Enquanto para outro setor público não importa a origem do dinheiro que lhe financia as ações (se de impostos próprios, se de impostos transferidos, se do aluguel de bens públicos), o fundo conta com dinheiro marcado, “carimbado”. Aconteça o que acontecer, os recursos são repassados aos fundos, sob pena de descumprimento de lei formal.

1.Apresentação

Na Administração Financeira se apresentam os chamados fundos especiais. No caso do Município, eis o fundo da saúde, da criança e do adolescente, da assistência social, do idoso, da educação básica (Fundeb), entre tantos outros.

Ao final dos anos 1970, metade dos recursos federais era gerida por fundos, o que ocasionou significativos desvios e desacertos; por exemplo, a inércia e a reprodução incremental do planejamento orçamentário, bem como o excesso de receitas em alguns programas com a decorrente falta em outros.

Bem por isso, a Constituição de 1988 opôs restrições aos fundos, submetendo-os ao ritual orçamentário da Administração direta (art. 165, § 5º, I), proibindo que, em regra, se financiassem por impostos (art. 167, IV.), além de exigir que fossem sempre criados por lei específica (art. 167, IX).

A lei que substituirá a de número 4.320/1964 estabelecerá normas definitivas para a instituição e o funcionamento dos fundos. É o que prevê a Constituição.

Art. 165 – (....)

§ 9º Cabe à lei complementar:

(.....)

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Regulados pelos artigos 71 a 74 da Lei 4.320, de 1964, e art. 8º, § único da Lei de Responsabilidade Fiscal, várias espécies de fundos proliferam no setor governo, quer os programáticos, os contábeis, os de repartição de receitas, os de instrumentalização de transferências, os de redefinição de fontes, os de garantia, os de incentivos fiscais [1].

Feitas essas considerações introdutórias, de ressaltar que o intuito deste artigo é o de explicar a instituição, a autonomia, a execução orçamentária e a contabilização dos fundos que comparecem na rotina financeira do Município,


2.Conceituação de Fundo Especial

Quer na área pública ou privada, fundo é a concentração de certos recursos na realização de certas atividades ou projetos.

Então, o fundo une, vincula, amarra algumas receitas a determinadas finalidades institucionais.

De fato, na dinâmica da Administração Pública, alguns programas apresentam-se vitais, necessitando de fluxo permanente e contínuo de recursos financeiros.

Nesse sentido, a Prefeitura, autorizada por lei, associa determinadas receitas a ações tidas especiais.

Essa lei será iniciada no Poder que detém a competência de planejar e coletar o dinheiro da sociedade - o Executivo - instância que, por extensão, também regulamentará aquele diploma.

Enquanto para outro setor público não importa a origem do dinheiro que lhe financia as ações (se de impostos próprios, se de impostos transferidos, se do aluguel de bens públicos), o fundo conta com dinheiro marcado, “carimbado”. Aconteça o que acontecer, tais recursos são repassados aos fundos, sob pena de descumprimento de lei formal.


3.Características Básicas

Os fundos especiais são como segue:

  • Instituídos por lei, de exclusiva iniciativa do Poder Executivo;
  • Regulamentados por decreto executivo;
  • Financiados por receitas especificadas na lei de criação, daí sua autonomia financeira;
  • Vinculados estritamente às atividades para as quais foram instituídos; vai daí que o desvio de finalidade é essencial ponto de atenção no controle dos fundos;
  • Findo o exercício financeiro, eventuais sobras monetárias continuam pertencendo ao fundo, ou seja, não serão recolhidas ao Caixa Central. É o que assegura a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 8º, parágrafo único).
  • Dispõem de orçamento próprio, denominado plano aplicação;
  • Contam com normas especiais de controle e prestação de contas.


4.Personalidade Jurídica

Os fundos não detêm personalidade jurídica.

Dessa maneira, o fundo não realiza diretamente empréstimos, convênios, entre outros compromissos; tudo é feito em nome do Município, pois só este tem existência jurídica autônoma, representado que é pelo Prefeito.           

