A Lei 8.666/93, em seu artigo 23, § 1º, dispõe expressamente que “as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala”. No mesmo sentido, com ajustes redacionais, é o comando do artigo 32, inciso III[1], da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais).
Percebe-se pela dicção legal que a regra é a divisão do objeto licitado em tantas parcelas quanto possível, com vistas a garantir a competitividade, desde que comprovada a viabilidade técnica e econômica de tal repartição. Desse modo, a regra é o parcelamento, mas cabe exceção.
Sobre isso, cabe pontuar que o Tribunal de Contas da União – TCU, em diversas decisões[2], não aprovou, em nenhum momento, determinação abstrata proibindo a concentração de objetos em uma única concentração.
Ainda que a regra, tanto na Lei 8.666/93 como na Lei 13.303/2016, seja a preferência pela divisão do objeto, ela cede espaço quando a concentração for técnica e/ou economicamente recomendável.
Isso porque de nada adiantaria garantir uma ampla competição, com o maior número possível de licitantes, se a contratação final fosse desvantajosa para o ente contratante.
A prévia licitação é a regra nas contratações no âmbito da Administração Pública, direta e indireta, e deve seguir a princípios basilares que regem a matéria como, por exemplo, a isonomia de tratamento, a economicidade e a busca da proposta mais vantajosa para o contratante, sem comprometer, contudo, a competitividade do certame. Nesse sentido, direciona a jurisprudência do TCU:
Acórdão 1580/2005 - Primeira Câmara: Providencie, nas licitações na modalidade pregão, orçamento atualizado e detalhado que possa subsidiar o preço de referência e assegurar, desta forma, o princípio da economicidade, nos termos do art. 8°, inciso II, do Decreto n° 3.555/2000.
Acórdão 845/2005 - Segunda Câmara: Observe rigorosamente as disposições contidas no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988 c/c o art. 3º da Lei 8.666/1993, obedecendo aos princípios constitucionais da publicidade, da igualdade, da isonomia e da impessoalidade, de modo a impedir restrições à competitividade.
Acórdão 483/2005 - Primeira Câmara: Atente para a necessária observância de princípios fundamentais da licitação, em especial da igualdade e impessoalidade, a fim de garantir, também, a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, consoante preceitua o art. 3º da Lei de Licitações, e impedir a desclassificação de empresas que atendam às exigências contidas no Edital de Licitação relativas à especificação do objeto licitado, com consequente violação do comando contido no inciso IV do art. 43 dessa mesma Lei (...).
Para análise da questão, é importante destacar que a licitação visa selecionar a proposta mais vantajosa para o ente contratante, possibilitar igualdade de tratamento a todos os interessados e o comparecimento do maior número de concorrentes ao certame.
Porém, o objetivo primordial é a seleção da proposta mais vantajosa. Sem esta, a igualdade de tratamento e a ampla competição não bastam para um certame.
Por isso que o TCU, quando atua para impedir uma contratação conjunta, é porque não ficou cabalmente demonstrada a vantagem, em termos técnicos e econômicos.
No Acórdão do TCU 1104/2007 foi dada a seguinte recomendação: “em futuras licitações de serviços de manutenção predial como os do objeto do pregão em foco, procure dividi-los e autorize a participação de consórcios, a fim de possibilitar a participação de maior número de interessados”.
No voto do relator do acórdão aludido se esclarece a questão: “demonstrada a falta de certeza acerca dos benefícios econômicos da ausência de parcelamento (...), é recomendável que, em futuras licitações dos serviços em questão, procure dividi-los, a fim de possibilitar a participação de maior número de interessados e de afastar qualquer hipótese de cerceamento da competição”.
Percebe-se, assim, que os fatores que motivaram a recomendação do TCU foram dois: a falta de demonstração da vantajosidade à administração e a redução aparente da competição.
No mesmo diapasão, o Acórdão nº 4695/2012, julgado pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, registrou que “atente nas próximas contratações de bens e serviços de TI, inclusive na que sucederá a contratação em tela, para os seguintes aspectos: (...) parcelamento da solução de TI necessária para atender a uma necessidade de negócio em tantas parcelas quanto for técnica e economicamente viável, justificando as formas de parcelamento adotadas”.
Desse modo, o que o TCU objetivou foi apenas garantir a máxima competitividade nas licitações. Todavia, não pode ser tomada como inflexível, sob pena de onerar-se ainda mais o ente contratante. Assim, para que o parcelamento seja obrigatório, é necessário que concorram dois requisitos: o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a ampliação da competitividade, com vistas sempre a conseguir maior economicidade nas contratações, sem perder de vista a eficiência.
É nesse sentido a Súmula 247 do TCU:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
De igual modo, no Acórdão 1972/2018, julgado pelo Plenário do TCU, a contratação conjunta foi, doravante, vedada, pois “as possíveis vantagens do não parcelamento não foram devidamente justificadas nos autos, visto que não foi apresentado qualquer estudo técnico preliminar que sustentasse a necessidade da licitação conjunta para o objeto do pregão presencial adotado, somente justificativas apresentadas pelo setor técnico demandante, por ocasião da análise de impugnação ao edital apresentada por empresa interessada”.
Ou seja, “por ser a licitação conjunta uma exceção à regra geral do parcelamento, caberia ao órgão contratante (...) proceder a estudos preliminares que demonstrassem, de forma mais específica, que a eventual segregação da contratação dos serviços previstos com novos fornecedores traria prejuízos aos fins pretendidos e que a suscitada aquisição conjunta seria efetivamente a mais adequada em termos técnicos e econômicos”.
Logo, uma vez caracterizada a vantajosidade, em termos técnicos e/ou econômicos, em consonância com a Lei 8.666/93 e com a Lei 13.303/2016, é possível agregar vários objetos em uma mesma licitação. Parcelar o objeto é, em regra, salutar e evita questionamentos dos órgãos de controle, por ampliar a competitividade do certame, mas nem sempre é recomendável em termos técnicos e/ou econômicos. Neste caso, o parcelamento não deve ocorrer em prol da busca da proposta mais vantajosa para o ente contratante.
Notas
[1] Art. 32. Nas licitações e contratos de que trata esta Lei serão observadas as seguintes diretrizes: (...) III - parcelamento do objeto, visando a ampliar a participação de licitantes, sem perda de economia de escala, e desde que não atinja valores inferiores aos limites estabelecidos no art. 29, incisos I e II.
[2] A exemplo: Acórdão TCU 1972/2018 – Plenário, Acórdão TCU 4695/2012 – Plenário e Acórdão TCU 1104/2007 – Plenário.
