Introdução
O Brasil está de luto pela tragédia ocorrida no Município de Brumadinho, em Minas Gerais, com o rompimento de barragem da Vale S.A., na mina Córrego do Feijão, no dia 25 de janeiro de 2019. O ocorrido chocou o país, fazendo todos se lembrarem do rompimento da barragem do Fundão, em Mariana, também em Minas Gerais, administrada pela Samarco e Vale S.A., em 05 de novembro de 2015. Até 27/01/2019, às 17:43, já haviam sido confirmadas 58 mortes e 299 desaparecidos.
A catástrofe, mais uma vez, traz à discussão questões como a reparação dos danos ambientais, responsabilização civil, penal e administrativa dos responsáveis, rigor da fiscalização ambiental, eficiência do licenciamento ambiental. Já ecoam propostas de revisão da legislação ambiental para endurecer as penas em casos de tragédias como essas. Este breve ensaio visa a discutir os principais aspectos da responsabilidade da Vale S.A e do Estado pelos danos (irreparáveis e/ou de difícil reparação) causados ao Meio Ambiente.
Será objeto de nossa reflexão, também, a viabilidade de alterações na legislação ambiental, de modo que se efetive um maior controle e fiscalização que possam evitar que eventos como esse se repitam, até mesmo porque no Estado de Minas Gerais, somente a Vale S.A. é responsável pela administração de outras 142 barragens, além da de Brumadinho.
1. O rompimento da barragem da mina Córrego do FEIJÃO
A tragédia com a barragem da mina Córrego do Feijão aconteceu na sexta-feira, dia 25 de janeiro de 2019. A lama varreu a comunidade local e parte do centro administrativo da empresa[1]. Segundo esta mesma fonte, até as 18h do sábado (26), foram confirmados 34 mortos e 299 desaparecidos, segundo Corpo de Bombeiros de Minas Gerais. A Vale S.A. divulgou uma lista de 265 funcionários com os quais ainda não tinha conseguido contato.
Trata-se de uma das maiores catástrofes ambientais do país. Segundo informação da Vale S.A., uma barragem rompeu e o volume de lama fez com que outra transbordasse. O Ministério do Meio Ambiente chegou a falar que 3 barragens teriam se rompido[2].
A repercussão da tragédia ganhou os noticiários do Brasil e da imprensa internacional. O primeiro ministro de Israel, Benjamin Netanyahu, ofereceu o envio de uma missão de ajuda ao Brasil, o que foi aceito pelo Presidente Jair Bolsonaro. O governo israelense enviará uma aeronave ao Brasil com equipe médica, especialistas, engenheiros e equipamentos que serão utilizados na busca por desaparecidos. Segundo o embaixador de Israel no Brasil, Yossi Shelly, o governo de seu país enviará um avião com 120 especialistas, além de cães farejadores e equipamentos de alta tecnologia para ajudar no salvamento de vítimas e no resgate de corpos. A equipe chegará ao Brasil por volta de 22h[3].
Em termos de volume de rejeitos, a tragédia de Brumadinho é menor do que a tragédia de Mariana, há 3 anos. Segundo o presidente da Vale S.A., Fábio Schvartsman, vazaram 12 milhões de metros cúbicos. No evento de Mariana, foram 43,7 milhões de metros cúbicos.
Trata-se de uma grande tragédia humana e ambiental. Apesar de um volume menor de rejeitos, o número de mortes anunciados para Brumadinho/MG já superam as mortes da tragédia de Mariana/MG. No que tange aos danos à fauna, flora, estes ainda são incalculáveis. Segundo especialistas, o ambiente atingido precisa de décadas para que possa ser recuperado.
Há quem considere que em termos de volume de resíduos, o incidente é um dos 10 maiores do mundo nos últimos 30 anos. O número de mortos, porém, pode aumentar a dimensão da tragédia[4].
Infelizmente, os riscos de eventos como esse acontecerem novamente são grandes. E não só no Brasil. O aumento na produção mundial de minérios vem causando vazamentos cada vez maiores. De acordo com a Bowker Associates, uma consultoria de gestão de risco em construção pesada, a década entre 1955 e 1965, contabilizou 6 milhões de m³ em vazamentos desse tipo. Entre 2005 e 2015, com Mariana na conta, foram 107 milhões de m³. E a década entre 2015 e 2025, de acordo com a consultoria americana, deverá fechar em 123 milhões de m³. Ou seja: a segurança nessa área tende a baixar com o tempo, não a aumentar, como acontece em praticamente qualquer outra atividade humana[5].
