Os limites da sentença e decisão de mérito na ação civil pública devem ter por norte central o fato de que, em tais ações, busca-se a tutela de interesses coletivos e difusos, cuja natural repercussão social leva à indisponibilidade do direito.

RESUMO

O princípio da congruência encontra suporte legal imediato nos artigos 141 e 492 da Lei 13.105, 2015 (CPC). Constitui decorrência, sobretudo, do princípio da demanda, sendo fundamental sua observância para evitar abusos na atividade jurisdicional. Entretanto, a compreensão do dever de congruência exige a análise prévia dos objetos mediato e imediato do pedido, dada a peculiaridade quanto à aplicação do princípio em relação a cada um deles, bem como demanda especial estudo das sentenças e decisões que impõem obrigações de fazer, não fazer e entregar, pois constituem exceções à adstrição.

No mais, a congruência requer que o juiz, ao proferir a sentença ou decisão de mérito, possa identificar corretamente o pedido, razão pela qual este, salvo exceções legais, deve ser certo e determinado. Abandonou-se, porém, a interpretação restritiva, comportando o pedido interpretação lógico-sistemática, segundo a qual é imperioso considerar a postulação como um todo, a necessidade de relação instrumental entre o objeto mediato e imediato e a imprescindível busca pela tutela específica que, entretanto, implique na menor restrição possível à esfera de direitos do demandado.

As ações civis públicas buscam tutelar interesses dotados, em regra, de presumida relevância social, sendo, por isto, indisponíveis. O dever de congruência não poderá implicar em amarras que obstem uma tutela efetiva, sobretudo porque isto seria o mesmo que autorizar o autor coletivo a dispor do próprio interesse.

Busca-se por este trabalho, mediante análise jurisprudencial e doutrinária, a compatibilização do dever de congruência com a imperiosa necessidade de tutela efetiva (específica) dos interesses metaindividuais.

PALAVRAS-CHAVE:  Ação Civil Pública. Pedido. Interesses metaindividuais. Sentença. Decisão de mérito. Princípio da congruência. Tutela efetiva.


1 INTRODUÇÃO

O princípio da congruência determina, em consonância com os princípios constitucionais da demanda, contraditório e dispositivo, que a sentença ou a decisão de mérito, inclusive na ação civil pública, observem os limites impostos pelos elementos que identificam a ação. Deste modo, ao analisar o mérito, não poderá o juiz fugir ao pedido formulado (em sua acepção mediata e imediata), à causa de pedir (restrita, no caso, aos fundamentos fáticos trazidos aos autos) e às partes que compõem a relação jurídica processual.

Desta forma, a correta aplicação do princípio da congruência envolve a prévia e imprescindível análise de cada um dos elementos da ação, sobretudo do pedido. Entender se as acepções (objetos) do pedido, seus predicados e, em especial, a forma pela qual deve ser interpretado, é passo essencial para que seja o dever de congruência aplicado de modo a autorizar, a um só tempo, uma tutela específica (portanto justa e efetiva) sem que, em contrapartida, haja atuação arbitrária do Estado-Juiz (com distanciamento da pretensão formulada em juízo). Só com isto, aliás, poderá o Judiciário bem se desincumbir de seu poder-dever de exercer Jurisdição.

Porém, a escorreita aplicação do princípio da congruência às ações civis públicas deve ir além da simples análise mencionada, sendo imperioso que se considere aqui, em paralelo, a natureza dos interesses por elas tutelados e as consequentes peculiaridades dos pedidos formulados pelo legitimado coletivo.

O presente trabalho busca, portanto, após uma breve análise do pedido e da sentença/decisão de mérito, traçar os contornos do princípio da congruência, para, ao final, tentar de forma mais específica trilhar os caminhos para sua melhor aplicação às ações coletivas, com destaque às ações civis públicas. Pretende-se, em verdade, uma releitura do princípio da congruência nas ações civis públicas, dada a relevância dos interesses que nestas envolvidos, sempre com o objetivo de se alcançar uma tutela efetiva e justa e, portanto, específica.


2 AÇÃO COLETIVA E AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Não há consenso acerca da definição de interesses coletivos, muito menos sobre o que viriam a ser ação civil pública e ação coletiva. Embora o presente trabalho longe esteja de se prestar a investigar tais definições, importa, nesta fase inicial, para que se logre efetiva compreensão do raciocínio desenvolvido, identificar os conceitos que serão aqui adotados.

