorias operacionais nos diversos estados para analisar a gestão do sistema penitenciário. Após, com os dados em mãos, esses serão avaliados e servirão como fundamento para o mapa de atuação do resto da Administração Pública.