Em face dessa realidade, convém destacar a necessidade de rever a legislação ambiental de modo a adequá-la às exigências de um maior controle, monitoramento e fiscalização ambientais que sejam aptos a evitar que catástrofes ambientais como essa voltem a ocorrer. Neste momento, é importante apurar as causas do ocorrido e buscar a responsabilização dos responsáveis, uma vez que segundo o direito brasileiro, em casos como esses a responsabilidade civil por danos ambientais será sempre objetiva.
2. A tragédia de Brumadimho/MG à luz da Constituição Federal de 1988.
A tragédia aqui anunciada atrai a incidência de uma série de dispositivos normativos, todos objetivando a tutela de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. O ponto de partida para nossa breve análise não pode ser outro senão o Texto Constitucional, que dispõe no caput do art. 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações[6].
Vale ainda destacar o teor e a incidência do artigo 225, §1º, incisos IV e V, que dispõem que para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (inciso IV) e controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (inciso V)[7].
Como se percebe, o constituinte proclamou a importância do princípio da prevenção e da precaução, ao exigir estudo prévio de impacto ambiental antes da instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Da mesma forma, exige do Estado que realize o controle da produção do comércio e do emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. Trata-se, como se percebe, de uma tarefa fundamental do Estado de defender e preservar o meio ambiente, em benefício das presentes e futuras gerações[8].
Convém ainda ressaltar o que dispõe o § 2º deste mesmo artigo 225, que prescreve que aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. Trata-se de aplicação prática do princípio do poluidor-pagador, mesmo que em sua vertente preventiva[9].
Destaque-se também o teor do §3º deste mesmo art. 225, que determina que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados[10].
3. Responsabilidade Civil por Danos Ambientais.
A responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente será sempre objetiva, nos termos do que dispõe o §1º do artigo 14 da Lei 6.938/1981, que assim dispõe: “sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente”[11].
Trata-se do que a doutrina pátria chama de responsabilidade objetiva, ou seja, que independente da apuração e culpa. Basta que se faça a ligação entre o evento danoso (efetivo) e o autor do dano. Nesta esfera, civil, ao contrário do que ocorre no âmbito penal, a responsabilidade é direta e objetiva. Não há a menor necessidade de se apurar a culpabilidade do agente. Neste caso, a responsabilidade objetiva (na esfera civil) recai sobre a empresa Vale S.A. Ela está obrigada, nos termos da lei, a reparar (às suas custas) os danos que causou ao meio ambiente, afetados por sua atividade.
4. Responsabilidade Penal por Danos Ambientais
O caso em tela também atrai a aplicação da Lei 9.605/1998, conhecida como Lei de Crimes Ambientais e de Infrações Administrativas. Esta lei estabelece penas para crimes e infrações administrativas.
Neste sentido, vale lembrar o que dispõe o artigo 54 da referida lei, que define o crime de poluição, in verbis:
“Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa"[12].
Segundo Luiz Regis Prado, por poluição, em sentido amplo, compreende-se a alteração ou degradação de qualquer um dos elementos físicos ou biológicos que compõem o ambiente. Entretanto, não se pune toda emissão de poluentes, mas tão somente aquela efetivamente danosa ou perigosa para a saúde humana, ou aquela que provoque a matança de animais ou destruição (desaparecimento, extermínio) significativo da flora. Exige-se então a real lesão ou o risco provável de dano à saúde humana, extermínio de exemplares da fauna local ou destruição expressiva de parcela representativa do conjunto de vegetais de uma determinada região[13].
Este artigo ilustra bem os casos como o da tragédia em Brumadinho/MG, uma vez que o rompimento da barragem de rejeitos de mineração certamente causou danos à saúde humana, tendo também provocado a mortandade de animais e a destruição da flora.
Neste caso, a aplicação deste artigo ao evento versado mostra-se clarividente. Claro que para o caso de aplicação das penas referidas serão levadas em consideração as circunstâncias agravantes e atenuantes, assim como prescreve a própria Lei n 9.605/1998.
Em visita ao local da tragédia, o IBAMA identificou como aplicáveis os seguintes artigos da Lei nº 9.605/1998: a) art. 54 (Causar poluição que possa resultar em danos à saúde humana); b) §2º, inciso I do art. 54 (Tornar área urbana ou rural imprópria para a ocupação humana); §2º, inciso III do art. 54 (Causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento de água) e art. 33 (Provocar, pela emissão de efluentes ou carregamento de materiais, o perecimento de espécimes da biodiversidade)[14].