Por interesse coletivo entender-se-á, para os efeitos deste trabalho, aquele que se mostra “afetado a um ente coletivo, nascido a partir do momento em que certos interesses individuais, atraídos por semelhança e harmonizados pelo fim comum, se coalizam no grupo” (MANCUSO, 2011, p. 39).

A expressão interesse coletivo abarca, desta maneira, os interesses difusos, os coletivos em sentido estrito e os individuais homogêneos, devidamente conceituados pelo artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8078, 1990)[2].

Já a ação coletiva, por consequência lógica, é aquela que se presta à tutela de qualquer interesse coletivo, ou seja, à tutela tanto de interesses difusos e coletivos em sentido estrito quanto dos interesses individuais homogêneos[3].

Conforme explica SHIMURA (2006, p. 43):

Para nós, a expressão “ação coletiva” (não individual) constitui-se em gênero que alberga todas as ações que tenham por objeto a tutela jurisdicional coletiva (direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos), diferenciando-se da “ação individual”, que tem por finalidade veicular pretensão puramente subjetiva e particularizada.

Também neste mesmo sentido, assevera Adriano Caldeira que o direito de ação coletivo pode ser entendido como um direito subjetivo, abstrato, autônomo, público e, finalmente,

coletivo, porque pertencente a sujeitos indetermináveis (interesse difuso), a grupos ou classes de sujeitos determinados ou determináveis (interesse coletivo) ou ainda por pertencer a indivíduos ligados pela mesma situação jurídica comum (interesse individual homogêneo) (CALDEIRA, 2006, p. 78)

Desta forma, conclui-se que será coletiva a ação quando sua eficácia prática ultrapassar uma individualidade, transcendo ao indivíduo para atingir um coletivo de pessoas, razão pela qual “na configuração de uma ação como coletiva há de preponderar o critério substancial e não meramente formal ou terminológico” (MANCUSO, 2011, p. 43).

Há forte controvérsia, contudo, acerca da diferença entre ação civil pública e ação coletiva, havendo quem defenda ser esta última limitada à defesa de interesses individuais homogêneos, outros que restringem as ações civis públicas às ações coletivas propostas pelo Ministério Público[4] e, ainda, parte considerável da doutrina que não as diferencia, entendendo serem, em verdade, a mesma coisa[5].

Não obstante a controvérsia doutrinária, parece mais adequado entender, como visto, que ação coletiva é gênero que abarca toda e qualquer ação tendente a tutelar interesses coletivos (interesses difusos, coletivos em sentido estrito ou individuais homogêneos), enquanto ação civil pública é espécie daquela e que, sendo proposta por um dos legitimados do art. 5º da Lei n. 7.347 de 1985, volta-se especificamente, e como regra[6], à tutela dos interesses difusos e coletivos em sentido estrito[7] (não importando aqui qual a nomenclatura legal adotada, tampouco a lei que lhe serve de fundamento, bastando a conjugação dos dois elementos indicados: legitimidade ativa e objeto).


3 PEDIDO                                   

O pedido constitui, ao lado da causa de pedir, elemento objetivo identificador da ação e, consequentemente, requisito intrínseco da petição inicial[8]. Define-se o pedido como o “efeito jurídico do fato jurídico posto como causa de pedir” (DIDIER, 2009, p. 423) ou, em termos mais objetivos, como sendo aquilo “que, em virtude da causa pedir, postula-se ao órgão julgador” (MARINONI; ARENHART; MITIDIERO, 2015, p. 155). Nestes termos, sintetiza Humberto Theodoro Junior (2016, p. 782): “o pedido é o núcleo da petição inicial que exprime aquilo que o autor pretende do Estado frente ao réu”.

O pedido é, portanto, o conteúdo da demanda[9], sem o qual e fora do qual não pode o Estado-juiz agir, exercendo a atividade jurisdicional (Código de Processo Civil, art. 2º). E se assim o é, pode-se concluir que “o pedido é um projeto de sentença” (DIDIER, 2009, p. 425), devendo ambos (pedido e sentença) serem igualmente claros, certos, determinados e coerentes.

Desta forma, por ser imprescindível ao exercício da Jurisdição[10] e por servir de limite para esta, a falta de especificação do pedido (que deve envolver, como se verá, tanto o pedido mediato como o imediato), se não sanada no prazo legal para emenda (15 dias úteis), implicará na inépcia da petição inicial[11] e, consequentemente, em seu indeferimento[12], com a extinção liminar do processo sem resolução do mérito[13].