Enfim, o fundo compõe a prática de desconcentração no seio da própria Administração direta, diferente da política da descentralização, na qual se transfere a direção e a execução de certos serviços a outra pessoa jurídica, como são as autarquias, fundações e empresas públicas.

Assim sendo, compromissos assumidos e danos provocados pelo fundo especial são de responsabilidade do titular da Administração central do Município: o Prefeito Municipal; não obstante, o presidente do Conselho Gestor, em alguns casos, responder solidariamente por desacertos e fraudes na gestão dos fundos.

Nos termos do art. 14, da Lei 4.320/1964, o fundo é uma unidade orçamentária, atrelada administrativamente a órgão de primeiro escalão da Administração direta.

Apesar de não dispor de personalidade jurídica, alguns fundos têm CNPJ próprio; eis o caso do fundo municipal de saúde e, agora, por determinação do Ministério da Educação, também o Fundeb (fundo da educação básica).

Em suma, o grande trunfo do fundo é a sua autonomia financeira, já que, por força de lei própria, dispõe de receitas garantidas. Aconteça o que acontecer, deve o Tesouro repassar o dinheiro pertencente àquela unidade orçamentária; bem diferente, portanto, das demais unidades administrativas (Secretarias da Habitação, Transportes, Meio Ambiente, entre outras), às quais, afora nas hipóteses de proteção constitucional (saúde, educação) dependem financeiramente das preferências conjunturais da gestão ora no Poder.

Então, a instituição do fundo gera uma despesa obrigatória de caráter continuado, que, a termo do art. 9º, § 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal, não pode ser contingenciada, limitada.


5.Receitas vinculadas aos fundos especiais

A Constituição (art. 167, IV) proíbe que se vincule impostos à operação dos fundos, ressalvados os casos previstos na própria Carta, como o da Saúde e os seus 15% de impostos, operados geralmente por um fundo ou, por vontade instituidora de cada governo, um fundo que utilizaria o mínimo obrigatório da Educação, os 25% dos impostos (art. 212, da CF).

As taxas, por seu turno, estão, na prática, “amarradas” ao custeio dos respectivos serviços. A relação taxa/serviço público, na verdade, já constitui um fundo especial natural, ainda que não criado por lei. Ex: as taxas de água e esgoto naturalmente financiam os correspondentes serviços municipais.

Em regra, são essas as receitas que podem financiar os fundos especiais:

  • Transferências de Instituições Privadas e de Pessoas Físicas [2];
  • Multas e Juros de Mora;
  • Transferências Voluntárias Intergovernamentais (convênios celebrados com a União e os Estados);
  • Receitas Patrimoniais Imobiliárias (aluguéis, taxas de arrendamento, pagos pelo uso do patrimônio do Município);
  • Receitas Patrimoniais Mobiliárias (rendimentos resultantes de aplicação no mercado financeiro);
  • Receitas Diversas (renda de eventos; renda de mercados; feiras livres etc.);
  • Royalties do Petróleo Pós-Sal (diferente, os do pré-sal estão vinculados à Educação (75%) e à Saúde (25%).


6.Orçamento do Fundo: o Plano de Aplicação

O dinheiro entregue ao fundo é utilizado conforme plano de aplicação, que é o orçamento à disposição dessa unidade de orçamento.

Regra geral, esse plano é elaborado pelo conselho que dirige o fundo.

Sob a forma de verbas orçamentárias, o plano de aplicação necessita, todo ano, ser formulado, consolidado no orçamento geral da Municipalidade e, por fim, aprovado pela Câmara dos Vereadores.

Conforme o Sistema Audesp, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), a despesa estará identificada sob a fonte 3 (recursos próprios de fundos especiais de despesa) ou 93 (recursos dos fundos de exercícios anteriores).

