Na transição do Governo Federal de 2018, entre os governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro, chamaram a atenção da sociedade e da imprensa as reuniões e ações engendradas pelo Gabinete de Transição Presidencial, órgão transitório instituído com o objetivo de garantir ao Presidente da República eleito e sua equipe o recebimento das informações e dados necessários a nova gestão, bem como a atuação conjunta dos integrantes da equipe de transição designada pelo Presidente eleito com a Administração corrente.
A Portaria nº 2, de 8 de novembro de 2018, publicada no D.O.U. de 09/11/2018, disciplinou a organização interna e o funcionamento do Gabinete de Transição de 2018, o que permitiu ao Chefe do Poder Executivo eleito e sua equipe receber as informações indispensáveis à elaboração e implementação do programa do novo governo, evitando a descontinuidade de ações, serviços e programas de interesse público.
Dentro deste contexto, é de suma importância, notadamente para os órgãos de controle e fiscalização da Administração Pública, conhecer a normas que devem reger as transições de governo, bem como as medidas práticas que podem ser adotadas para assegurar a normalidade, regularidade e transparência no processo de transferência de gestão.
Com efeito, nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal, a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Tais princípios aplicam-se às transições de governos, criando a obrigatoriedade para os entes públicos (nos âmbitos federal, estadual e municipal) de prestar aos novos gestores todas informações e documentos relativos às contas públicas, aos programas e aos projetos do governo, incluindo os convênios, contratos de repasse e instrumentos correlatos, de modo a não prejudicar ou retardar as ações e serviços públicos, evitando a descontinuidade administrativa.
Neste sentido é que foi criada a Lei nº 10.609, de 20 de dezembro de 2002, que estabeleceu regras para a transição de governo no âmbito da Administração Federal, sendo aplicável analogamente ao âmbito estadual e municipal, vez que consagra o princípio republicano da alternância de poder, que deve ser seguido nas demais esferas de governo.
A Lei nº 10.609/2002 contemplou a possibilidade de o candidato eleito para o cargo de Chefe do Executivo Federal instituir uma equipe de transição, que será supervisionada por um Coordenador e terá o objetivo de inteirar-se do funcionamento dos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública Federal e preparar os atos de iniciativa do novo Presidente da República (arts. 1º e 2º).
Ainda de acordo com o diploma legal em comento, os membros da equipe de transição serão indicados pelo candidato eleito e terão acesso às informações relativas às contas públicas, aos programas e aos projetos do Governo Federal, ficando os titulares dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal obrigados a fornecer as informações solicitadas pelo Coordenador da equipe de transição, bem como a prestar-lhe o apoio técnico e administrativo necessários aos seus trabalhos.
Observa-se que a preocupação com a transição de governo não é tema recente, tanto que o Governo Federal, com o objetivo de otimizar a transição dos governos municipais, produziu e publicou, em setembro de 2008, a cartilha “Orientações para o Gestor Municipal – Encerramento de Mandato”, segundo a qual:
“A transição governamental caracteriza-se, sobretudo, por propiciar condições para que:
• O(a) chefe do Poder Executivo em término de mandato possa informar ao candidato(a) eleito(a) sobre as ações, os projetos e os programas em andamento, visando dar continuidade à gestão pública; e
• O(a) candidato(a) eleito(a), antes da sua posse, possa conhecer, avaliar e receber do(a) chefe do Poder Executivo atual, todos os dados e informações necessários à elaboração e implementação do programa do novo governo”.
A referida Cartilha ainda prevê importantes sugestões práticas para a transição governamental, verbis:
“1º PASSO: INSTALAR A EQUIPE DE TRANSIÇÃO: Tão logo o(a) novo(a) prefeito(a) seja declarado(a) eleito(a) pela Justiça Eleitoral, sugere-se que seja instalada uma equipe de transição, mediante ato normativo específico com datas de início e encerramento dos trabalhos, identificação de finalidade, forma de atuação, composta por:
1. Representantes do(a) governante atual, com indicação de seu respectivo coordenador de transição (secretário(a) de Finanças, secretário(a) de Administração e representante do Controle Interno ou responsável pelo setor contábil); e
2. Representantes do(a) candidato(a) eleito(a), com indicação de seu respectivo coordenador de transição.
2º PASSO: PREPARAR RELATÓRIOS: Órgãos e entidades da Administração Pública deverão elaborar e estar aptos a apresentar à equipe de transição, relatório com o seguinte conteúdo mínimo:
• Informação sucinta sobre decisões tomadas que possam ter repercussão de especial relevância para o futuro do órgão;
• Relação dos órgãos e entidades com os quais o município tem maior interação, em especial daqueles que integram outros entes federativos, organizações não-governamentais e organismos internacionais, com menção aos temas que motivam essa interação;
• Principais ações, projetos e programas, executados ou não, elaborados pelos órgãos e entidades durante a gestão em curso; e
• relação atualizada de nomes, endereços e telefones dos principais dirigentes do órgão ou entidade, bem como dos servidores ocupantes de cargos de chefia.