A compreensão do pedido consiste na etapa inicial e necessária para a própria compreensão da sentença e da decisão de mérito e, consequentemente, do princípio da congruência, pois, nos dizeres de DIDIER (2009, p. 423), “o pedido bitola a prestação jurisdicional”. O pedido, assim, delimita o objeto litigioso e, conforme já acima dito, ao lado da causa de pedir, fixa os limites objetivos da demanda, que devem imperiosamente ser observados na sentença ou decisão de mérito[14], sob pena, como se verá em item próprio (item 5.1), de incongruência e consequente nulidade.  

Desta forma, a sentença deve ser interpretada sempre a luz do pedido: “o pedido formulado na inicial torna-se o objeto da prestação jurisdicional sobre o qual a sentença irá operar. É ele, portanto, o mais seguro critério de interpretação da sentença” (THEODORO, p. 1085). Presume-se sempre (presunção relativa) a congruência, de forma que imprecisões e incertezas da sentença devem ser solvidas diante da acurada análise do pedido.

O elemento da ação em comento, dada sua importância, comportaria análise aprofundada, demandando um estudo só para si, o que aqui não se fará, considerando a finalidade do presente trabalho, restrita, como inicialmente esclarecido, à análise do princípio da congruência nas ações civis públicas. No entanto, buscando a compreensão exata do referido princípio e, em especial, seu campo real de aplicação, importa, na sequência, destacar quatro subtemas dentro da temática maior neste momento posta (pedido), sendo eles: a divisão do pedido em imediato e mediato; a determinação e certeza do pedido (com subitem destacado para a análise da determinação especificamente nos pedidos formulados em ações coletivas); a interpretação dos pedidos; as especificidades do pedido nas ações coletivas.

3.1 objetos mediato e imediato do pedido

Predominantemente[15] divide-se o pedido em imediato e mediato[16]. Embora tal divisão não ocorra, ao menos não em regra, de forma clara na petição inicial (ou na contestação, em se tratando de reconvenção ou pedido contraposto), é, de fato, possível inferir, de todo o pedido, duas pretensões, sendo a primeira delas voltada diretamente ao Estado-juiz, consistente na providência jurisdicional almejada (pedido imediato)[17], e,  a segunda, intitulada pedido mediato, voltada contra a parte adversa, tendo por objeto o bem da vida que se pretende alcançar, ou seja, e em termos diversos, o resultado prático final do processo (utilidade prática decorrente da sentença e buscada pelo demandante). Justamente por isto, a petição inicial (e a contestação nas ações dúplices ou nas respostas que tragam em si uma reconvenção ou pedido contraposto), tem natureza bifronte, voltando-se, a um só tempo, ao Estado-juiz e à parte adversa.

Deste modo, o pedido imediato, por envolver a espécie de sentença ou decisão de mérito a ser proferida (que, no processo de conhecimento, que é o que ora interessa, pode ser uma sentença declaratória, condenatória, constitutiva, mandamental ou executiva “lato sensu”), conecta a parte ao direito processual, sendo que, em contrapartida, o pedido mediato diz respeito ao direito substancial, justamente porque coincide ele, como visto, com “aquilo que o autor postula no plano do direito material” (MARINONI; ARENHART; MITIDIERO, 2015, p. 449).  

O pedido imediato, como se vê, serve para viabilizar o pedido mediato. Há inequívoca relação de instrumentalidade do primeiro em relação ao segundo, pois a parte demandante, na medida em que não pode (salvo exceções) fazer valer seu direito por si mesma, ou seja, e como usualmente se diz, por suas próprias mãos, volta-se ao Estado-juiz para que este sirva como intermediário da satisfação do Direito, exercendo atividade jurisdicional e, por meio desta, prestando a providência (pedido imediato) que resultará na utilidade prática que se quer, de fato, alcançar (pedido mediato).

Por consequência da instrumentalidade referida, é imperioso que a providência jurisdicional postulada seja adequada e útil, permitindo ao autor, de maneira plena e célere, o acesso ao bem da vida, sem causar, no entanto, à parte adversa, privações desnecessárias, pois intolerável que o processo sirva como instrumento operacionalizador do abuso do direito. Neste sentido advertem MARINONI, ARENHART e MITIDIERO, (2015, p. 158) que “o pedido imediato tem de ser idôneo para a realização do pedido mediato, ao mesmo tempo em que tem de ser formulado de modo que a sua concretização cause a menor restrição possível à esfera jurídica do demandado”[18].