Vejamos, in verbis, o teor dos supracitados dispositivos e suas cominações legais:
“2º do art. 54 da Lei nº 9.605/1998. Se o crime:
I - tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para a ocupação humana;
(...)
III - causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma comunidade;
(...)”
“Art. 33. Provocar, pela emissão de efluentes ou carreamento de materiais, o perecimento de espécimes da fauna aquática existentes em rios, lagos, açudes, lagoas, baías ou águas jurisdicionais brasileiras:
Pena - detenção, de um a três anos, ou multa, ou ambas cumulativamente”.
A responsabilidade penal em face de danos ambientais, ao contrário da responsabilidade civil, é subjetiva e depende da apuração de culpa. Desta forma, tanto a empresa Vale S.A. (pessoa jurídica) como os seus administradores (na parcela de suas responsabilidades e culpabilidades) podem responder na esfera pena pelos crimes ambientais cometidos.
Eventos como esses revelam que os empreendedores devem ter ciência dos riscos que sua atividade pode causar ao meio ambiente e, desta forma, deve atuar com respeito aos métodos e processos que possam controlar eventuais alterações prejudiciais em suas estruturas e equipamentos. Para tanto, estas empresas devem se cercar do suporte de especialistas como engenheiros, técnicos, biólogos, geógrafos, geólogos, advogados ambientais, entre outros profissionais. A atuação preventiva é sempre recomendada em casos como esse, até porque depois que os danos ambientais se efetivam, a reparação é de difícil reparação ou mesmo impossível de acontecer. Os prejuízos que as empresas terão, em casos como esses, serão sempre muito superiores ao investimento que deve fazer com a contratação de especialistas, que possam melhor orientar na instalação e na operação do empreendimento.
5. Responsabilidade Administrativa em face de Infrações Ambientais
Além da responsabilidade civil e da responsabilidade penal, aplica-se ao caso da tragédia de Brumadinho/MG as hipóteses de responsabilização administrativa em face dos danos ao meio ambiente ali encontrados. A regulação para estes casos resta disciplinada pelos artigos 70 a 76 da Lei nº 9.605/1988. Os órgãos ambientais, vinculados a quaisquer entes federativos, nos termos do artigo 23 da Constituição Federal de 1988, devem realizar a fiscalização ambiental no local do evento danoso e em constatando dano ambiental devem autuar os responsáveis. Neste momento, convém destacar a diferença entre a competência para a fiscalização ambiental, que é comum para todos os entes federativos, nos termos do artigo 23 da Constituição Federal de 1988, da competência para realizar o licenciamento ambiental, que deve seguir as regras de atuações prioritárias da União, dos Estados e dos Municípios, de forma como dispõem os artigos 7º, XIV, 8º, XIV e 9º XIV da Lei Complementar nº 140/2011.
O artigo 72 da Lei nº 9.605/1998, lista os tipos de penas para o cometimento de infrações administrativas: I - advertência; II - multa simples; III - multa diária; IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; V - destruição ou inutilização do produto; VI - suspensão de venda e fabricação do produto; VII - embargo de obra ou atividade; VIII - demolição de obra; IX - suspensão parcial ou total de atividades; X - restritiva de direitos.
Vale ainda destacar que o órgão responsável pelo licenciamento ambiental da barragem de Brumadinho, da Vale S.A., foi a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Minas Gerais (SEMAD). Convém ainda destacar que a Vale S.A., dona do empreendimento, há menos de dois meses, obteve uma licença ambiental do Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam) que autorizou a retirada de material na barragem de rejeitos da Mina do Feijão, para a recuperação ambiental da área, situada em Brumadinho, na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Mas, antes da retirada do material, considerado inerte (sem serventia), a barragem se rompeu na tarde desta sexta-feira (25) e o vazamento das 12 milhões de metros cúbicos de rejeitos de minério que ela acumulava causou danos incalculáveis[15].
A própria Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Minas Gerais (SEMAD) suspendeu, no mesmo dia do ocorrido (25 de janeiro de 2019) todas as atividades da mineradora Vale, em Brumadinho/MG. Segundo a SEMAD, a barragem operava desde meados dos anos 1970 e estava licenciada, mas desde 2015 não recebia mais rejeitos. A Vale S.A. solicitou licença ambiental para, dentre outras atividades, desativar a estrutura, que foi aprovada pelo Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam) em dezembro de 2018, seguindo as normas legais[16].
