Estudo acerca da legislação ambiental, com ênfase na tutela jurídica da flora brasileira

CAPÍTULO 4

POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

4.1. FORMAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Após a Conferência de Estocolmo, com a posição do terceiro mundo de buscar o desenvolvimento econômico a qualquer preço, pressões internacionais no sentido de vincular a política ambiental ao processo de desenvolvimento, levaram o Brasil a criar em 1973 a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA.

Instituída pelo Decreto 73.030, de 30 de outubro de 1973, no âmbito do então Ministério do Interior, a SEMA tinha como objetivo orientar a política de conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais. Foi extinta em 1989 pela Lei 7.735.

Em 1974, através da Lei 6.151, foi aprovado o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que seria executado no período de 1975 a 1979 e trouxe como inovação o objetivo de buscar o estabelecimento de uma política ambiental associada ao desenvolvimento econômico. O Brasil mudava lentamente sua visão de desenvolvimento e vislumbrava a importância de seu patrimônio ambiental, iniciando assim o caminho para o estabelecimento de uma política nacional para a tutela ambiental.

Em 1981, durante o III Plano Nacional de Desenvolvimento (Resolução n° 1 de 5 de dezembro de 1979, do Congresso Nacional), a lei 6.938 dispôs enfim sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, trazendo a arquitetura do Sistema Nacional do Meio Ambiente, SISNAMA.

4.2 ESTRUTURA DO SISNAMA

O Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA é formado por um conjunto de órgãos e instituições incumbidos da gestão ambiental dos diversos níveis do Poder Público, organizados na estrutura político-administrativa governamental.

Para esta pesquisa, relevante se faz a análise da estrutura deste sistema para a compreensão da forma como os órgãos governamentais atuam e quais as suas competências.

Estruturalmente, o SISNAMA é composto por sete entidades principais: órgão superior, órgão consultivo e deliberativo, órgão central, órgão executor, órgãos setoriais, órgãos seccionais e órgãos locais.

O órgão superior, na prática, nunca chegou a ser constituído. Embora a lei faça referência formal ao Conselho de Governo, tal atribuição tem sido exercida efetivamente pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.

O Conselho é hierarquicamente o mais elevado órgão do Sistema. Tem atribuições consultivas e deliberativas, é presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente e integrado por conselheiros titulares e suplentes cuja composição obedece a critérios geopolíticos (representação dos Estados e do Distrito Federal), institucionais (representação de Ministérios e outros) e sócio-políticos (representação da sociedade civil organizada). ^[70] É, portanto, uma entidade investida de poder regulamentar e de poder de estabelecer os padrões e normas federais gerais, que devem ser observadas pelos Estados e Municípios, conforme assinala Paulo de Bessa Antunes:

Estados e Municípios, no uso de suas competências legislativas e administrativas, poderão estabelecer outros critérios. É certo, entretanto, que os padrões regionais e locais não poderão ser mais permissivos que o padrão fixado em âmbito federal. Os patamares e padrões máximos de poluição tolerada são os federais. ^[71]

O órgão central do Sistema é o Ministério do Meio Ambiente que tem a atribuição de planejar, coordenar, supervisionar e controlar a Política Nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. ^[72]

O órgão executor do SISNAMA é o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, IBAMA. É o principal responsável pelo cumprimento das deliberações do CONAMA executando, como órgão federal, a política de preservação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais. É uma entidade autárquica vinculada ao Ministério do Meio Ambiente.

Milaré critica a denominaçãoIBAMA,

O nome atribuído ao IBAMA soa esdrúxulo, pois induz estranha diferença entre meio ambiente e recursos naturais renováveis, excluindo os recursos não renováveis (que, em parte, constitui atribuição do Ministério das Minas e Energia). ^[73]

Os órgãos setoriais são os órgãos ou entidades federais, da administração direta ou indireta, cujas atividades sejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou ao disciplinamento da utilização dos recursos naturais. ^[74]

Desta forma, numerosos órgãos federais podem ser classificados como setoriais. Como, por exemplo, os Ministérios da Agricultura, Fazenda, Marinha, Minas e Energia e Saúde.

Segundo a Lei 6.938/81, artigo 6°, VI, órgãos seccionais são os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução dos programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação ambiental.

A importância destes órgãos para o SISNAMA é fundamental, pois são eles os responsáveis por grande parcela da atividade de controle ambiental. Assinala Paulo de Bessa Antunes:

Cada Estado deverá organizar a sua agência de controle ambiental de acordo com suas realidades, de acordo com seu interesse peculiar. A grande dificuldade dos órgãos seccionais é que, quase sempre, os mesmos são destituídos de recursos necessários para o seu adequado funcionamento. ^[75]

Os órgãos locais são os órgãos municipais de controle ambiental. Infelizmente, na realidade, eles só existem nos municípios dotados de maiores recursos financeiros, sendo na prática o controle ambiental local nulo ou realizado pelo órgão estadual ou federal.