Não haveria relação lógica e adequada se a parte, narrando estar o estabelecimento comercial vizinho a sua residência emitindo poluição sonora durante a madruga, se limitasse a pedir mera tutela declaratória (no sentido de se declarar o dever do estabelecimento em não emitir sons que ultrapassem os limites para o horário), do mesmo modo que não seria logicamente adequada a tutela se a parte autora, após narrar infiltrações em seu imóvel, advindas da residência vizinha, pedisse a demolição desta (quando bastaria a realização de obras de impermeabilização no imóvel lindeiro).

Neste sentido, formulado o pedido mediato, não tem o autor integral liberdade na formulação do pedido imediato, pois ambos guardam entre si, repito, relação instrumental. A liberdade é ainda menor, como se verá mais a frente, nas ações civis públicas, pois destinadas à tutela de interesses metaindividuais (os quais se dividem em difusos e coletivos)[19] ordinariamente indisponíveis.

Ao interpretar o pedido imediato, portanto, deve o juiz ter em vista qual é o pedido mediato. Há de se presumir sempre a instrumentalidade necessária do primeiro em relação ao segundo. Não haverá incongruência se a tutela deferida levar em conta tal intepretação, constituindo, em última análise, aquela mais útil e eficaz diante do bem da vida cuja tutela, em essência, pretende o demandante.

Aliás, no segundo exemplo acima, dada a flagrante inadequação, poderia o juiz, fugindo das amarras da congruência, e nos exatos termos do art. 498 do Código de Processo Civil (Lei n 13.105, 2015), determinar em sentença providência judicial diversa da requerida, porém mais útil ao resultado pretendido e menos onerosa ao réu, ou seja, poderia impor ao réu, ao invés da obrigação de demolir sua construção, a obrigação de fazer obras de impermeabilização, cessando, por meio destas, as infiltrações (resultado esperado).

A distinção entre pedido imediato e pedido mediato é de especial relevo para a evolução deste trabalho, pois, como já se viu e a seguir melhor se demonstrará, o princípio da congruência, embora se aplique a ambos[20], assim o faz de forma bastante diversa para cada um deles[21].

Se, como regra, “o magistrado não pode alterar o bem da vida pretendido pelo demandante” (DIDIER, 2009, p. 423), ou seja, se está ordinariamente adstrito aos limites do pedido mediato, certo é que em relação ao pedido imediato, sobretudo no que diz respeito às sentenças ou decisões de mérito que condenam à obrigação de fazer, não fazer e entregar[22], há, por força dos artigos 84 do Código de Defesa do Consumidor[23] e 497[24] e 538, §3º[25], do Código de Processo Civil (CPC), e como mais detidamente se verá em item próprio deste trabalho (item 4.1), forte mitigação, podendo o juiz ao sentenciar ou ao proferir a decisão de mérito (como, aliás, já foi, em breve passagem, visto no exemplo acima) fugir da providencia jurisdicional requerida para adotar a medida judicial que se mostre mais útil, ou seja, que melhor satisfaça a pretensão do demandante, causando o menor prejuízo possível à parte contrária[26].

3.2 predicados obrigatórios do pedido: certeza e determinação

Ao lado da distinção acima estabelecida entre objeto imediato e objeto mediato do pedido, importa, para este trabalho, anotar dois predicados obrigatórios do pedido, quais sejam: a certeza e a determinação. O pedido, como dizem expressa e claramente os artigos 322 e 324 do Código de Processo Civil em vigor, deve ser certo e determinado[27].

Pedido certo é aquele expresso e claro, ou seja, inferível de forma inequívoca das postulações das partes (da petição inicial e da contestação). De maneira excepcional são admitidos pedidos implícitos (não expressos), como é o caso da condenação à verba honorária sucumbencial ou da inclusão, à quantia indenizatória principal, de juros de mora e correção monetária. E de fato, Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery (2007, p. 672) ressaltam que “há alguns pedidos que se encontram compreendidos na petição inicial como se fossem pedidos implícitos. Isto porque, seu exame decorre de lei, prescindindo de alegação expressa do autor”.

Já pedido determinado é aquele cuja dimensão está delimitada, de forma que a determinação do pedido consiste em sua exata quantificação, bem como na definição da qualidade do objeto pretendido. A determinação traz, assim, os limites/contornos da pretensão[28].

Vale destacar que só há que se falar em pedido determinado em relação a pretensões que envolvam bens mensuráveis quantitativa e qualitativamente, pois em relação às coisas certas, como é o caso, vg, de um imóvel específico, a certeza basta por si.