3º PASSO: DISPONIBILIZAR INFORMAÇÕES: A equipe de transição deverá ter amplo acesso, entre outras, às informações relativas a:
• Dados referentes ao PPA, LDO e LOA, inclusive anexos, demonstrativos, etc.;
• Contas Públicas (número das contas, agências e banco), inclusive anexos com demonstrativos dos saldos disponíveis, devidamente conciliados, dos restos a pagar e da dívida fundada, bem como a relação de documentos financeiros de longo prazo; contratos de execução de obras, consórcios, convênios e outros, pagos e a pagar, etc.;
• Valores médios mensais recebidos a título de transferências constitucionais, efetuados pelo Banco do Brasil, bem como das transferências fundo a fundo (FNS e FNAS), FUNDEB, gestão plena da saúde e relativas ao cumprimento da Emenda Constitucional n° 29;
• Relação atualizada dos bens patrimoniais e levantamento de bens de consumo existentes no almoxarifado;
• Estrutura funcional da Administração Pública, com demonstrativo do quadro dos servidores;
• Relação dos atos expedidos no período de 1° de julho a 31 de dezembro, que importem na concessão de reajuste de vencimentos, ou em nomeação, admissão, contratação ou exoneração de ofício, demissão, dispensa, transferência, designação, readaptação ou supressão de vantagens de qualquer espécie do servidor público estatutário ou não;
• Comprovante de regularidade com a Previdência Social;
• Ações, projetos e programas de governo em execução, interrompidos, findos ou que aguardam implementação;
• Assuntos que requeiram a adoção de providências, ação ou decisão da administração nos cem primeiros dias do novo governo;
• Inventário de dívidas e haveres, bem como a indicação de outros assuntos que sejam objeto de processos judiciais ou administrativos.”
Seguindo o modelo federal, o legislativo municipal tem editado leis que disciplinam a transição de governo local, prevendo, inclusive, a formação de uma equipe de transição governamental, cujos membros serão escolhidos pelo Prefeito Municipal eleito e pelo alcaide a ser sucedido, a fim de que seja disponibilizado o acesso às informações relativas às contas públicas, aos programas, aos projetos do Governo Municipal, dentre outros, bem como assegurada a permanência dos serviços essenciais prestados à população.
Saliente-se, no entanto, que a obrigatoriedade do processo de transição não depende da edição de lei local ou outra norma de regência, porquanto tem fundamento constitucional, em especial nos princípios da eficiência, impessoalidade, publicidade, transparência, moralidade e continuidade do serviço público.
Os Tribunais de Contas do Estado, por sua vez, no exercício do controle e fiscalização das contas públicas, também têm editado Resoluções ou instrumentos normativos equivalentes com o mesmo objetivo de reger as transições governamentais no âmbito estadual e municipal.
No Estado de Sergipe, por exemplo, o Tribunal de Contas do Estado editou a Resolução nº 301, de 20 de outubro de 2016, a qual, com base nos princípios da responsabilidade e transparência da gestão fiscal nas transições de governo, previu a obrigação do Governador ou Prefeito em exercício que estiver em seu último ano de mandato de disponibilizar a uma Comissão de Transição, a ser indicada pelo candidato eleito, o acesso pleno a documentos e informações relativas às contas públicas, aos programas e aos projetos do governo, para que esta possa se inteirar do funcionamento dos órgãos e das entidades da administração e preparar os atos de iniciativa da nova gestão.
