2. O reexame necessário nas ações de improbidade

 

No período compreendido após a Segunda Guerra Mundial, a sociedade ocidental experimentou considerável desenvolvimento econômico e social, em um cenário marcado pela multiplicidade de relações jurídicas e por conflitos transindividuais que demandavam regulamentação pelo Poder Público.

Assim, verificou-se um aumento na quantidade de leis especiais criadas pelo Estado, voltadas a conferir equilíbrio ao quadro social e econômico e a assegurar direitos de segunda e de terceira geração, que não encontravam suporte na estrutura jurídica das codificações, marcada pelo individualismo.

Conforme ensina Rodrigo Mazzei (2011, p. 260), foi esse o contexto no qual surgiram os microssistemas legais:

 

Com o passar do tempo, a intensificação da atividade legislativa não foi detida, especialmente com a evolução das relações transindividuais, ultrassubjetivas, relações essas que não possuíam o mínimo espaço dentro da codificação civil existente, ainda baseada no individualismo da Era Liberal. Fez-se necessária, portanto, a edição de leis especiais que não se limitam apenas à complementação das regras gerais impostas no Código, mas, sim, regulam plenamente setores da sociedade não abarcados pela codificação.

 

A Lei nº 8.429/1992, que regula a ação por improbidade administrativa, compõe um microssistema de tutela coletiva, integrado por leis que estabelecem variados tipos de ações coletivas, com regras processuais próprias ao direito coletivo.

Dentre os referidos diplomas, podem ser citadas as seguintes leis: Lei nº 4.717/1965 (ação popular), Lei nº 7.347/1985 (ação civil pública), Lei nº 7.853/1989 (tutela coletiva das pessoas com deficiência), Lei nº 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor), Lei nº 9.507/1997 (habeas data), Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), Lei nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), Lei nº 12.016/2009 (mandado de segurança coletivo), Lei nº 13.300/2016 (mandado de injunção coletivo).

Embora as respectivas ações judiciais apresentem características específicas com relação ao seu objeto, à legitimidade e ao procedimento, todas elas são voltadas, de alguma forma, para a proteção de direitos coletivos em sentido amplo. Destarte, resguardadas as peculiaridades, as leis se inter-relacionam de modo a conferir organicidade ao microssistema da tutela coletiva.

Assim, pode-se afirmar que as regras constantes da Lei nº 4.717/1965 (ação popular) e da Lei nº 7.347/1985 (ação civil pública), que ostentam função de destaque nos processos coletivos, aplicam-se às ações coletivas em geral, dentre elas a ação por improbidade administrativa.

Nesse sentido, a Lei nº 7.347/1985 é expressa ao determinar que: “Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor” (art. 21, incluído pela Lei nº 8.078/1990).

O Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), por sua vez, prescreve que:

 

 Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela

[...]

Art. 90. Aplicam-se às ações previstas neste título as normas do Código de Processo Civil e da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas disposições.

 

Destarte, os dispositivos supracitados demonstram a existência do microssistema de proteção dos interesses ou direitos coletivos em sentido amplo, conclusão expressamente consignada no julgamento do Recurso Especial 1.098.669 / GO[5], realizado em 2010 pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, nos termos do voto do Ministro Arnaldo Esteves Lima, relator do caso:

 

Os arts. 21 da Lei da Ação Civil Pública e 90 do CDC, como normas de envio, possibilitaram o surgimento do denominado Microssistema ou Minissistema de proteção dos interesses ou direitos coletivos amplo senso, com o qual se comunicam outras normas, como os Estatutos do Idoso e da Criança e do Adolescente, a Lei da Ação Popular, a Lei de Improbidade Administrativa e outras que visam tutelar direitos dessa natureza, de forma que os instrumentos e institutos podem ser utilizados com o escopo "propiciar sua adequada e efetiva tutela" (art. 83 do CDC).

[...]

Logo, entende-se pela aplicação subsidiária do Código de Processo Civil nas ações de improbidade administrativa, apesar da ausência de norma expressa na Lei 8.429/92, nos termos dos arts. 19 da Lei 7.347/85 e 90 da Lei 8.078/90.

