INTRODUÇÃO
A irregularidade fundiária urbana é um problema que atinge muitas pessoas e que vem a prejudicar a fruição do pleno direito à moradia. Segundo o Banco Interamericano De Desarrollo (2018), na América Latina, 81% (oitenta e um por cento) das pessoas vivem em cidades, das quais cento e cinco milhões de cidadãos sofrem com déficit de habitação. Neste cenário, como legado da urbanização acelerada e da informalidade, uma em cada cinco casas carecem de títulos de propriedade, água potável, espaço ou condições adequadas.
No Brasil, quando da edição da Lei Federal nº 13.465/2017 o Governo Federal estimava que aproximadamente 50% (cinquenta por cento) dos imóveis urbanos eram irregulares, o que se deu em virtude de parcelamentos irregulares do solo, ausência de fiscalização por parte do poder público e também impossibilidade de regularização pela legislação até então vigente.
Isto porque a Lei Federal n.º 6766/79 que regula até hoje o parcelamento do solo no Brasil e traz diretrizes urbanísticas e administrativas para o procedimento não possuía instrumentos de regularização, sendo que um parcelamento iniciado fora de suas diretrizes dificilmente poderia ser readequado posteriormente.
Ciente da necessidade de uma nova legislação fundiária, com o advento do Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/01, o legislador criou diversos mecanismos que foram introduzidos para que os imóveis em situação irregular pudessem ser regularizados mediante regularização fundiária.
Alguns dos dispositivos trazidos à baila no Estatuto das cidades, em que pese tratarem-se de instrumentos de regularização, necessitam de atuação ativa e até judicial dos próprios beneficiários, o que por vezes inviabiliza o processo. Em razão de tal inoperância, houve a necessidade de uma legislação que pudesse ser aplicada como política pública, que pudesse ser executada pelo poder público, e de forma gratuita para aqueles que necessitam, emergindo então a Lei Federal nº 13.465/2017.
A LEI FEDERAL Nº 13.465/2017 E SEUS OBJETIVOS E PRINCÍPIOS
A Lei Federal em questão, em seu artigo 9º, institui normas e procedimentos a serem aplicados em todo o território nacional a fim de regularizar os núcleos urbanos informais, adequando-os ao ordenamento territorial e garantindo a titulação de seus ocupantes, adotando-se também medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais.
Neste cenário, o § 1º do artigo 9º da Lei Federal nº 13.465/2017, incumbe ao poder público a elaboração de uma política de regularização dentro de seu espaço urbano, e destaca, de plano, a difícil tarefa de um projeto de REURB, que é unir os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional.
Em um primeiro momento vemos que a Lei atribui ao poder público, tanto na esfera municipal e estadual quanto na federal, o poder/dever de promover uma política pública de regularização fundiária, mas observando diversos princípios que, como veremos adiante, por vezes entram em rota de colisão.
É importante destacar que o Legislador criou um marco legal até onde a Regularização Fundiária pode ser aplicada, qual seja, a data de 22 de dezembro de 2016. Isto porque o artigo 9º, § 2ª da Lei dispõe que os núcleos urbanos comprovadamente existentes nesta data poderão ser regularizados, não se aplicando a legislação em apreço para situações posteriores a esta data.
Destacado o marco legal, a Lei passa em seu artigo décimo a elencar os objetivos da REURB, os quais devem ser buscados pela União, Estados e Municípios de forma conjunta. Neste ínterim, já no inciso I do referido artigo, fica claro que o poder público deve identificar estes núcleos urbanos informais a serem regularizados, proceder sua organização e levar a prestação dos serviços públicos até os seus ocupantes, vindo, assim, a melhorar as condições urbanísticas e ambientais de mencionado núcleo.
E, como cerne dos objetivos da REURB, o inciso II (art. 10º) traz a busca pela criação de unidades imobiliárias compatíveis com o devido ordenamento das cidades e que seja emitido em favor de seu ocupante o Direito real, o título de propriedade. Neste dispositivo vemos que há uma flexibilização quanto ao parcelamento do solo, quando se fala em unidades compatíveis, e não necessariamente que atendam ao plano diretor ou que obedeçam a Lei de Uso e parcelamento do solo.