A suspensão das atividades da Vale S.A. é a mesma prevista no artigo 72, inciso IX da Lei nº 9.605/1998.
Vale ainda destacar que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) aplicou, no dia 26 de janeiro de 2019, uma multa no valor de R$ 250 milhões à Vale, pela ruptura da barragem da companhia em Brumadinho (MG). Segundo este órgão, os danos ao meio ambiente resultaram até o momento em cinco autos de infração no valor de R$ 50 milhões cada, o máximo previsto na Lei de Crimes Ambientais[17]. Estas multas detém a natureza jurídica de sanções administrativas.
Além do IBAMA, o governo do Estado de Minas Gerais e a prefeitura de Brumadinho também aplicaram multas à Vale pelo desastre de Brumadinho. O Estado de Minas Gerais multou a referida empresa em R$ 99 milhões[18] e a prefeitura multou esta mesma empresa em R$ 100 milhões. Todas estas multas, que são sanções administrativas por infrações ambientais, totalizam R$ 449 milhões de reais.
Além das multas aplicadas, a justiça bloqueou R$ 11 bilhões da mineradora Vale para garantir a recuperação dos danos causados pelo rompimento da Barragem de Brumadinho, na região metropolitana de Belo Horizonte. O primeiro bloqueio, no valor de R$ 1 bilhão, foi feito ainda sexta-feira (25), no dia da tragédia. O Juiz de plantão da Vara de Fazenda Pública de Belo Horizonte, Renan Carreira Machado, determinou que o dinheiro fosse transferido para uma conta judicial, a pedido do Governo de Minas Gerais. No sábado (26), o MPMG (Ministério Público de Minas Gerais) conseguiu a contenção de R$ 5 bilhões das contas da companhia para garantir a reparação dos danos ambientais causados pelo rompimento da barragem da Mina Córrego do Feijão. Já no domingo, dia 27 de janeiro de 2019, a juíza Perla Saliba Brito determinou o bloqueio de outros R$ 5 bilhões para a reparação dos danos causados às vítimas do rompimento[19].
6. Necessidade de alteração da legislação ambiental?
O ocorrido com a barragem de Brumadinho acendeu a discussão sobre a necessidade de alteração da legislação ambiental para tornar mais efetivo o controle e fiscalização ambiental, de modo que seja possível evitar que eventos como esse aconteçam novamente.
Um dos principais aspectos da discussão versa sobre o licenciamento ambiental. Há projetos polêmicos em andamento no Congresso Nacional que tentam flexibilizar os processos de licenciamentos ambientais. A princípios, somos à favor de uma desburocratização do licenciamento ambiental, apenas para que os prazos de análise sejam encurtados. No entanto, para que isso ocorra, deve-se compensar os procedimentos de análise dos licenciamentos ambientais como melhorias nos sistemas de avaliação de impactos ambientais, através de um melhor aparelhamento dos órgãos ambientais, com equipamentos e corpo técnico capacitado. O auxílio a tecnologias também pode ajudar a acelerar os processos de análises de riscos. O que não se pode admitir é o esvaziamento do rigor na análise dos projetos apresentados à licenciamento.
Há um projeto em curso, de autoria do Senador Acir Gurgacz, do PDT de Rondônia, que representa uma síntese de todos os outros projetos que visam simplificar e flexibilizar o licenciamento ambiental. Trata-se do Projeto de Lei nº 168/2018. Um dos pontos mais polêmicos do texto, segundo ambientalistas, é o §1º do artigo 3º do referido projeto, que dispõe que os entes federativos definirão as tipologias de atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, respeitadas as atribuições previstas na Lei Complementar nº 140, de 2011.
Para ambientalistas, isso significa que cada um dos 27 Estados e dos 5.570 municípios poderá definir critérios de rigor do licenciamento. Ou seja, um tipo de empreendimento que um Estado entenda que precisa de licença em três fases poderá migrar para o Estado vizinho, em um mesmo domínio morfoclimático e fitogeográfico, se o governo desse outro Estado resolver que lá ele só precisa de uma. Se aprovado, o texto pode desencadear o que o ex-ministro Sarney Filho (Meio Ambiente) chamou de guerra ambiental entre os Estados – pela atração de empreendimentos com base no afrouxamento da norma para ganhar licença[20].