 

Outro exemplo de interação entre as normas do microssistema de tutela coletiva consiste no mecanismo de inversão da legitimidade na ação popular, através do qual a pessoa jurídica que figura inicialmente no polo passivo da demanda pode passar a integrar o polo ativo da relação processual, caso demonstre interesse processual e se tal providência for útil ao interesse público, nos termos da na Lei nº 4.717/1965:

 

Art. 6º [...]

§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.

 

A Lei nº 8.429/1992 faz menção expressa ao referido dispositivo, possibilitando a sua aplicação nos casos em que a ação por improbidade administrativa for proposta pelo Ministério Público (art. 17, § 3º, com redação dada pela Lei nº 9.366/1996).

Ao comentar a aplicação dessa regra nas ações de improbidade administrativa, José dos Santos Carvalho Filho (2014, p. 1120) faz a ressalva de que tal mecanismo, para tanto, deverá se adequar às peculiaridades da ação regida pela Lei nº 8.429/1992, na qual somente a pessoa física pode figurar como ré:

 

Diz a Lei nº 8.429/1992 que, sendo parte o Ministério Público, será aplicável, no que couber, o sistema adotado no art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965 (que regula a ação popular), segundo o qual se permite à pessoa jurídica cujo ato seja objeto de impugnação abster-se de contestar o pedido ou atuar ao lado do autor, desde que tal providência atenda ao interesse público. Trata-se pois, como já observamos antes, de inversão da legitimidade, em que a pessoa jurídica inicia o processo com legitimidade passiva, mas que, invertido o interesse processual, inverte-se também a legitimidade, passando a mesma pessoa a integrar o polo ativo da relação processual. O sistema adotado na lei popular, contudo, tem que adequar-se à ação de improbidade; daí a expressão no que couber prevista na Lei de Improbidade. Assim, não haverá ensejo para a “abstenção de contestar o pedido”, já que na ação de improbidade apenas a pessoa física pode figurar como ré. Restar-lhe-á, pois, atuar ao lado do Ministério Público para reforçar o pedido de reconhecimento da improbidade e de aplicação das sanções.

 

A Lei nº 4.717 determina que a sentença que julgar improcedente a ação popular deverá ser submetida ao reexame necessário. Também conhecido como “duplo grau de jurisdição necessário”, “remessa necessária” ou “remessa ex officio”, tal mecanismo faz com que a produção dos efeitos decorrentes do julgamento e a formação da coisa julgada só ocorram a partir da confirmação da sentença pelo tribunal, observado o esgotamento dos recursos voluntários pelas partes:

 

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo. (Redação dada pela Lei nº 6.014, de 1973)

 

Ao dispor sobre a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos das pessoas com deficiência, a Lei nº 7.853/1989 também determina o reexame necessário das sentenças que concluírem pela improcedência da ação:

 

Art. 4º [...]

§ 1º A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação fica sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal.

 

No julgamento do Recurso Especial 1.108.542 / SC[6], realizado em 2009, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu que as sentenças de improcedência de ação civil pública também se sujeitam ao reexame necessário, sendo legítima a aplicação, por analogia, do artigo 19 da Lei nº 4.717/1965 como norma de integração do microssistema processual da tutela coletiva. A propósito, mostra-se elucidativo o voto do Ministro Castro Meira, relator do caso:

 

Isto porque a primeira parte do dispositivo legal em tela [...], embora refira-se imediatamente à ação popular, tem seu âmbito de aplicação estendido às ações civis públicas diante das funções assemelhadas a que se destinam - proteção do patrimônio público em sentido lato - e do microssistema processual da tutela coletiva, de maneira que as sentenças de improcedência devem se sujeitar indistintamente à remessa necessária.

[...]

A título de reforço, excerto pinçado do parecer ministerial firmado pelo ilustre Subprocurador-Geral da República Dr. José Eduardo de Santana:

"Todavia, deve ser reformado o acórdão recorrido, a fim de que a remessa oficial seja apreciada. Com efeito, não há falar-se em aplicação do art. 475, § 2º, do CPC, no âmbito da ação civil pública. Ao revés, na ausência de regulamentação da matéria pela Lei nº 7.347/85, deve ser observado o disposto no art. 19, da Lei nº 4.717/65, que regula a ação popular, haja vista a semelhança entre as finalidades de ambas" [...].

