RESUMO: Este trabalho tem por objetivo analisar os tipos de avaliações de políticas públicas e a viabilidade de implantação desses processos nos governos para poderem ser utilizados como meios de se atender aos princípios administrativos, como o da eficiência, o da motivação, entre outros. Quanto à metodologia, foi realizada revisão da bibliografia sobre os temas referidos acima; e obteve-se informações sobre os processos de avaliação de políticas públicas por meio de observação participante. Conclui-se que nesse processo há tanto apoios, quanto dificuldades importantes, como a necessidade de ampliar o apoio institucional para a efetiva implementação de ferramentas de avalição; domínio do corpo técnico de metodologias de elaboração de projetos; a escassez relativa de recursos para atender às demandas sociais, entre outros.
Introdução
O aumento, em quantidade e em poder de expressão e mobilização, de organizações políticas – grupos de interesse, sindicatos, grupos políticos, imprensa, entre outros – coloca os governos sob novos desafios. As demandas da população por intervenções públicas estão cada vez mais diversificadas, e essas organizações políticas pressionam para que suas demandas sejam incorporadas na agenda pública do governo. Além disso, o Estado lida com uma realidade de escassez de recursos, em um contexto de restrição orçamentária. A conjugação desses dois aspectos – aumento das demandas sociais e escassez de recursos –, estimula o planejamento estratégico e exige maior eficiência dos governos. E não apenas eficiência, mas também efetividade, ou seja, exige-se dos governos que eles prestem serviços de qualidade.
Nesse contexto, instrumentos gerenciais que viabilizem uma maior produtividade das ações governamentais e também que possibilitem aos governos prestarem serviços com efetividade, ou seja, com qualidade, são cada vez mais valorizados na Administração Pública. Assim, a introdução de metodologias que atuem na sistemática de elaboração de projetos, buscando indicar oportunidades de melhoria técnica do projeto, torna-se uma alternativa interessante para ampliar as possibilidades de mais eficiência e eficácia na ação pública. Alguns desses instrumentos gerenciais seriam metodologias de avaliação de projetos, ou seja, possibilitam a análise do projeto.
Dentro desta temática, este artigo analisa os tipos de avaliações de políticas públicas e a viabilidade de implantação desses processos nos governos para poderem ser utilizados como meios de se atender aos princípios administrativos, como o da eficiência, em que, segundo Douglas Cunha, no artigo intitulado Princípios do Direito Administrativo, “os agentes públicos devem agir com rapidez, perfeição e rendimento. Importante também é o aspecto econômico, que deve pautar as decisões, levando-se em conta sempre a relação custo-benefício”, e o da motivação, que, ainda segundo Douglas Cunha, “cada decisão tomada pela Administração Pública deve estar fundamentada pelas razões de fato e direito que levaram a ela. O STF já decidiu que a motivação é necessária em todo e qualquer ato administrativo. Ela terá detalhamento maior ou menor conforme o ato que seja vinculado ou discricionário, porém, não se admite mais que este seja imotivado, como parte da doutrina clássica defendida.”.
Desenvolvimento
A avaliação de políticas públicas tem por finalidade examinar as intervenções públicas, sob diversos aspectos, e pode ser realizada por meio de diferentes metodologias. A avaliação de políticas públicas se insere num contexto mais amplo, o da análise de políticas públicas, e esta análise compreende o estudo das etapas de formulação das políticas públicas.
Deve-se atentar para o fato de que o processo de tomada de decisão, na maioria das situações, não se baliza apenas na racionalidade técnica e econômica. Esse processo, segundo o Instituto de Desarrollo Regional (IDR, 200-, p. 3), envolve também a busca de “soluções socialmente aceitáveis ou politicamente convenientes para os problemas”[1], ou seja, trata-se de um processo político, que contempla a ação de grupos de interesse.
O processo de avaliação envolve os seguintes aspectos: gestão eficiente dos recursos, disseminação da “cultura de responsabilidade” entre os gerentes, opinião e percepção dos atores receptores da política, os efeitos provocados pela política. Portanto, avaliação não se restringe à última fase do processo de formulação de políticas públicas; ela deve estar presente em todas as etapas, “analisando a pertinência e coerência dos problemas, objetivos e instrumentos levantados, o processo de implementação do programa e seus resultados”[2] (IDR, 200-, p. 3).
Há diversos conceitos sobre avaliação. De maneira ampla, avaliação pode ser definida como a ação de emitir um julgamento crítico sobre uma determinada situação. Em políticas públicas, predomina a perspectiva da avaliação dos resultados ou efeitos das políticas ou programas.