Outro ponto polêmico do referido projeto diz respeito às chamadas autoridades envolvidas, como a Funai, o Iphan (patrimônio histórico) e o ICMBio e de órgãos estaduais gestores de unidades de conservação, que perderiam o poder de veto a empreendimentos que afetem áreas protegidas. O texto de Gurgacz dispõe ainda que a Funai não precisará sequer ser ouvida quando a obra não impactar diretamente uma terra indígena homologada. Se aprovado como está, este dispositivo permitiria hidrelétricas e estradas em 229 terras indígenas que ainda estão sem demarcação no país (32% do total das terras indígenas do Brasil).
Enfim, o objeto deste artigo não é analisar em minúcias os aspectos controvertidos desse projeto de lei, mas comentar os riscos que a flexibilização de um procedimento imprescindível como o licenciamento ambiental pode trazer meio ambiente pátrio.
A legislação ambiental no Brasil, em nossa análise, antes de qualquer alteração, precisa de efetivação. Temos um dos mais completos aparatos normativos para a tutela ambiental no mundo. No entanto, a ausência de vontade política tem feito com que os avanços da legislação ambiental não se efetivem por falta de condições materiais para sua execução. E mesmo quando se supera esta barreira, a corrupção surge como mecanismo reprovável que esvazia o rigor de todo um sistema técnico e jurídico para a defesa ambiental.
7. Conclusão
Catástrofes ambientais como essa da barragem de Brumadinho, em Minas Gerais, não podem mais acontecer. Os danos materiais, humanos e ambientais são incalculáveis. Neste sentido, os responsáveis precisam ser identificados e punidos. O Estado também tem sua parcela de culpa ao ser omisso na fiscalização e no licenciamento ambiental, quando deixa de exigir planos de controles de acidentes ou outras formas de controle e monitoramento da atividade. A Vale S.A., em nome do princípio do poluidor-pagador, deve recuperar o ambiente e dar toda assistência às famílias das vítimas, até que um mínimo de normalidade possa ser alcançado.
A legislação ambiental brasileira é sempre elogiada pela comunidade internacional. E isso faz todo sentido. O que falta, no entanto, é romper-se a barreira da teoria e obter-se resultados práticos. É muito triste acompanhar as cenas desse desastre, assim como foi triste ver as imagens de Mariana/MG há três anos. Esperamos que nos próximos anos não vejamos cenas de destruição como essas. Não faz sentido que, em termos de localização, o restaurante da empresa, em sua parte administrativa, estivesse logo abaixo da barragem I da mina Córrego do Feijão.
Argumento como o da imprevisibilidade do evento (rompimento da barragem) não pode se sobrepor ao da segurança dos funcionários da empresa e das comunidades ribeirinhas do vale localizado à jusante. Em licenciamentos ambientais como esses deve-se, por exemplo, exigir taludes de concreto (mais estáveis), escolher, ainda em fase de licença prévia, o melhor local para a instalação da empresa mineradora, levando em consideração o pior cenário (o rompimento da barragem), o que pode ser causado por falhas operacionais, catástrofes naturais ou até mesmo atentados.
Ademais, em relação às propostas de alteração da legislação que regula o licenciamento ambiental, entendemos que estas são positivas apenas no aspecto da celeridade das análises, para que o licenciamento de atividades não perdure indefinidamente (por mais de anos, por exemplo). O empreendedor/investidor precisa de uma resposta rápida, positiva ou negativa, sobre a instalação da atividade. Se a localização para empreender lhe for negada ele pode procurar uma outra área, por exemplo.
No entanto, esta celeridade acima referida não deve ser sinônimo de negligência ao se dispensar planos e projetos essenciais. Somos contrários à ideia de se dispensar o licenciamento ambiental, em qualquer caso, mesmo que o fundamento sejam obras públicas ou de interessa nacional. Nestes casos, o licenciamento ambiental pode ser simplificado. No entanto, a análise dos impactos ambientais, feita no bojo deste instrumento de controle ambiental nunca pode ser suprimida.
Esperamos que os impactos causados por esta catástrofe de Brumadinho/MG sejam minimizados o mais rápido possível, de modo que a reconstrução das cidades e vilas atingidas possa ocorrer com brevidade. Espera-se, também, que se possa aprender com os erros, de modo que empresas e Poder Público possam ser mais diligentes ao se conceder licenças, fiscalizar os condicionantes das mesmas e exigir o correto funcionamento de sistemas de monitoramento e controle de danos ambientais.
O Brasil ainda está chocado diante dessa tragédia. Mas precisa aprender com os erros, exigir com rigor a reparação dos danos causados e, acima de tudo, exigir que a legislação ambiental brasileira deixe de ser apenas bonita no papel e que possa ser bonita na prática.