Assim, vemos, de plano, dois grandes objetivos da Lei, um na esfera coletiva, que é a regularização e a organização desses núcleos urbanos informais, procedendo a sua integração efetiva aos serviços públicos e a ordem urbanística, e outro na esfera individual, que é a titulação de propriedade aos seus ocupantes, os quais quando do início de um processo de REURB são meramente possuidores.
Na sequência, além dessa preocupação com a titulação e com o ordenamento territorial, a Lei traz em seu art. 10º, inciso III, uma aflição que lhe é inerente, o auxílio às pessoas de baixa renda. Isto porque, no referido inciso, dispõe a Lei que o poder público deve ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados.
Conforme estudamos no decorrer deste trabalho, por diversas vezes temos de um lado o Direito fundamental à moradia e de outro o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, sendo que em determinadas situações ambos não poderão coexistir e um terá de prevalecer sobre o outro na situação fática. Nestes casos, como veremos, este princípio da permanência dos ocupantes no próprio núcleo é aplicado no projeto de REURB.
Também em seus incisos IV e V, a Lei define respectivamente como objetivos da Regularização Fundiária Urbana a promoção da integração social, geração de emprego e renda, e, ainda, a resolução extrajudicial dos conflitos, pois, de fato, o município (ou outro ente público promotor da REURB) atua literalmente como um Juiz neste processo, com amplo poder decisório e também conciliatório.
Seguindo o rol de objetivos da Lei Federal n.º 13.465/2017, de forma especial, traz no seu artigo 10, inciso VI: garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas ficando claro, assim, que a Regularização Fundiária Urbana é também um instrumento de efetivação de Direitos Fundamentais sociais. Neste cenário, vemos o direito social à moradia unido ao princípio da dignidade da pessoa humana, e, nesta linha, Sarlet (2002, p. 143) ensina que a dignidade é irrenunciável e inalienável constituindo um elemento que qualifica o ser humano como tal, não podendo dele ser retirado.
Além da moradia digna, no artigo 10, inciso VII da Lei, há o objetivo de garantir a efetivação da função social da propriedade, que conforme bem define Washington de Barros Monteiro (2003, p. 83) é o direito de exigir da coisa todos os serviços que ela pode prestar, de lhe auferir os frutos, consumir, alienar, gravá-la de ônus ou ainda submetê-la a outrem.
Assim, vemos que os imóveis irregulares por sua própria natureza não cumprem a função social da propriedade, pois esses não poderão ser totalmente consumidos, visto que a ausência de titulação impede muitas vezes que o imóvel seja gravado de ônus ou até mesmo alienado.
Portanto vê-se claramente que imóveis ocupados irregularmente e com ausência de titulação não permitem que seus ocupantes atinjam em sua plenitude o Direito Fundamental Social à moradia digna, o próprio direito à propriedade, assim como seja plenamente alcançada a função social da propriedade, sendo que estes objetivos podem e devem ser atingidos por meio da Regularização Fundiária Urbana.
Ainda dentre seus objetivos, a Lei Federal nº 13.465/2017 traz também VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher.
A importância do poder de polícia vem disciplinada no artigo 10 da Lei de Reurb em seu inciso X, visto que deve o poder público prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais, até porque, a própria legislação impõe como data limite para aplicação da legitimação fundiária 22 de dezembro de 2016, ou seja, núcleos instituídos após esta data não poderão valer-se deste instrumento.
E, por fim, no artigo 10º, inciso XII, dispõe a lei que deve ser franqueada a participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária, ou seja, todos os atores da política pública de regularização fundiária urbana devem participar do processo.
Assim, analisando os objetivos da Lei de Regularização Fundiária (13.465/2017), verifica-se que é buscado o devido ordenamento das cidades, a maior abrangência dos serviços públicos, a titulação dos imóveis aos seus ocupantes e, principalmente, a efetivação de Direitos Fundamentais Sociais como o da moradia digna, condições de vida adequadas e ainda que a propriedade exerça sua função social.