Admite-se, excepcionalmente, o pedido genérico, ou seja, o pedido não delimitado em relação à quantidade ou qualidade do bem almejado. Neste sentido, o artigo 324, §1º, do Código de Processo Civil permite a formulação de pedido genérico nas ações universais, nas ações nas quais não é possível determinar, de modo definitivo e desde logo, as consequências do dano e, por fim, nas ações cuja determinação do objeto ou do valor da condenação dependa de ato que deva ser praticado pelo réu. A tais hipótese, deve-se somar o pedido nas ações coletivas para a defesa de interesses individuais homogêneos, em que, diante da natureza do interesse tutelado, tanto o pedido como a sentença[29] serão genéricos[30] (na verdade, poderão ser, se inviável for a delimitação), valendo apenas observar que a generalidade aqui admissível está restrita à quantificação do dano individual.

Entretanto, o pedido, ainda que genérico, deve, sempre, ser determinado quanto ao gênero[31], sendo obrigatório, ainda, que a parte delimite ao máximo a pretensão, trazendo os contornos para futura quantificação, pois do contrário estar-se-á diante de pedido vago que, por afrontar o art. 319, inciso IV, do Código de Processo Civil, conduzirá à inépcia da inicial e, como antes visto, à extinção do feito sem análise do mérito, conclusão aplicável também às ações coletivas para a defesa de interesses individuais homogêneos (não obstante sejam as sentenças nelas proferidas, como regra, genéricas), dado o dever de observância do contraditório[32].

Portanto, as partes, ao formularem suas pretensões em juízo, têm por dever fazê-lo de forma clara e expressa, delimitando o objeto pretendido e a tutela jurisdicional a tanto destinada. E vale reiterar que mesmo na indeterminação, caberá ao demandante informar o gênero do objeto pretendido[33] e especificar os parâmetros para futura individualização, traçando, com isto, os contornos da pretensão.

A importância dos predicados em análise decorre da circunstância, já antes exposta, de ser o pedido o projeto da sentença, fixando os limites objetivos desta, de modo que o juiz, ao proferir sentença ou decisão de mérito, não pode fugir de seus contornos[34].

Para que não haja atuação “ex officio” ou mesmo negativa de prestação jurisdicional (ficando o pedido ou parcela deste sem apreciação), é mister que o pedido seja certo e delimitado (ou, quando genérico, que sejam, como visto, traçados os contornos necessários para a correta e futura identificação da pretensão): “a inexistência e a indefinição de pedido na demanda têm como consequência a transgressão ao princípio da congruência, pois levam a que as conclusões dispositivas extrapolem ou incidam no vazio, viciando a tutela estatal de direitos e gerando nulidades” (OLIVEIRA, 2004, p. 236).

3.2.1 Pedido Genérico nas ações civis públicas

Os pedidos nas ações civis públicas, ao contrário do que ocorre nas ações coletivas para a defesa de interesses individuais homogêneos, seguem, salvo as exceções do §1º do art. 324 do CPC, o dever de determinação. O autor legitimado à propositura da ação civil pública deve, assim, delimitar na petição inicial, com exatidão, o bem da vida que busca alcançar, assim como indicar de forma clara a providência jurisdicional que a tanto se prestará.

Neste sentido, o seguinte julgado do Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP; Apelação 0102604-55.2008.8.26.0100; Relator Gilson Delgado Miranda; Órgão Julgador: 28ª Câmara de Direito Privado; Data do Julgamento: 28/03/2017; Data de Registro: 30/03/2017, grifo não original).

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Seguro facultativo de veículo. Negativa reiterada de pagamento de indenização fundada em alegação não comprovada de fraude de fronteira praticada pelo segurado, consistente na venda do veículo no exterior, especialmente Bolívia e Paraguai. Esquema ilícito de negativa de indenização integrado pela seguradora. Pedidos fundados em direitos difusos e coletivos improcedentes porque formulados de forma genérica, ignorando as particularidades de cada sinistro. Pedidos fundados em direitos individuais homogêneos acolhidos em parte, limitados à fixação do "an debeatur" nos casos objeto desta demanda em que a negativa tenha sido ilícita. Eficácia "erga omnes" da coisa julgada não sujeita ao limite territorial pretensamente imposto pelo art. 16 da LACP. Recurso provido em parte.

Ocorre que, apesar da necessidade de serem formulados, nas ações coletivas para a tutela de interesses difusos e coletivos, pedidos determinados, é, em muitos casos, dadas as peculiaridades de tais demandas, de enorme dificuldade prática o dimensionamento exato da pretensão já na petição inicial. Não se pode ignorar, de um lado, que tais ações são, em sua maioria, propostas pelo Ministério Público, Defensoria Pública ou associações legitimadas, entes estes com reduzida capacidade estrutural e financeira, e, de outro lado, que geralmente tais causas envolvem questões complexas, figurando como réus (sobretudo nas demandas de consumo) grandes sociedades empresárias.