Em seus arts. 2º e 5º, a Resolução nº 301/2016 contemplou importantes determinações, verbis (destacou-se):
“Art. 2º Será disponibilizado, à Comissão de Transição, acesso pleno aos seguintes documentos e informações relativas às contas públicas, aos programas e aos projetos do governo:
I - Plano Plurianual – PPA;
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, para o exercício seguinte, contendo, se for o caso, os Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, previstos nos artigos 4º e 5º da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000;
III - Lei Orçamentária Anual – LOA, para o exercício seguinte;
IV - demonstrativo dos saldos disponíveis, da seguinte forma:
a) termo de conferência de saldos em caixa, onde se firmará valor em moeda corrente encontrado nos cofres municipais na data da prestação das informações à comissão de transição, e, ainda, os cheques em poder da Tesouraria;
b) termo de conferência de saldos em bancos, onde serão anotados os saldos de todas as contas mantidas pelo Poder Executivo, acompanhado de extratos que indiquem expressamente o valor existente na data da prestação das informações à comissão de transição;
c) conciliação bancária, contendo data, número do cheque, banco e valor;
d) relação de valores pertencentes a terceiros e regularmente confiados à guarda da Tesouraria;
V - demonstrativo dos restos a pagar distinguindo-se os empenhos liquidados/processados e os não processados, referentes aos exercícios anteriores ao exercício em finalização, com cópias dos respectivos empenhos;
VI - demonstrativos da Dívida Fundada Interna, bem como de operações de créditos por antecipação de receitas;
VII - relações dos documentos financeiros, decorrentes de contratos de execução de obras, consórcios, parcelamentos, convênios e outros, ainda em andamento, contendo as seguintes informações:
a) identificação das partes;
b) data de início e término do ato;
c) valor pago e saldo a pagar;
d) posição da meta alcançada;
e) posição quanto à prestação de contas junto aos órgãos fiscalizadores;
VIII - termos de ajuste de conduta e de gestão firmados;
IX - relação atualizada dos bens móveis e imóveis que compõem o patrimônio do Poder Executivo;
X - relação dos bens de consumo existentes em almoxarifado;
XI - relação e situação dos servidores, em face do seu regime jurídico e quadro de pessoal regularmente aprovado por lei, para fins de averiguação das admissões efetuadas, observando-se:
a) servidores estáveis, assim considerados por força do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, se houver;
b) servidores pertencentes ao quadro suplementar, por força do não enquadramento no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, se houver;
c) servidores admitidos através de concurso público, indicando seus vencimentos iniciais e data de admissão, bem como o protocolo de sua remessa ao Tribunal de Contas;
d) pessoal admitido mediante contratos temporários por prazo determinado;
XII - cópia dos relatórios da Lei de Responsabilidade Fiscal referentes ao exercício em finalização, devendo apresentar os anexos do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) do 5º bimestre e os anexos do Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do 2º quadrimestre/1º semestre, uma vez que o restante terá como prazo janeiro do exercício seguinte, bem como cópia das atas das audiências públicas realizadas;
XIII - relação dos precatórios;
XIV - relação dos programas (softwares) utilizados pela administração pública e suas respectivas senhas de acesso exclusivamente para consulta;
XV - demonstrativo das obras em andamento, com resumo dos saldos a pagar e percentual que indique o seu estágio de execução;
XVI - relatório circunstanciado da situação atuarial e patrimonial do(s) órgão (s) previdenciário(s), caso o Estado ou Município possua regime próprio de previdência.
§1º Todas as informações de que trata este artigo:
I - deverão ser entregues à Comissão de Transição no prazo máximo de 15 (quinze) dias após a sua constituição;
II - deverão estar atualizadas até o dia anterior ao de sua entrega.
§2º É assegurado à Comissão de Transição, após a entrega dos documentos e informações, obter atualização semanal dos dados disponibilizados em função do exigido neste artigo.
(…)
§1º. Todas as informações de que trata este artigo:
I - deverão ser entregues à Comissão de Transição no prazo máximo de 15 (quinze) dias após a sua constituição;”
“Art. 5º. Os titulares dos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual ou Municipal ficam obrigados a fornecer as informações solicitadas pela Comissão de Transição, bem como a prestar-lhe o apoio técnico e administrativo necessários aos seus trabalhos, sob pena de responsabilização, com fulcro no art. 93 da Lei Complementar n.º 205/2011.”.
A disponibilização de documentos e informações de interesse público, no período da transição governamental, também pode ser exigida com base na Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI), a qual regulamentou o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas no país, previsto no art. 5º, incisos XIV e XXXIII, da Carta Magna, tornando obrigatório aos órgãos e entidades públicas o fornecimento de informações de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas protegidas por sigilo.
A obrigatoriedade de prestar as informações de interesse público a qualquer interessado está prevista especificamente no art. 10 da Lei de Acesso à Informação, verbis (destacou-se):
“Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1° desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida”.
Desta forma, a Lei nº 12.527/2011 assegura o acesso a documentos e informações públicas ao novo gestor e sua equipe de transição, desde não protegidas por sigilo, ainda que não estejam previstos expressamente na lei estadual ou municipal ou, ainda, nas Resoluções das Cortes de Contas que por ventura disciplinem a transição governamental.