Demonstrados os célebres objetivos da Lei Federal em estudo (13.465/2017), o artigo 11 de referida legislação traz em seu bojo a conceituação de diversos termos utilizados na Lei, sendo que destacamos neste momento o conceito de núcleo urbano informal consolidado, que é aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município (art. 11, III).
Vemos então, que o núcleo reconhecido como de difícil reversão, somado ao objetivo da Lei Federal anteriormente estudado de priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados, fazem com que a Lei abra diversas exceções, e somente assim, permitindo que sejam regularizadas situações que por outras legislações não seriam possíveis.
Como é consabido, a Lei Federal n.º 6.766/1979 rege o parcelamento do solo a nível Federal e todas as legislações Municipais estão em consonância com a mesma. Neste sentido, a também Lei Federal n.º 13.465/2017 flexibiliza diversas situações, que até a sua promulgação eram impossíveis de serem resolvidas por vedações legais.
Uma das situações que merece destaque é no tocante a reserva de área pública. A Lei Federal n.º 6.766/1979 previa inicialmente que os loteamentos deveriam prever área não inferior a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba destinada a áreas e sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público.
Posteriormente com redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999 a Lei Federal n.º 6.766/1979 passou a prever que a legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo (art. 4, § 1º). Na prática, a maioria dos municípios aplica os mesmos 35% (trinta e cinco por cento) da redação anterior.
Pela própria natureza do parcelamento ou da ocupação irregular do solo, na maioria dos núcleos urbanos informais consolidados não fora respeitada ou observada essa reserva de área para o poder público, o que até 2017 inviabilizava qualquer tentativa de regularização do loteamento pela Lei Federal n.º 6766/1979.
Então, um importante dispositivo da Lei Federal n.º 13.465/2017 encontra-se no artigo 11, § 1º, o qual dispõe que para fins da Reurb, os Municípios poderão dispensar as exigências relativas ao percentual e às dimensões de áreas destinadas ao uso público ou ao tamanho dos lotes regularizados, assim como a outros parâmetros urbanísticos e edilícios.
Este dispositivo legal sem dúvidas permite a regularização de muitas situações que até então não eram possíveis, seja por ausência de tamanho mínimo de lote urbano, por ausência de reserva de área pública, por ruas em desconformidade com os parâmetros urbanísticos, ou por qualquer outra situação que viesse de encontro da Lei local de uso e parcelamento do solo.
Outro importante dispositivo previsto na Lei de REURB, torna possível a regularização de imóveis em áreas de preservação permanente, conforme vimos no capítulo anterior, o que também era inimaginável antes de 2017 e inviabilizava qualquer tentativa de regularização desses núcleos.
O artigo 13 incisos I e II da Lei nº 13.465/2017 dispõe que a REURB compreende duas modalidades, sendo a REURB de Interesse Social (REURB-S) e a REURB de Interesse Específico (REURB-E).
A legislação define a REURB-S como a modalidade aplicável aos núcleos urbanos ocupados em sua maioria por população de baixa renda, assim declarada por ato do Poder Executivo Municipal (art. 13, I). Por outro lado, a REURB-E é a modalidade aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população que não se encaixa nos critérios de baixa renda (art. 13, II).
As principais benesses dos beneficiários da Reurb-S são a isenção de custas e emolumentos (art. 13, § 1º), o primeiro registro do imóvel (art. 13, §1º, I) e a primeira averbação de construção residencial, desde que dentro do limite de setenta metros quadrados (art. 13, §1º, I), dentre outros.
De início, vemos que a legislação tratou de criar duas modalidades, uma para as pessoas de baixa renda e outra para as pessoas ou empresas que possuam condições financeiras, possibilitando, assim, que todos os imóveis possam ser regularizados, dentro das peculiaridades de cada modalidade.
E, de forma muito clara, o artigo 11, § 5º da Lei Federal n.º 13.465/2017 dispõe muito claramente a influência da modalidade especialmente no tocante à identificação dos responsáveis pela implantação ou adequação das obras de infraestrutura essencial e ao reconhecimento do direito à gratuidade das custas e emolumentos notariais e registrais [...].
Na prática, o que se vislumbra é que através da modalidade de REURB-S o poder público concede aos beneficiários, de forma totalmente gratuita, a sua matrícula individualizada, fato que, de forma autônoma, ante as circunstâncias, o cidadão não conseguiria.
