OBJETIVO:
IMPUTAR AO BANCO CENTRAL DO BRASIL A RESPONSABILIDADE POR DANOS CAUSADOS A INVESTIDORES GARANTIDOS POR INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E EMPRESAS COLIGADAS SOB INTERVENÇÃO ESTATAL.
SÍNTESE:
Uma das primeiras medidas adotadas pelo governo militar foi a criação do Banco Central da República do Brasil, através da Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964, fruto de uma política de reorganização econômica com o escopo de reordenar o sistema monetário e financeiro nacional. Estruturado institucionalmente sob a direção do Conselho Monetário Nacional, órgão de cúpula maior com funções normativas, o Banco Central foi incumbido de traçar, entre outras atribuições, a política monetária e creditícia.
Mediante certos limites legais, o Banco Central está autorizado a intervir diretamente nas instituições do Sistema Financeiro Nacional de modo a resguardar os investidores de práticas bancárias perigosas ou inadequadas. Possui a autoridade para requerer aos bancos que cancelem ativos de má qualidade, devolvam ou implementem planos que fortaleçam suas posições de capital.
Podem ser classificadas as intervenções dos bancos centrais como discricionárias, quando efetuadas por decisão governamental (como a assistência financeira de liquidez e outras facilidades de emprestador de ultima instância, garantias públicas e subsídios de toda espécie ou mesmo a estatização) e contratuais, quando incluem esquemas institucionais (tais como seguros de depósitos). A principal diferença entre esses dois tipos de intervenção é que só no segundo caso há uma garantia contratual e prévia da proteção.
Odete Medauar ensina que "o poder discricionário implica em determinar critérios para valorar interesses, entre muitas escolhas possíveis, de juízo de oportunidade e conveniência e assim adotar determinada conduta".(1)
Há no direito pátrio três tipos de intervenções estatais discricionárias: a liquidação extrajudicial, a intervenção e a administração especial temporária.
A liquidação dos bancos, por iniciativa própria, quando impossibilitados de efetivar seus pagamentos normais, foi disciplinada pela primeira vez pelo Decreto n. 19.479, de 12 de dezembro de 1930. Somente em 1945 foi prevista a forma coativa de liquidação dos bancos por meio do Decreto-lei n. 8.495, em razão do que fosse apurado em sua administração.
Leciona Renato Faria Brito que "a liquidação extrajudicial obteve uma regulamentação orgânica com a Lei n. 6.024/74, colocando as instituições financeiras privadas e as publicas não federais, bem como as cooperativas de crédito, à mercê de seus dispositivos. Submetem-se, também, aos seus preceitos legais: as sociedades corretoras, distribuidoras e de investimento, integrantes do sistema de distribuição de títulos e valores mobiliários no mercado de capitais e empresas corretoras de câmbio".(2)
Posteriormente, a Lei n. 9.447/97 dispôs sobre a responsabilidade solidária de controladores de instituições financeiras submetidas aos regimes de que tratam a Lei n. 6.024/74 e o Decreto-Lei n. 2.321/87, disciplinando ainda sobre a indisponibilidade de seus bens.
Determina o art. 36 da Lei n. 6.014/74 a indisponibilidade dos bens dos controladores e dirigentes de instituições financeiras, como efeito direto do ato do Banco Central do Brasil ao decretar a intervenção ou a liquidação. O caput do art. 2º da Lei n. 9.447/97 complementa o citado artigo com os dizeres: "O disposto na Lei n. 6.024, de 1974, e no Decreto-Lei n. 2.321, de 1987, no que se refere à indisponibilidade de bens, aplica-se, também, aos bens das pessoas, naturais ou jurídicas, que detenham o controle, direto ou indireto, das instituições submetidas aos regimes de intervenção, liquidação extrajudicial ou administração especial temporária.".
Essas pessoas são consideradas responsáveis pela indenização do dano, causado aos credores, quer se processe o saneamento, no caso de intervenção, quer se processe a extinção da sociedade, no caso da liquidação.