Ademais, diante do que dispõem o art. 37, caput, da CF/88, a Lei nº 12.527/2011 e demais normas que eventualmente regulamentem a transição de governo, não resta dúvida quanto ao dever do Chefe do Executivo que será sucedido e dos membros que integram a Comissão de Transição por ele formada de assegurar a continuidade dos atos da Administração Pública, disponibilizando para os novos gestores os documentos e informações de interesse público necessários para assegurar a normalidade, regularidade e transparência da transição do governo.
De mais a mais, na hipótese de descumprimento das normas de transição governamental, caberá ao legítimo interessado ingressar com ação judicial, com pedido de tutela de urgência antecipada, a fim de compelir o Chefe do Poder Executivo em exercício e/ou membros da Comissão de Transição por ele constituída a entregar todos os documentos e informações de interesse público e necessários à nova gestão, incluindo os previstos em lei específica, em Resolução de Tribunal de Contas ou, ainda, solicitados pela Comissão de Transição do gestor eleito, desde que não protegidos por sigilo.
Neste caso, é importante postular que, em caso de deferimento da tutela de urgência, sejam pessoalmente intimados da decisão liminar o Chefe do Poder Executivo em exercício e todos os membros da Comissão de Transição do gestor a ser sucedido, a fim de que cumpram a ordem judicial, sob pena de busca e apreensão dos documentos e pagamento de multa pessoal por dia de atraso, sem prejuízo de apuração de responsabilidades nas esferas cível e criminal.
Trata-se, neste caso, de omissão grave, configuradora de ato de improbidade administrativa, que, além de contrariar os princípios constitucionais da legalidade, publicidade e transparência pública, também pode acarretar enormes prejuízos para a continuidade da Administração Pública, notadamente para a permanência da prestação de serviços públicos essenciais para a população local, podendo, ainda, dar azo à dilapidação do patrimônio público e ao extravio de documentos públicos.
Neste particular, consigne-se que a obrigatoriedade de prestar as informações de interesse público a qualquer interessado e a responsabilização decorrente do descumprimento desse dever decorrem especificamente do art. 32 da Lei de Acesso à Informação, verbis (destacou-se):
“Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:
I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
(...)
§ 2º. Pelas condutas descritas no caput, poderá o militar ou agente público responder, também, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nº 1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.” (destacou-se).
Não resta dúvida, pois, de que existe o dever constitucional e legal do Chefe do Poder Executivo em exercício e de sua equipe de transição de empreender as medidas necessárias para entregar aos novos gestores todos os documentos e informações públicas necessários à transição de governo.
Não é por outra razão que a ofensa às normas de transição governamental caracteriza ato de improbidade administrativa, conforme prevê o art. 11, da Lei nº 8.429/92, verbis:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (...)”.
Não é demais lembrar, ainda, que o art. 4º, da Lei nº 8.429/92, determina aos agentes públicos velarem os princípios da Carta Magna:
“Art. 4º. Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.”
Neste contexto, é de grande relevância o papel do Ministério Público e dos demais órgãos de controle e fiscalização da administração pública (Tribunais de Contas, Controladorias dos Estados e dos municípios, dentre outros) com vistas a combater a desorganização administrativa e a dilapidação do patrimônio público em finais de mandatos, notadamente nos municípios onde os gestores não conseguiram se reeleger ou fazer sucessor, a fim de preservar a sociedade do risco de descontinuidade de ações e serviços interesse público.
Neste caso, os órgãos de controle e fiscalização da Administração Pública devem atuar com o objetivo de assegurar a regularidade e normalidade do processo de transição da gestão, inclusive no que se refere à guarda e conservação dos bens, arquivos, livros e documentos públicos e acesso a informações e documentos de interesse público, bem como de assegurar a continuidade dos serviços essenciais prestados à população.
O controle e fiscalização deve ser deflagrado meses antes da transição governamental porque é comum ocorrer, no final de gestão nos Poderes Executivo Municipais, o chamado “desmonte”, que consiste em um conjunto de condutas comissivas e omissivas que implicam em má gestão e dano ao erário, que vão desde o extravio e destruição dolosa ou culposa de documentação oficial até a dilapidação do patrimônio e do desvio de recursos públicos, com o objetivo de evitar ou embaraçar a atuação dos órgãos de controle interno e externo, de locupletamento de quem pratica ou para trazer dificuldades à gestão do sucessor.
No Estado de Sergipe, no ano de 2016, o Ministério Público Estadual, por intermédio do Centro de Apoio Operacional do Patrimônio Público e Ordem Tributária – CAOPPOT, com o apoio das Promotorias de Justiça da Defesa do Patrimônio Público e em conjunto com Tribunal de Contas do Estado, deflagrou e coordenou a chamada “Operação Antidesmonte”, com os objetivos acima apontados.