É lamentável, pois o local da situação mais rapidamente tem acesso aos fatos, assim como, teoricamente, teria possibilidade de ações diretas e emergenciais de forma ágil e efetiva tendo em vista a proximidade com o agente poluidor, tornando assim a tutela ambiental mais eficaz.

4.3 IMPACTO AMBIENTAL E LEVANTAMENTO DE RISCOS

Para que se possa auferir a interferência de determinada atividade produtiva sobre o meio ambiente e coadunar a proteção ambiental com o crescimento socioeconômico, o legislador criou instrumentos e mecanismos capazes de avaliar a interferência ambiental, minimizando assim os impactos ecológicos negativos e os custos econômicos e sociais.

Foi idealizado um procedimento composto por etapas que devem ser desenvolvidas para essa avaliação. São elas:

a)triagem ou seleção de ações e projetos que devem ser submetidos ao procedimento;

b)estabelecimento de termos de referência para a condução de um estudo específico;

c)elaboração de um estudo de caráter técnico, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA);

d)preparação de um documento de comunicação denominado Relatório de Impacto Ambiental (RIMA);

e)mecanismos formais de participação do público, como a audiência pública;

f)análise técnica e revisão dos estudos apresentados;

g)decisão formal quanto ao mérito do empreendimento;

h)acompanhamento da implementação do empreendimento e de seus programas de atenuação e compensação de impactos. ^[76]

Até meados dos anos 80 somente eram consideradas as variáveis técnicas e econômicas quando da implantação de um projeto, não havendo qualquer preocupação ambiental. A obrigatoriedade destes estudos foi um divisor de águas na evolução da política ambiental no Brasil, sobretudo com a estimulação da participação social nas discussões sobre a implantação de projetos, respeitando assim o Princípio Democrático.

Segundo a resolução CONAMA 001, de 23 de janeiro de 1986, em seu artigo 1°, impacto ambiental é definido como

qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.

Cabe ao EIA qualificar, prevenir e quantificar antecipadamente o impacto ambiental que determinada atividade possa vir a causar ao ambiente, tendo como objetivo evitar que um projeto, viável sob o ponto de vista social e econômico, torne-se catastrófico para o ambiente.

Delicada é a previsão dos efeitos negativos, pois, certos aspectos do desequilíbrio ecológico só aparecem anos mais tarde e, devido à complexidade dos ecossistemas naturais, ambientalistas os classificam como imprevisíveis. Por isso, em síntese, o EIA é conceituado como "um estudo das prováveis modificações nas diversas características socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto". ^[77]

Assim, o Estudo de Impacto Ambiental é um documento complexo e completo, escrito em linguagem técnica e realizado através do levantamento da literatura científica e legal pertinente e de amplos trabalhos de campo, com coleta de material e análises laboratoriais. Todos os recursos técnicos e científicos são utilizados em sua elaboração.

Deste estudo surge o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) que reflete as conclusões do EIA, mas deve ser expresso em linguagem acessível à população. Utiliza técnicas de comunicação visual para permitir a plena compreensão das possíveis conseqüências ambientais do projeto, suas alternativas e a comparação entre as vantagens e desvantagens de cada uma delas, possibilitando que o Princípio Democrático possa ser exercido conscientemente.

4.4 SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

A lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre as unidades de conservação integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, classifica estas áreas em dois grandes grupos, cada um com características próprias. São elas as unidades de proteção integral e as de uso sustentável.

A partir da filosofia de que o homem não tem, ainda, capacidade de conviver harmonicamente com o meio ambiente, foi criado um grupo de unidades de proteção integral, onde não é permitida qualquer espécie de manejo.

O primeiro são as Estações Ecológicas que se destinam à realização de pesquisas biológicas, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista.

Segundo conceito de seu criador, o biólogo Paulo Nogueira-Neto, elas deverão existir para cada biomas do País, em área ampla o suficiente para permitir a preservação de sua biodiversidade. ^[78]

As Reservas Biológicas têm por objeto a preservação integral das áreas onde há espécies com significado científico. Buscam manter amostras ecológicas e o processo evolutivo sem perturbações. Para isso, impedem qualquer interferência direta, restringindo-se totalmente a presença humana.

Os Parques Nacionais buscam a preservação de ecossistemas naturais únicos e de especial beleza cênica. São autorizadas pesquisas científicas e as atividades de educação ambiental e lazer, contanto que mantenham o estado natural.