É evidente a dificuldade de o Ministério Público dimensionar, por si mesmo e antes do início da ação, o dano ambiental causado, por exemplo, por certo incêndio culposo de grandes dimensões, indicando com precisão, já na petição inicial, as medidas compensatórias e/ou ressarcitórias a serem concedidas, ainda que o incêndio já tenha cessado e, com isto, o dano já possa ser prévia e adequadamente delimitado. Aliás, ao se arvorar em proceder a tal precisa delimitação (pedido mediato determinado), com indicação das providências jurisdicionais únicas pertinentes (pedido imediato certo e determinado), poderá o referido legitimado correr o risco de pedir menos (ou até mesmo algo diverso) do que, segundo futuramente viriam a demonstrar as provas colhidas ao longo da respectiva instrução, era necessário para prover a prevenção (tutela inibitória) e/ou a reparação integral.

Sendo assim, é mister que haja em tais casos uma leitura ampliativa do art. 324, §1º, do CPC, o que, por sinal, tem ocorrido mesmo fora do âmbito das ações coletivas, conforme destaca Candido Rangel Dinamarco (2017a, p. 145) ao comentar as hipóteses elencadas pelo referido dispositivo:

A jurisprudência é fortemente inclinada a considerar que em todos esses casos sempre a adminissibilidade do pedido genérico está na dependência de não ser possível, no momento da propositura da demanda, a precisa quantificação dos bens postulados. Como na prática é as vezes muito difícil a determinação de um valor preciso desde  logo – sendo arriscado pedir a mais e sucumbir parcialmente por não ter direito a tudo quanto pede, ou pedir a menos e não poder depois obter tudo a que se tem direito -, tal exigência não pode ser rígida, e os próprios tribunais não são radicais a esse respeito.

Em outros termos, há de se aceitar, com maior flexibilidade, os pedidos genéricos em ações coletivas (em especial nas ações civis públicas), desde que o autor traga de forma clara os fundamentos fáticos que sirvam para o integral entendimento da lide e consequentemente para o exercício, pelo réu, do contraditório, bem como traga, ainda, os contornos mínimos que possibilitarão ao juiz futuramente identificar os limites da pretensão e deferir uma tutela que desta não se distancie, ao menos não em sua essência.

Nestes termos está o seguinte julgado, da lavra do Eminente Desembargador Amorim Cantuária (TJSP;  Apelação 0000571-51.2015.8.26.0549; 3ª Câmara de Direito Público; Data do Julgamento: 15/09/2015; Data de Registro: 16/09/2015):

APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – MINISTÉRIO PÚBLICO - INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL – NÃO CONFIGURAÇÃO - INEXISTÊNCIA DOS VÍCIOS PREVISTOS NO ART. 295 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - CAUSA DE PEDIR E PEDIDO DELINEADOS NA EXORDIAL - NARRAÇÃO DOS FATOS DA QUAL DECORRE LOGICAMENTE A CONCLUSÃO - PEDIDO GENÉRICO CABIMENTO, NOS TERMOS DO INCISO II DO ART. 286 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - SENTENÇA ANULADA PARA DETERMINAR O RECEBIMENTO DA INICIAL E O PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.

Extrai-se do voto condutor do julgado que o autor, Ministério Público Estadual, após narrar a ocorrência reiterada de enchentes em determinado bairro da cidade, postulou a condenação do Município local às obrigações de:

“(i) promover a adequada captação e destinação das águas da chuva que atingem o bairro residencial São Luiz Gonzaga, de modo a impedir que ocorram alagamento no local, bem como o carreamento de sedimentos para áreas ambientais e/ou o  acúmulo de resíduos sólidos carreados pela enxurrada, devendo  realizar todas as medidas e obras de engenharia necessárias para a  correção (ampliação) do sistema de drenagem de águas pluviais  daquele bairro (ii) promover a limpeza e a manutenção periódicos do  sistema de drenagem de águas pluviais do aludido bairro; (iii)  promover a inserção no Projeto de Lei Orçamentária Anual, para o  ano seguinte ao da condenação, da verba destinada e vinculada à  execução das obras, iniciando-as no prazo máximo de 90 dias a contar  da disponibilização da receita”.