Tal operação foi deflagrada porque, historicamente, as transições de poder nos municípios são marcadas por ocorrências de irregularidades e de práticas atentatórias aos princípios da Administração Pública, o que enseja efeitos deletérios para toda a sociedade e gravames financeiros aos cofres públicos dos municípios, além da perda ou destruição do acervo documental do ente, especialmente no final dos respectivos mandatos de Prefeitos, dificultando ou inviabilizando a administração dos novos gestores.
No âmbito da “Operação Antidesmonte”, as Promotorias de Justiça da Defesa do Patrimônio Público do Estado de Sergipe instauraram procedimentos extrajudiciais com vistas a acompanhar a regularidade e transparência da transição das gestões municipais no ano de 2016, no curso dos quais foi expedida Recomendação aos Prefeitos municipais em exercício, pautadas nas leis vigentes e nas normas de transição editadas pelo Tribunal de Contas do Estado (Resolução nº 301/2016), recomendando, dentre outras medidas, a criação de uma Comissão de Transição do governo municipal composta por membros da gestão atual e da futura gestão, bem como a disponibilização para a Comissão de Transição do prefeito eleito das informações e documentos de interesse público previstos na Resolução nº 301/2016.
Segundo balanço da “Operação Antidesmonte” divulgado em 14/06/2017 (disponível em http://www.mpse.mp.br/NoticiaExibir.aspx?id=9766), foram realizadas auditorias em 26 (vinte e seis) municípios sergipanos, com o apoio de 50 (cinquenta) servidores do TCE/SE, resultando como desdobramentos da operação, a apuração, pelas Promotorias de Justiça respectivas, de irregularidades e possível cometimento de crimes contra a Administração Pública e atos de improbidade administrativa, detectados durante as auditorias realizadas pelos técnicos do TCE/SE, nas Prefeituras e/ou nas Câmaras de Vereadores visitadas.
Vê-se, portanto, que são de grande importância no controle e fiscalização da transição governamental, não só a edição de Resoluções pelos Tribunais de Contas, como também a atuação do Ministério Público, que pode ser deflagrada, nos meses que antecedem a sucessão de governo, com a expedição de Recomendação (art. 27, parágrafo único, inciso II, da Lei n.° 8.625/1993 - Lei Orgânica Nacional do Ministério Público), para que o Chefe do Executivo em exercício adote as seguintes providências: a) constituir, através de ato administrativo, uma Comissão de Transição, composta por membros da Administração sucedida e do gestor eleito, observando as normas de regência; b) possibilitar ao candidato eleito escolher os integrantes da equipe de transição da administração sucessora; c) disponibilizar à comissão de transição amplo acesso a órgãos públicos, informações e documentos de interesse público, desde que não protegidos por sigilo.
Evidencia-se, assim, a necessidade de conhecer as normas de regência das transições governamentais, a fim de que possibilitar o manejo dos meios e instrumentos legais existentes para garantir a normalidade, regularidade e transparência no processo de transferência de gestão, bem como evitar a descontinuidade administrativa.
REFERÊNCIAS:
BRASIL. Lei Federal 10.609, de 20 de dezembro de 2002. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 17 jan. 2019.
BRASIL. Lei Federal 12.527, de 18 de novembro de 2011. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 17 jan. 2019.
BRASIL. Portaria nº 2, de 8 de novembro de 2018. DOU nº 223, de 21 de novembro de 2018, seção 1, páginas 1, 2 e 3.
BRASIL. Cartilha Orientações para o Gestor Municipal – Encerramento de Mandato. Presidência da República. Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República. Brasília: 2008. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilha-encerramento-mandato-2008.pdf. Acesso em 17 jan. 2019.
BRASIL. Resolução nº 301, de 20 de outubro de 2016. Disponível em: http://antigo.tce.se.gov.br/sgw/imprimir_t.php?r=301/2016. Acesso em 16 jan. 2019.
BRASIL. Resolução nº 301, de 20 de outubro de 2016. Disponível em: http://antigo.tce.se.gov.br/sgw/imprimir_t.php?r=301/2016. Acesso em 16 jan. 2019.
BRASIL. MP implanta “Operação Antidesmonte”. Disponível em: http://www.mpse.mp.br/NoticiaExibir.aspx?id=9403. Acesso em 16 jan. 2019.
BRASIL. Ministério Público de Sergipe divulga balanço da "Operação Antidesmonte". Disponível em: http://www.mpse.mp.br/NoticiaExibir.aspx?id=9766. Acesso em 17 jan. 2019.