Por outro lado, no caso de pessoas que não se enquadram na modalidade gratuita e sim na REURB-E, também lhes é garantido o benefício da Regularização Fundiária Urbana, porém com a única diferença de que terão de arcar com os custos do processo, a critério de cada município e, especialmente, com o custo de Registro.
Ademais, quando a modalidade do núcleo for a Reurb social, será de responsabilidade do poder público toda a infraestrutura a ser realizada, enquanto nos casos de Reurb específica, a infraestrutura fica a cargo dos requerentes. Portanto, a classificação da modalidade no momento do requerimento emana consequências para o restante do processo.
Assim, vemos que a Lei de Regularização Fundiária Urbana em estudo além de garantir a titulação dos ocupantes que vivem na informalidade, tem como princípios e objetivos a efetivação de direitos fundamentais sociais, sendo que destaca-se o objetivo de garantir uma moradia adequada e digna aos beneficiários.
INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA E SUA (IN) EFETIVIDADE
Demonstrados os objetivos da REURB, dentre os quais como já vimos encontram-se a efetivação de Direitos fundamentais sociais, e, classificadas as modalidades, a Lei n.º 13.465/2017 passa então a tratar dos instrumentos da REURB, sendo que em seu artigo 15 trata de diversos meios que podem ser utilizados para a regularização fundiária.
Em seu artigo 15, inciso I, a lei traz como instrumentos a legitimação fundiária e a legitimação de posse. Conforme iremos expor, estes são os únicos meios realmente efetivos quando empregados. A legitimação fundiária vem disposta no artigo 23 da Lei de REURB, e dispõe que a legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, desde que a ocupação fosse existente em 22 de dezembro de 2016.
Conforme estudamos nos institutos da posse e da propriedade, a legitimação fundiária possui o mesmo princípio ativo da usucapião, qual seja o modo originário de aquisição de propriedade, concluído o processo, o ocupante possui o título em seu nome, livre de quaisquer vícios, ônus, direitos reais ou gravames eventualmente existentes na matrícula de origem (art. 23, § 2º).
Em caso de REURB-S, a legitimação fundiária poderá ser concedida desde que o beneficiário não seja proprietário de outro imóvel (art. 23, § 1º, I) e não tenha sido contemplado com outro processo anterior com a mesma finalidade (art. 23, § 1º, II). Caso não se enquadre na REURB-S, poderá também ser concedida a Legitimação Fundiária na modalidade REURB-E, arcando o beneficiário com suas custas e encargos conforme anteriormente explanado.
Tamanha é a vantagem do requerente que for beneficiário da legitimação fundiária, que quando não for esta a forma de regularização, deverão ser transportadas eventuais inscrições, gravames e indisponibilidades existentes na área originária para a nova matrícula (art. 23, § 3º), ou seja, os demais instrumentos que iremos estudar não são modos originários de aquisição de propriedade.
Enquanto a legitimação fundiária confere de imediato a propriedade, como o nome sugere, a legitimação de posse confere um título possessório, sendo que dispõe o artigo 25 da Lei que constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupante [...].
O que se vislumbra nesse instituto é que o poder público vai declarar a posse do seu ocupante. Diferente da legitimação fundiária, o legislador não estipulou uma data limítrofe para a legitimação de posse. Assim, entende-se que quem não ocupava o imóvel em 22 de dezembro de 2016, e que não faz jus à legitimação fundiária poderá ser beneficiário deste instrumento possessório.
Verifica-se que na legitimação de posse, o poder público atua como o juiz que reconhece a posse para posterior conversão em propriedade. Neste momento importante citar o artigo 183 da Carta Magna de 1988, o qual dispõe que aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio [...], desde que não tenha nenhuma outra propriedade.
Isto porque, o artigo 26 da Lei Federal n.º 13.465/2017, discorre que quando registrado o título de legitimação de posse, e preenchidos os requisitos e condições do artigo 183 da Constituição Federal, haverá a conversão automática da posse em propriedade.