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Os Monumentos Naturais são locais protegidos que têm como objetivo a proteção e preservação de características naturais com raro significado visual. Cenários únicos de esplendorosa beleza ou de referência para o município onde se localiza, adequados ao desenvolvimento de programas educativos ambientais e culturais, recreação e pesquisas. São protegidos por tombamento. ^[79]

Os Refúgios de Vida Silvestre objetivam proteger ambientes que asseguram a existência e/ou reprodução de espécies ou comunidades da flora e fauna. A extensão da área dependerá das necessidades de habitat das espécies a serem protegidas.

O outro grande grupo das unidades de uso sustentável assume uma postura diferente ao definir o relacionamento homem/natureza. Ao partir da concepção de que o homem tem capacidade de interagir com o ambiente de forma produtiva e harmônica, são usados como laboratórios específicos para o desenvolvimento deste padrão de comportamento. Compõe-se das seguintes unidades de uso sustentável:

As Áreas de Proteção Ambiental (APAs) tem por objetivo proteger a diversidade biológica, disciplinar a ocupação humana e assegurar o uso dos recursos naturais de forma sustentável. São extensas áreas que apresentam ocupação humana e possuem atributos ambientais de especial importância para a qualidade de vida dessas comunidades.

As Áreas de Relevante Interesse Ecológico têm em geral pequena extensão territorial, escassa ocupação humana e características naturais extraordinárias. Conferem abrigo a exemplares da biota regional e objetivam manter os ecossistemas naturais de importância local, mediante o uso regulado.

As Reservas Extrativistas são utilizadas por populações tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte. Objetivam proteger os meios de vida e a cultura dessas comunidades, além de assegurar o uso sustentável dos recursos naturais das unidades.

As Reservas de Fauna são áreas naturais com populações animais de espécies nativas, residentes ou migratórias, onde são desenvolvidos estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico e sustentável desses recursos.

As Reserva de Desenvolvimento Sustentável são áreas naturais que abrigam populações tradicionais, cuja atividade baseia-se em sistemas de exploração dos recursos naturais de forma sustentável, desenvolvidos por diversas gerações e adaptados à ecologia local e que desempenham importante papel na proteção e na manutenção da diversidade biológica.

As Reservas Particulares do Patrimônio Natural são áreas privadas, gravadas perpetuamente, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. ^[80]

4.5 ISO SÉRIE 14.000

Uma ferramenta inesperada e benéfica em defesa do meio ambiente brasileiro tem sido o certificado ISO 14.000. Não se trata de legislação nacional nem medida do poder executivo, no entanto tem ajudado a natureza ao fornecer sérios parâmetros ecológicos que devem ser seguidos pelas empresas interessadas em competir internacionalmente com seus produtos.

A ISO série 14.000 é um instrumento de gestão ambiental internacional, determinante de normas de gerenciamento, análises de ciclo de vida de produtos, mecanismo de descarte de resíduos, conceitos de melhoria contínua, de estudos de impacto ambiental, entre outras.

"É de suma importância a atividade de normalização, na esfera internacional, sobretudo na sociedade atual, visto que possibilita o intercâmbio das relações comerciais e, conseqüentemente, dá maior dinâmica e conforto para o homem, rompendo barreiras e o tornando cidadão do mundo." ^[82]

Apesar de sua adoção ser facultativa, a normalização prevê o atendimento à legislação do país, sujeitando a empresa a uma abordagem jurídica.

O termo ISO não representa um acróstico ou sigla. Sua origem é a palavra grega isos que significa igualdade. É interessante notar que a própria nomenclatura escolhida, originária de língua morta, enseja uma padronização, levando-se em conta que diferentes abreviações surgiriam, decorrentes de traduções, caso a escolha recaísse sobre palavra de língua viva.

Coincidentemente a sigla ISO significa Organização Internacional para Normalização (International Organization for Standardization). É uma organização não governamental e sem fins lucrativos, com sede em Genebra, Suíça, e conta com mais de cem países membros. A ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) é o representante brasileiro.

O propósito da ISO é desenvolver e promover normas e padrões mundiais que traduzam o consenso dos países de forma a facilitar o comércio internacional, formalizando acordos técnicos internacionais, com base na ciência, tecnologia e experiência. ^[83] Seu objetivo é facilitar as relações internacionais acerca de produtos e serviços, promover a cooperação intelectual, científica e tecnológica e melhorar a qualidade industrial, trazendo satisfação aos clientes. ^[84]

Surgiu a partir do esforço de profissionais e técnicos, tendo como objetivo promover a compatibilidade de produtos e serviços mediante a adoção de critérios, metodologias e especificação de parâmetros. Atualmente foram incluídos os procedimentos, abrangendo o desempenho produtivo como um todo.