Então, o patrimônio pessoal dos administradores, bem como o patrimônio da empresa em liquidação, são atingidos para possibilitar o cumprimento das obrigações sociais assumidas e/ou garantidas, contraídas pelos seus administradores, sendo estes responsáveis pelos danos causados ao patrimônio social, nos termos dos artigos 39 e 40 da Lei n. 6.024/74.
Ao Banco Central do Brasil, compete legalmente fiscalizar as operações financeiras, protegendo os portadores de títulos e valores mobiliários distribuídos nos mercados financeiro e de capitais, bem como os correntistas e investidores. Entretanto, quando age contemplando operação danosa, ou nos casos de sua omissão, deve responder pelos prejuízos causados, dentro de uma relação de causa e efeito, em virtude da lesão que permite infundir aos investidores e correntistas.
Conforme disciplina Nelson Abrão, "cresce a tendência de se imputar ao Banco Central conotação de responsabilidade objetiva, isto é, mesmo que indemonstrada a culpabilidade, estaria obrigado a indenizar pelo simples fato de ser agenciador e autoridade incumbida de rastrear os dados recebidos, evitando instabilidade ou intranqüilidade, que certamente causa quando demora em implementar as medidas inadiáveis para sanear as empresas em dificuldade".(3)
Ainda segundo Nelson Abrão, "o papel crucial desenvolvido pelo Banco Central do Brasil no monitoramento das instituições financeiras e na relevância que lhe é peculiar impõe uma tendência apta a lhe conferir, sob tal roupagem, típica responsabilidade objetiva, nos termos do art. 37, Parágrafo 6º da Constituição Federal de 1.988, traçaria obrigação de reparar o dano cometido por ação ou omissão em relação a terceiros".
Assim, se é por determinação da autoridade administrativa que os correntistas e investidores de instituições financeiras sob intervenção, em determinados casos, sofrem perdas em negócios realizados ou garantidos pelas mesmas, nada mais justo que imputar a essa autoridade o dever de responder perante o Judiciário por esse prejuízo, haja vista que os fundamentos que motivaram a ação e/ou omissão do Banco Central do Brasil só a ele dizem respeito, ocasionando, em conseqüência, sua responsabilização.
Inicialmente, a premissa básica do nosso sistema jurídico é no sentido de ser excluída a responsabilidade quando inexista culpa. Sob tal enfoque, a definição do ato ilícito se refere ao dolo e à culpa, sob suas diversas formas (negligência, imprudência, imperícia). Considera-se, assim, a prova da ausência de culpa e a ocorrência de força maior ou caso fortuito como excludentes da responsabilidade civil.
Nas hipóteses em que nosso sistema jurídico admite a responsabilidade civil pelo risco criado, ele o faz com base na culpa imprópria (in eligendo ou in vigilando), ou, então, em hipóteses de interesse social, como nos casos de responsabilidade do Estado, nos acidentes de trabalho e nos prejuízos oriundos de utilização de energia nuclear.
Admitimos, então, que a responsabilidade do BACEN nas intervenções em instituições financeiras se trata de responsabilidade objetiva, todos os negócios realizados e/ou garantidos por qualquer instituição financeira em intervenção deverão ser honrados pela autarquia federal supracitada.
Caio Mário da Silva Pereira, ao disciplinar sobre o assunto, estabelece o seguinte: "Cabe, todavia, não levar ao extremo de considerar que todo dano é indenizável pelo fato de alguém desenvolver uma atividade. Aqui é que surge o elemento básico: a relação de causalidade. Da mesma forma que, na doutrina subjetiva, o elemento causal é indispensável na determinação da responsabilidade civil, também na doutrina objetiva fenômeno idêntico há de ocorrer. A obrigação de indenizar existirá como decorrência natural entre o dano e a atividade criada pelo agente. O vinculo causal estabelecer-se-á entre um e outro. Num dos extremos está o dano causado. No outro, a atividade do agente causador do prejuízo".(5)
BACEN – INTERVENTOR
BANCO SANTOS – INSTITUIÇÃO FINANCEIRA.