Entendeu o magistrado de primeiro grau por indeferir a petição inicial, dada a generalidade do pedido, o qual não se subsumiria a quaisquer das hipóteses do art. 286 do Código de Processo Civil de 1973 (equivalente ao art. 324, §1º, do CPC em vigor). Conforme destacou o sentenciante, e segundo expresso no v acórdão, “o autor deveria indicar de forma mais precisa quais as ruas, quadras e lugares do bairro que sofrem com as enchentes, as falhas do sistema de captação de águas pluviais, e as obras necessárias à solução desses defeitos”. Entretanto, e como se viu, o Tribunal entendeu que a hipótese dos autos se enquadrava na exceção prevista no art. 286, II, do CPC/73[35], afastando a extinção e, por consequência, determinando a regular continuidade do feito na origem.

Percebe-se que o caso mencionado não se enquadrava, ao menos não em uma análise restritiva, à hipótese do art. 286, II, do CPC/73 (equivalente ao inciso II do §1º do art. 324 do CPC/15). Isto porque os locais exatos de enchente já eram (ou poderiam ser) de conhecimento do autor, bem como, após um estudo mais aprofundado, poderia ainda o Ministério Público ter identificado as causas das enchentes e as obras que solucionariam o problema. Porém, o Tribunal, como se viu, efetuou uma leitura mais elástica do dispositivo, permitindo a formulação, no caso, de pedido genérico, já que concretamente o autor não logrou (muito possivelmente em razão da falta de apoio técnico adequado) dimensionar previamente o dano. A solução adotada mostrou-se mesmo a mais adequada, permitindo a tutela efetiva do direito metaindividual ofendido e ameaçado.

A flexibilização na determinação do pedido é de extrema relevância nas ações coletivas, e sobretudo nas ações civis públicas, dada a natureza dos interesses em jogo e as peculiaridades já acima detalhadas. A determinação, nas ações civis públicas, deve ser apenas aquela possível, diante das condições do caso concreto, pois exigir o mais é, em última análise, inviabilizar a própria ação, o que representa ofensa ao princípio da inafastabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV).

A maior aceitação do pedido genérico nas ações civis públicas acaba por afastar uma possível ofensa ao princípio da congruência, pois se o juiz está vinculado aos limites impostos pelo pedido inicial, sendo este determinado não poderia proferir sentença genérica ou mesmo conceder coisa diversa da pedida ou ir além do que foi postulado.

Em outros termos, o aumento das possibilidades de pedidos genéricos nas ações civis públicas permitirá uma tutela, a um só tempo, específica e efetiva, sem que se corra o risco de incongruência. Quando, no entanto, não for possível a realização do pedido genérico (pois vale repetir que nas ações civis públicas também deve ser observada a regra da determinação do pedido), será imprescindível a correta leitura do princípio da congruência, observadas as particularidades das demandas coletivas, conforme se verá (item 6.2).

3.3 INTERPRETAÇÃO DO PEDIDO

O pedido, além de certo e determinado, precisa, ainda, ser sempre concludente, ou seja, “deve estar de acordo com o fato e o direito expostos pelo autor” (THEODORO, p. 793), devendo ser ele, assim, a própria consequência jurídica da causa de pedir (DIDIER, 2009, P. 424). Disto decorre a necessidade de interpretação do pedido de forma sistemática, ou seja, à luz da causa de pedir, já que aquele desta é, como visto, consequência lógica e natural.

Atualmente não há mais dúvidas de que o pedido deve ser interpretado de forma sistemática, diante da postulação como um todo, conforme assim dispõe o artigo 322, §2º, do Código de Processo Civil: “A interpretação do pedido considerará o conjunto da postulação e observará o princípio da boa-fé”.

Segundo explicam MARINONI, ARENHART e MITIDIERO (2015, p. 158), deve-se interpretar o pedido (mediato e imediato) “sem formalismo excessivo e considerando as declarações de vontade do autor que ressaem da sua manifestação na petição inicial como um todo”.

Não se interpreta o pedido, portanto, de forma isolada, simplesmente com a leitura do campo a tanto normalmente destinado pelas partes. Ao contrário, “a leitura do pedido não pode limitar-se a sua literalidade, devendo ser feita sistematicamente, ou seja, dentro da visão total do conjunto da postulação” (THEODORO, 2016, p. 793.