Em especial para o objeto deste estudo, a série 14.000 tem como meta harmonizar as regras de gestão ambiental no mundo, credenciando organizações que obedecem às leis ambientais do país e apresentam programa de desenvolvimento sustentável e de melhoria contínua.

Segundo ensina o professor Paul de Backer ^[85] na apresentação da obra da professora Clarissa Ferreira Macedo D’Isep "nenhuma lei, no mundo inteiro, obriga uma empresa ou organização a adotar essa certificação ISO 14.000. Mas nenhuma empresa de porte internacional pode se recusar a adotar um sistema de gestão ambiental ISO 14.000".

A obtenção da certificação reflete positivamente na imagem da empresa perante seus clientes e fornecedores. Sua divulgação é facultativa, mas se realizada, deverão ser observados preceitos legais definidos no Código Brasileiro de Proteção e Defesa do Consumidor e na legislação regulamentadora das concorrências empresariais. Desta forma o argumento de que se trata de uma mera gestão adotada voluntariamente não a exime de avaliação pela administração pública ou pelo poder judiciário, seja para incentivá-la através de isenções fiscais, licenças ou menor fiscalização, seja para puni-la por apresentar imagem verde inverídica, propaganda enganosa ou prática protecionista.

A certificação é um sistema de comunicação. É uma linguagem que em um mundo globalizado e em uma sociedade massificada tem se mostrado muito eficaz.

O certificado tem prazo de validade de três anos. Após esse período, deverá ser renovado a cada seis meses através de auditoria para verificar se continua a atender aos requisitos da norma. O certificado poderá ser reavaliado caso a empresa não cumpra os requisitos estabelecidos. ^[86]

Segundo Clarissa Ferreira Macedo D’Isep, a norma ISO 14.000, assim como a lei, se mantém viva, cada uma a seu modo. A Política Nacional do Meio Ambiente, pela dinâmica social, enquanto a norma pelo seu próprio sistema de realimentação, impulsionado pela obrigação de melhoria contínua.

Ambas constituem-se em políticas ambientais. Uma pressupõe e respalda a outra e se englobam e interagem. A PNMA orientando o tratamento setorizado e nacional e a ISO a parte interna da organização, com efeito internacional, além de exortarem ambas ao cumprimento legislativo e à responsabilidade quanto à tutela ambiental.

A norma ISO, para fornecer o certificado, exige o cumprimento da legislação ambiental. Já a lei, em especial a PNMA, recepciona o aspecto preventivo da ISO 14.000 em prol do desenvolvimento sustentável, objetivando um meio ambiente equilibrado para a coletividade, encontrando ambas, respaldo constitucional e da agenda 21.

Na verdade a lei é menos eficaz, pois preceitua apenas a reparação e a prevenção, ao passo que a norma ISO vai adiante exigindo,além da reparação e da prevenção, a melhoria contínua sob pena de perda da certificação.

Poderia-se alcançar na legislação ambiental o efeito provocado pelo imperativo da "melhoria contínua" da norma (punição: perda da certificação), já que o ordenamento jurídico é dinâmico e a todos impõe o dever de prevenção (art. 225, CF/88). Portanto, ter-se-á formada a equação: prevenção + caráter dinâmico do ordenamento jurídico = melhoria contínua jurídica, o que daria ensejo, por exemplo, à teoria geral da responsabilidade por prevenção. Entretanto, o sistema jurídico ainda não atribuiu eficácia nem lapidou o instituto da prevenção, como deveria. O que, cremos, dar-se-á passo a passo, na medida em que a cultura ambiental vai se impregnando na sociedade. A disposição constitucional de prevenção ambiental é só um exemplo dentre os inúmeros dispositivos/matérias ainda não efetivados, o que vai ocorrendo de acordo com diversos fatores, em especial, a maturidade social. ^[87]

Neste contexto, é importante ressaltar que a normalização internacional fornece um novo conceito, o da melhoria contínua, para promover a efetiva tutela ambiental. Conceito que somente poderá ser proposto legislativamente se o Estado se organizar de forma a se capacitar a realizar vistorias e fiscalizações periódicas a exemplo das auditorias realizadas pela organização internacional.

O fato de uma empresa ter a certificação ISO 14.000 ou adotar outro sistema de gestão ambiental não significa que ela não seja poluidora, mas que monitora por meio de um sistema o seu desempenho ambiental. Como resultado, tem-se a otimização do impacto ambiental, caso seja observada a seriedade do procedimento proposto.