Noticia veiculada nos principais jornais do pais sobre o conhecimento da situação irregular do Banco Santos e de suas empresas coligadas desde 2001. Teor da noticia transcrita pelo Jornal Folha de São Paulo nos parágrafos seguintes:
BANCO CENTRAL DO BRASIL VIA PROBLEMA NO BANCO SANTOS DESDE 2001: O Banco Central sabia desde o primeiro semestre de 2001 que o Banco Santos aumentava seus lucros por meio de "operações não-usuais", feitas com empresas controladas por Edemar Cid Ferreira. Tinha provas, também, de que diretores do banco usaram dados falsos para conceder empréstimos a empresas que não tinham como pagá-los.
O BACEN define "operações não-usuais" como as que não são feitas rotineiramente pelo banco, segundo a assessoria de imprensa do órgão.
As "operações não-usuais"e o uso de informações falsas são detalhados em dois documentos do Banco Central obtidos pela Folha: uma carta de 13 de abril deste ano ( 2004) e um termo de comparecimento do dia 13 de maio. Termo de comparecimento é o jargão usado pelo BC para o documento que notifica e alerta os diretores de um banco de irregularidades ou de indícios de operações irregulares. Com esse documento, o BACEN exigiu que Edemar mudasse a diretoria do banco no meio deste ano.
O termo de comparecimento compara o lucro do Banco Santos em 2001, 2002 e 2003 com os "resultados não-usuais" nesse mesmo período. A coluna de lucro liquido nos três anos soma R$ 201 milhões; a de "resultados não-usuais" é de R$ 308 milhões.
Resumo da ópera: sem as "operações não-usuais" o Banco Santos teria acumulado um prejuízo de R$ 107 milhões.
Logo na primeira página do termo de comparecimento, de um total de 15, o BC frisa que os trabalhos de fiscalização apontam o "grave comprometimento da situação econômica-financeira do conglomerado financeiro Santos". Usando como referencia a data de 31 de março de 2004, o BACEN aponta que o patrimônio liquido exigido do banco apresentava um déficit de R$ 463,69 milhões.
"O Banco Central tem técnicos na sede do Banco Santos desde o primeiro semestre de 2002, mas só decretou a intervenção na instituição em 12 de novembro deste ano (2004)".
Passaram-se mais de três anos desde que o BACEN detectou o uso de empresas controladas por Edemar para elevar os lucros do banco, problema que se tornaria recorrente até 2003, segundo os dois documentos.
Nos 226 dias que dividem o alerta do BACEN a Edemar e o decreto de intervenção, o buraco do Banco Santos saltou para R$ 700 milhões, segundo o BC. A empresa de auditoria Trevisan e Associados tem uma estimativa maior – prevê que o rombo será de mais de R$ 1 bilhão.
E noticiais vinculadas nos jornais, nos dias atuais, informam que o rombo estimado da instituição supera R$ 2 bilhões.
Os dois documentos descrevem como funcionava a fábrica de lucros do Banco Santos. A mais fácil de ser entendida aconteceu no primeiro semestre de 2001. No dia 20 de junho daquele ano, o Banco Santos adquiriu da Invest Santos por R$ 988 mil a E-Financial, uma empresa de informática que já era de Edemar e tinha como único cliente o próprio Banco Santos.
No mesmo dia, o Banco Santos vendeu a E-Financial para a Procid, que também é de Edemar, por R$ 51 milhões. Resultado: o caixa do banco aumentou R$ 50,1 milhões com essa troca de papéis, o que ajudou a instituição a ter em 2001 um lucro liquido de R$ 15 milhões. Sem essa operação, o resultado do Banco Santos seria um prejuízo de R$ 35 milhões.