Porém, a avaliação pode ser abrangente, e abarcar todo o processo de formulação e implementação de política pública, analisando concepção, consistência teórica e desenho da política, sistemas de gestão e monitoramento, implementação, além dos efeitos e resultados do programa, uma vez que todas essas etapas influenciam no resultado de uma política pública. Sob essa perspectiva, planejamento, implementação e avaliação de resultados são atividades que se comunicam e interagem (IDR, 200-).
Com o intuito de demonstrar a importância do processo de avaliação, vale destacar algumas de suas funções e utilidades. O Instituto de Desarrollo Regional (200-) elenca cinco funções da avaliação, quais sejam: 1) controle administrativo, de legalidade e financeiro; 2) racionalização da tomada de decisão pública; 3) formação dos responsáveis pelo programa; 4) geração de informações; e 5) método de reforma das práticas administrativas.
O controle administrativo diz respeito ao funcionamento interno da administração pública. O controle da legalidade baseia-se no exame do ajustamento dos gastos públicos à legislação pertinente. O controle financeiro analisa o desempenho econômico e financeiro da organização, ele trata dos fluxos de gastos correspondentes aos custos públicos. Os controles acima averiguam se os recursos públicos estão sendo corretamente utilizados, dentro das regras públicas, porém não questionam a eficácia ou resultados das intervenções públicas. (IDR, 200-).
A avaliação amplia as possibilidades de uma tomada de decisão mais informada, pois permite a análise e escolha das alternativas de intervenção, além de possibilitar decisões sobre a continuidade, a expansão ou a interrupção de um programa. No apoio à racionalidade na tomada de decisão é interessante observar duas perspectivas, a técnico-econômica e a política, igualmente importantes e complementares (IDR, 200-).
A avaliação pode se traduzir ainda em um processo de aprendizagem. Sob esse foco, a avaliação é vista como um instrumento de aprimoramento do conhecimento dos responsáveis pela gestão e execução da política. Assim, os responsáveis pelo programa se tornam capazes de administrá-los, geri-los e adaptá-los de acordo com o contexto, que está em constante transformação. A avaliação proporciona, então, maior eficácia e eficiência na gestão das intervenções públicas (IDR, 200-).
Ademais, a avaliação amplia as possibilidades de informação, prestação de contas e transparência da atuação pública. Assim, ela responde às necessidades de informação: do poder legislativo e executivo, que podem avaliar os efeitos e resultados de suas atividades; dos núcleos responsáveis por conduzir a política, possibilitando a estes aprimorar a gestão; e dos atores afetados pela política, para que tenham ciência dos efeitos das intervenções públicas. A informação produzida pela avaliação dá suporte aos decisores públicos, aos grupos de interesse e aos potenciais beneficiários da política em questão (IDR, 200-).
E por fim, o Instituto de Desarrollo Regional (200-) reconhece a avaliação como instrumento para reforma das práticas administrativas. Sob este aspecto, com a introdução do processo de avaliação no setor público, busca-se o aprimoramento das ações públicas, intenta-se “aumentar a eficácia, a eficiência, a sustentabilidade e a estabilidade das políticas públicas”[3] (IDR, 200-, p. 16). Portanto, é uma prática que afeta não só as regras das instituições públicas, mas também as ações, a postura e a imagem da administração pública.
El objetivo último de la evaluación es, en este sentido, proporcionar las herramientas necesarias para continuar el proceso de reforma de la Administración hacia una gestión más eficaz y eficiente en una sociedad democrática que exige transparencia en la gestión de los recursos públicos [...]. (IDR, 200-, p. 16).
Vale ressaltar também a mudança na imagem que a prática da avaliação vem sofrendo ao longo do tempo.
Hasta hace poco tiempo la evaluación se identificaba con control y auditoría; hoy día, sin embargo, está comúnmente aceptado que la función principal de la evaluación no es exclusivamente verificar si los recursos previstos han sido bien aplicados o si las normas existentes han sido respetadas, sino valorar la oportunidad y bondad de una política o programa. (IDR, 200-, p. 16).
Existem diferentes tipos de avaliação, que variam de acordo com o aspecto que se observa. O Instituto de Desarrollo Regional (200-) propõe quatro tipologias de avaliação: 1) segundo quem avalia; 2) segundo a função; 3) de acordo com o conteúdo da avaliação; e 4) segundo a perspectiva temporal.
A avaliação pode ser desempenhada internamente, pelos próprios responsáveis pela política ou por uma equipe interna específica, responsável pela gestão e execução do programa, ou externamente, por grupos externos à organização responsável pela política, contratados pela administração.