Abandonou-se, portanto, a ideia de que o pedido deve ser interpretado restritivamente (como impunha o art. 293 do revogado diploma processual civil), o que, por certo, não torna possível uma intepretação ampliativa, já que, como adverte DINARMARCO (2017a, p. 162), a interpretação do pedido “não poderá ser restritiva nem ampliativa, mas simplesmente fiel – competindo ao juiz a busca e o encontro de um ponto equilibrado entre uma pretensão mais ampla e outra mais restrita, sem extrapolar daquela intenção e sem denegar justiça”.

Assim, a interpretação do pedido deve ocorrer de acordo com o conjunto da postulação e o contexto da demanda, jamais, como se disse, de forma isolada ou restritiva[36]. Não se está a admitir o pedido dissimulado, formulado sem clareza, pois isto implicaria em ofensa ao contraditório. Porém não há que se entender esteja o pedido restrito ao que foi postulado, de forma expressa e inequívoca, em campo próprio da inicial, com amarra absoluta da atividade jurisdicional a isto, e em desrespeito à análise sistemática e lógica da postulação.

A importância da correta interpretação do pedido guarda relação direta com o princípio da congruência. Como já visto e conforme se voltará a analisar ao longo deste trabalho, a sentença e a decisão de mérito devem ser interpretadas à luz de todos os elementos da ação, em especial da causa de pedir e do pedido. Não há como se interpretar a sentença e a decisão de mérito sem que se compreenda com exatidão o pedido.

Certo é que se o pedido traz em si o limite objetivo a ser observado na sentença e decisão de mérito, cabe ao magistrado identifica-lo corretamente para não correr o risco de conceder coisa diversa da demandada, de ir além da pretensão ou de ficar aquém desta (deixando de dar, em parte, resposta à demanda):

A regra segundo a qual “ne eat judex vel extra petita partitum”, responsável pela vinculação da sentença aos limites subjetivos e objetivos da demanda (CPC, arts. 141 e 492), sendo filha do veto ao exercício espontâneo da jurisdição (nemo judex sine actore – art. 2º), aconselha prudência na interpretação das demandas, para que não se arrisque o juiz a extrapolar as intenções do autor ou, inversamente, a deixar sem apreciação alguma parte do pedido ou de seus fundamentos (DINAMARCO, 2017a, p. 160).

Deste modo, se o pedido deve ser interpretado de acordo com o todo da postulação, é mister ter em vista, nas ações civis públicas, a natureza dos interesses que as envolvem. Tratando-se de interesse que transcende a mera esfera individual, com consequente repercussão social presumida[37], é imperioso que o pedido, tanto em sua dimensão mediata quanto em sua dimensão imediata, seja interpretado de maneira a permitir completa, efetiva, célere e irrestrita proteção ao direito respectivo, conclusão que por si só repercute, diante do exposto, na aplicação do princípio da congruência.

Nas ações civis públicas há uma margem restrita de liberdade ao autor em relação às opções do pedido que formulará, até porque, cabe novamente dizer, “os interesses metaindividuais de regra possuem dimensão social significativa, sendo, portanto, indisponíveis” (SOUZA, 2011, p. 49).

Neste sentido, considerando as três finalidades da ação civil pública previstas no artigo 3º da LACP (Lei n 7.347, 1985), ou seja, prevenção, reparação e ressarcimento, é evidente haver obrigatório escalonamento entre elas, pois tutelará melhor o interesse metaindividual a prevenção à reparação e esta ao ressarcimento. Por consequência, se o autor não pode dispor do interesse, sempre que possível a prevenção será esta a formar o conteúdo do pedido, deixando-se a tutela indenizatória como última medida, a ser postulada apenas se concretamente inviável a tutela inibitória (prioritária) e a tutela reparatória[38].

Aliás, como lembra MARINONI (2000, p. 26), a tutela inibitória, mesmo em interesses individuais, por visar prevenir a prática, continuação ou repetição de um ilícito, tem sempre preferência à tutela ressarcitória.

A margem de liberdade é ainda menor em relação ao Ministério Público. Isto porque se os demais legitimados não têm o dever de agir, demandando se e quando quiserem, o Ministério Público encontra no artigo 127 da Constituição Federal o dever de agir, respondendo funcionalmente o promotor que, ciente de lesão a interesse metaindividual, deixa de tomar a providencia cabível. Aliás, tal dever (consubstanciado no princípio da obrigatoriedade), impõe que o Ministério Público dê seguimento à ação civil pública em caso de abandono ou desistência da demanda, se, segundo a convicção de seu membro, mostrar-se efetivamente presente, “in casu”, interesse metaindividual.


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

FARQUI, Thomaz Corrêa. Princípio da congruência e ação civil pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5920, 16 set. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/75617. Acesso em: 20 set. 2019.

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