 

O mesmo Órgão Julgador, no ano 2011, através do julgamento do Agravo Regimental no Recurso Especial 1.219.033 / RJ[7], relatado pelo Ministro Herman Benjamin, decidiu que "Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário".

Em 2017, em razão da existência de decisões conflitantes sobre o tema, a Primeira Seção do STJ, deu provimento aos Embargos de Divergência em Recurso Especial 1.220.667 / MG[8], sob a relatoria do Ministro Herman Benjamin, fazendo prevalecer a tese de cabimento do reexame necessário nas ações de improbidade administrativa:

 

Portanto, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 475 do CPC.

Ademais, por "aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009).

[...]

Por fim, ressalta-se, que não se desconhece que há decisões em sentido contrário. A propósito: REsp 1115586/DF, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 22/08/2016, e REsp 1220667/MG, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 20/10/2014.

Diante do exposto, dou provimento aos Embargos de Divergência para que prevaleça a tese do v. acórdão paradigma de que é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 475 do CPC/1973, e determino o retorno dos autos para o Tribunal de origem a fim de prosseguir no julgamento.

É como voto.

 

No mesmo ano, a Segunda Turma do STJ deu provimento ao Recurso Especial 1.605.572 / MG[9], entendendo mais uma vez pela aplicação do reexame necessário nas ações de improbidade, nos termos do voto do relator, Ministro Francisco Falcão:

 

Verifica-se, assim, que, seja pela aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (art. 475 do CPC/1973), seja pela aplicação analógica da Lei da Ação Popular (art. 19 da Lei n. 4.717/65), as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário.

Ante o exposto, conheço e dou provimento ao recurso especial para anular o acórdão recorrido e determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem, a fim de prosseguir no julgamento para proceder ao reexame necessário da sentença.

É o voto.

 

​ Contudo, no ano de 2019, a Primeira Seção do STJ afetou quatro processos[10] para julgamento sob o rito dos recursos repetitivos (previsto no artigo 1.036 e seguintes do Código de Processo Civil) para definir se há ou não a aplicação do reexame necessário nas ações de improbidade administrativa julgadas improcedentes em primeira instância, cadastrando o assunto como Tema 1.042 no sistema de repetitivos.

Ao apreciarem a proposta de afetação, os Ministros integrantes do referido órgão colegiado decidiram, por unanimidade, pela afetação dos processos representativos da controvérsia ao rito dos recursos repetitivos, ao passo que, por maioria de votos, decidiram suspender a tramitação de processos em todo o território nacional que versem sobre a matéria.

Destarte, nos termos do voto do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator dos casos, a questão submetida a julgamento é a seguinte:

 

[...] definir se há – ou não – aplicação da figura do reexame necessário nas ações típicas de improbidade administrativa, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992, cuja pretensão é julgada improcedente em primeiro grau; discutir se há remessa de ofício nas referidas ações típicas, ou se deve ser reservado ao autor da ação, na postura de órgão acusador – frequentemente o Ministério Público – exercer a prerrogativa de recorrer ou não do desfecho de improcedência da pretensão sancionadora.

 


Autor

  • João Daniel Correia de Oliveira

    Advogado. Especialização em andamento em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, PUC Minas. Especialização em Direito Constitucional Aplicado pela Faculdade Legale, FALEG (2021). Especialização em Direito Público Aplicado pelo Centro Universitário UNA em parceria com a Escola Brasileira de Direito, EBRADI (2019). Especialização em Direito Processual Civil pelo Instituto Damásio de Direito da Faculdade IBMEC São Paulo (2019). Especialização em Direito Civil pela Universidade Anhanguera - UNIDERP (2017). Graduação em Direito pela Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia, UESB (2011).

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

OLIVEIRA, João Daniel Correia de. O reexame necessário no julgamento da ação de improbidade administrativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 25, n. 6092, 6 mar. 2020. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/79358. Acesso em: 22 jan. 2022.

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