No que tange à função, tem-se a “avaliação formativa”, que tem por finalidade coletar informações para reorientar a política, permitindo assim o aprimoramento do programa em avaliação e a “avaliação somativa”, que apresenta os resultados de uma determinada situação, e as informações obtidas possibilitam decidir pela continuação ou não da política.
De acordo com o conteúdo, ou elemento da política analisado, pode-se classificar a avaliação em três tipos. A primeira é a avaliação conceitual ou do desenho, voltada para a análise da consistência teórica e do desenho lógico do programa.
El análisis trata de verificar la bondad del diagnóstico socioeconómico realizado (evaluación de necesidades), constatar la existencia de objetivos claramente definidos y medibles, analizar su correspondencia con los problemas y examinar la lógica del modelo de intervención diseñado, tanto de forma interna al programa como en relación con otras políticas y programas. (IDR, 200-, p. 18).
O segundo tipo de avaliação de conteúdo é a avaliação do processo de implementação e gestão da política, que é a análise do processo de efetivação, a prática, e o monitoramento do programa, ou seja, a capacidade de gestão da organização. A terceira e última é a avaliação dos resultados e impactos, quando se examina se os objetivos estabelecidos estão sendo cumpridos ou alcançados, e também os custos – financeiros, materiais, humanos, de tempo etc. – utilizados para se atingir esses objetivos. Há uma diferenciação entre a avaliação de resultados e a de impactos. A primeira trata dos objetivos mais diretos e imediatos da política e dos efeitos da mesma sobre o público-alvo específico. A segunda trata dos objetivos gerais do programa, dos impactos da política sobre a economia e a sociedade (IDR, 200-).
E por fim, classifica-se a avaliação segundo a perspectiva temporal, o momento em que ocorre a avaliação em relação à implementação do programa. São três tipos: ex-ante, intermediária e ex-post. Tem-se então a avaliação ex-ante, que, como o próprio nome sugere, é feita antes da implementação do programa (IDR, 200-).
Más allá del examen conceptual, la evaluación ex-ante también se pronuncia sobre la funcionalidad de los mecanismos de gestión y seguimiento, sobre la coherencia de cada una de sus líneas de actuación y sobre el impacto previsible del programa, y acerca de su eficiencia, entendida como la relación costes-beneficios sociales y económicos que se pueden obtener mediante su aplicación. (IDR, 200-, p. 19)
A avaliação intermediária acontece durante a execução da política. Compreende a análise das informações coletadas sobre o programa e a averiguação do modo como os objetivos esperados estão sendo alcançados. O intento da avaliação intermediária é obter dados relevantes e concisos que orientem a realização das alterações que se façam necessárias. E tem ainda a avaliação ex-post, após o encerramento da intervenção, e possibilita examinar o êxito da política, a eficiência e eficácia do programa, e o desempenho dos sistemas de gestão e monitoramento utilizados.
É interessante observar que a avaliação de acordo com o conteúdo e a avaliação segundo a perspectiva temporal podem estar associadas. Assim, as avaliações ex-ante, intermediária e ex-post podem englobar todos os tipos de avaliação segundo o conteúdo.
O exposto corrobora a perspectiva da avaliação como um procedimento que deve estar presente em todas as fases de desenvolvimento e implementação de um projeto, superando, assim, a ideia de que a avaliação é apenas uma das etapas do ciclo de vida de um projeto. Assim, o objetivo da avaliação é analisar as diferentes etapas, “do momento que se decide intervir até o momento que os impactos se manifestam, verificando a validade, tanto interna quanto externa, das hipóteses causais da intervenção”[4] (IDR, 200-, p. 22).
Importante destacar que há tanto apoios, quanto dificuldades importantes para a aplicabilidade prática dos processos de avaliação dentro dos governos. Algumas dificuldades identificadas foram: a questão político-organizacional relacionada à necessidade de ampliar o apoio institucional para a efetiva implementação de ferramentas de avalição; a baixa capacidade dos governos para proceder à avaliação da qualidade das propostas frente à quantidade de projetos, e domínio insuficiente de parte do corpo técnico de metodologias de elaboração de projetos, “os desafios institucionais e pedagógicos da capacitação constituem uma etapa importante na institucionalização de sistemas de monitoramento e avaliação (SM&A) de políticas públicas no Brasil.” (HELLMANN; VILAS BOAS; JANNUZZI, 2014, p.84).
Como aspectos favoráveis ao processo de implementação da ferramenta destacam-se: possíveis apoios da alta gerência aos processos de avaliação, reconhecendo uma lacuna no processo de aprovação de projetos nos governos; a escassez relativa de recursos para atender às demandas sociais, ampliando a discussão sobre qualidade do gasto público; e, finalmente, a saliência do tema, junto a agentes internacionais.