Essa não foi a única vez que o Banco Santos lucrou com a venda de empresas de Edemar para ele mesmo. Em 15 de dezembro de 2003, por exemplo, o Banco Santos vendeu para a Invest Santos as ações que detinha da Valor Capitalização por R$ 14,5 milhões. Oito dias depois, a Invest Santos passou a Valor Capitalização para a Procid por R$ 30,9 milhões.
E o pior, o BACEN notou no primeiro semestre de 1998 a primeira dessas operações entre empresas controladas pelo Banco Santos. Uma venda de derivativos por parte de uma delas gerou um lucro de R$ 14 milhões.
O Banco Santos emprestou R$ 283 milhões para um grupo de quatro empresas que o Banco Central não sabe o que fazem: a Quality, a Delta, a Omega e a Creditar. Segundo as investigações do BC, tudo indica que são empresas de fachada, usadas por Edemar para tirar dinheiro do banco.
Veja o caso da Quality. O procurador da empresa é o editor Pedro Paulo de Sena Madureira, amigo de Edemar que ajudou o banqueiro a converter-se em mecenas e colecionador. A Quality foi agraciada com empréstimos do Banco Santos de R$ 145,46 milhões ( o equivalente a US$ 53,8 milhões). Sena Madureira diz não saber o que faz a Quality. Debocha com amigos que a única Quality que conhece é a margarina.
O Banco Central notou a tentativa de fraude. Na seção dedicada à estas empresas, o "termo de comparecimento" assinala: "Empresas cujas dividas eram informadas ao Banco Central em nome de outros devedores". Em seguida, lista uma série de irregularidades nesses empréstimos:
- "Demonstrações financeiras não-auditadas, em alguns casos com falhas rudimentares";
- "Patrimônio líquido das empresas incompatível com os empréstimos concedidos";
- "Controladora sediada em paraíso fiscal, sem qualquer informação de natureza contábil, financeira ou sobre seus acionistas e administradores";
- "Inexistência de garantias".
A maior das "operações não-usuais" listadas pelo Banco Central nos dois documentos é a venda de créditos de difícil liquidação do Banco Santos. Apesar de estarem classificados como "H" (ou seja, como prejuízo), o banco teve um lucro de R$ 85 milhões com a venda deles. A compra foi feita pela Finsec – Companhia Securitizadora de Créditos Financeiros, empresa com sede nas Ilhas Virgens Britânicas, sobre a qual o BC não tem maiores informações.
Em 2000, o banco já havia vendido por R$ 50 milhões créditos de difícil liquidação para empresas com sede em paraísos fiscais.
Face a todo o acima exposto e consoante interpretação da Lei n. 6.024/74, entende-se aplicável à teoria da responsabilidade objetiva, tendo o Banco Central do Brasil a obrigação de indenizar investidor garantido por instituição financeira sob intervenção, seja por ação ou omissão, pois a total irresponsabilidade do BACEN seria sombrio e prejudicial ao normal funcionamento das instituições financeiras, pois contribuiria para uma falta de pulso e excessiva demora na verificação dos problemas que entravam o desenvolvimento da política econômica e monetária, uma vez que o comando dessa política e o monitoramento do mercado são exatamente o papel fundamental do BACEN, compatibilizados com a estatização da moeda e preservação sistemática dos interesses dos investidores, de maneira direto e, indiretamente, com os interesses de toda a nação brasileira.
NOTAS:
(1) MEDAUAR, Odete. O Poder Discricionário da Administração. Revista dos Tribunais. N. 75, v. 610, ago. 1986. p. 41.
(2) BRITO, Renato Faria. Autonomia do Banco Central do Brasil e sua responsabilidade por possíveis danos causados a administradores, correntistas e investidores de instituições financeiras nas intervenções estatais. Franca: FHDSS/ Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho, 2001. Dissertação (Mestrado). P. 168.
(3) ABRÃO, Nelson. Direito Bancário. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 289.
(4) ABRÃO, op. cit., p. 290, nota 3.
(5) PEREIRA, Caio Mário da Silva. Responsabilidade Civil. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994. p. 289.