Tendo em mira que os fundos da criança e do adolescente, da assistência social e do idoso não podem vincular a receita predominante da Administração: a de impostos, os respectivos programas necessitam dispor, todo ano, da boa vontade dos governantes no intento de obter recursos para a sua regular operação, complementando assim as quase sempre minguadas receitas próprias.

Por tudo isso, resta claro que a composição do orçamento é momento fundamental no desenvolvimento da política municipal de atenção aos segmentos mais carentes da população e, nesse diapasão, urge que a totalidade dos membros dos conselhos sociais se envolva ativamente nesse processo; tal se dá, sobreduto, por meio das audiências públicas determinadas na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 48, parágrafo único, I).

De lembrar que, mesmo intermediado pelos fundos especiais, a transferência de recursos para entidades do terceiro setor deve estar submetida às exigências do Marco Regulatório das ONGs, ou seja, à Lei 13.010, de 2014.

Nessa lide, interessante observar o que bem ensina o Boletim Fiorilli de Administração Pública Municipal:

As cautelas nos repasses de subvenções sociais, contribuições e auxílios.

Para repassar subvenções sociais, contribuições e auxílios, devem as Prefeituras Municipais atender ao que segue:

  • Demonstração de que a realização terceirizada do serviço é mais vantajosa, economicamente, que a execução direta.

  • Edição de lei específica nos termos do art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cujo repasse há de se submeter aos critérios da lei de diretrizes orçamentárias – LDO (art. 4º, I, “f”, LRF).

  • Elaboração de plano de trabalho, contendo objetivos, metas físicas, custos, modo de execução, além dos parâmetros de avaliação.

  • Justificativa da dispensa ou inexigibilidade do chamamento público, nos termos do art. 32, da Lei 13.019, de 2014.

  • Comprovação de que a entidade tenha: a) um 1 (ano) de existência, com cadastro ativo no CNPJ; b) prévia experiência na realização, com efetividade, do objeto da parceria; c) capacidade técnica e operacional para desenvolver o objeto proposto.

  • Impedimento de celebrar caso a entidade não tenha prestado contas de parceria anterior; qualquer um de seus dirigentes seja agente político do Município; nos últimos cinco anos tenha sofrido rejeição de suas contas (enquanto não sanada a irregularidade); seja estrangeira e não disponha de autorização para funcionar no Brasil.

  • Emissão de parecer de órgão técnico da Prefeitura, segundo os conteúdos do no art. 35, V, “a” a “h”, do antes mencionado Marco Regulatório.
  • Emissão de parecer do Controle Interno e do órgão jurídico da Administração.

  • Designação oficial do gestor da parceria, com a função de acompanhá-la, comunicar irregularidades, além de emitir o parecer conclusivo.

  • Elaboração de Termo de Colaboração ou Fomento, com objetivos, obrigações, cronograma de repasses financeiros, vigência, forma de monitoramento, rescisão e prestação de contas.

  • Designação oficial da Comissão de Monitoramento e Avaliação que homologará, ou não, o relatório de execução da parceria (elaborado pelo órgão técnico do Município).

  • A página eletrônica do Município deverá evidenciar a relação das parcerias celebradas com as organizações não governamentais, bem como os respectivos planos de trabalho (até 180 dias do encerramento da parceria).

  • E a ONG divulgará a parceria; em seu próprio site (caso existente) e em locais visíveis das sedes sociais (data, objeto; valor; parecer conclusivo da Prefeitura).

  • A entidade parceira somente movimentará os recursos por transferência eletrônica (Internetbanking), que permita a clara identificação do beneficiário final.

  • De responsabilidade do gestor da parceria, as prestações de contas serão avaliadas:
  • Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho;
  • Regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal que não resulte em dano ao erário;
  • Irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes circunstâncias:

a) omissão no dever de prestar contas;

b) descumprimento injustificado dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho;

c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;

d) desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

JUNIOR, Flavio Corrêa de Toledo. Os fundos especiais do município. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5522, 14 ago. 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/66075>. Acesso em: 22 abr. 2019.

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