Porém, aqueles que não se enquadrarem nas exigências da usucapião especial urbana (art. 183, CF) poderão também converter seu título de posse em propriedade, desde que atendidos os requisitos de outra modalidade de usucapião, devendo o interessado assim requerer perante o registro de imóveis competente (art. 26, § 1º).
Por fim, uma vantagem da legitimação de posse é que quando convertida em propriedade, constitui também modo originário de aquisição, não transportando nenhum ônus consigo, salvo se pertencer ao próprio beneficiário (art. 26, § 2º).
Logo, da análise realizada, verifica-se que a legitimação fundiária atinge de plano o fim almejado pela REURB, qual seja, a titulação de seu ocupante, junto com a aprovação de um Projeto que implica melhorias sociais, urbanísticas e ambientais.
Por sua vez, a legitimação de posse pode ser vista também como um instrumento eficiente, porém, não em sua própria essência, pois somente será plenamente eficaz quando convertida em propriedade.
Logo, entendemos que ambos os institutos podem ser utilizados como instrumentos efetivos de uma política pública de regularização fundiária urbana, o que entendemos não ser possível com os demais instrumentos que a Lei de Reurb (13.465/2017) elenca em seu artigo 15.
Após a legitimação fundiária e a legitimação de posse, o artigo 15, II da Lei Federal nº 13.465/2017 aponta que pode também ser empregado no âmbito da RERB a usucapião, nos termos dos arts. 1238 a 1244 do Código Civil; art. 9º a 14 do Estatuto das Cidades e ainda art. 216-A da Lei de Registros Públicos.
Conforme delineado nesta pesquisa, não há dúvidas de que a usucapião é um eficiente instrumento de conversão de posse em propriedade, porém, como amplamente demonstrado, trata-se em regra de meio individual, também em regra, judicial, o que em virtude do dispêndio financeiro e também de tempo de tramitação tem avanços lentos.
Não se ouvida que o estatuto das cidades prevê o usucapião coletivo em seu artigo 10º, porém, ante sua complexidade e dependência da vontade de diversas pessoas de um mesmo núcleo, o mesmo mostrou-se ineficaz. Prova disso, é que passados vinte anos do início de sua vigência ainda existem inúmeros núcleos irregulares que poderiam ter sido regularizados por este dispositivo.
Assim, em que pese constar no rol do artigo 15 da Lei em estudo como um possível instrumento de Reurb, entendemos tratar-se individualmente de uma forma de regularização, mas longe poder ser aplicado como política pública, pelos próprios requisitos da ação e principalmente por não ser o poder público seu promotor.
Também, a Lei elenca como possibilidade instrumental da Reurb, a desapropriação em favor dos possuidores, conforme §§ 4º e 5º do artigo 1.228 da Lei n.º 10.406/2002, o Código Civil Brasileiro. Segundo Gonçalves (2012, p. 245) referida possibilidade trata-se de inovação de elevado alcance, inspirada no sentido social do direito de propriedade e também no novo conceito de posse, qualificada como posso-trabalho.
Por sua vez, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais definiu referido instituto como desapropriação judicial, sendo a alienação compulsória do proprietário sem posse ao possuidor sem propriedade, que preencha determinados requisitos previstos pelo legislador" (AC TJMG nº 1.0702.04.171190-5/002)
Conforme se vislumbra, referido instituto pode também converter a posse em propriedade e de certa forma proceder uma regularização fundiária de um núcleo. Porém, de plano visualiza-se que trata-se de uma medida judicial, e, em regra, contenciosa e morosa. Assim, também não pode ser encara como uma política pública de Reurb.
A Lei (13.465/2017) elenca também a arrecadação de bem vago como instrumento de REURB, de acordo com o artigo 1.276 da Lei n.º 10.406/2002 (Código Civil). Referido artigo dispõe que imóvel urbano que for abondanado pelo proprietário e não se encontrar na posse de outrem poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições.
Verifica-se que referido instituto, para se tornar uma política pública de REURB, depende: a) de um imóvel urbano ser abandonado; b) de não se encontrar na posse de ninguém; c) passar um lapso temporal de três anos nesta situação; d) ser incorporado à propriedade do Município.
Não bastassem os quatro requisitos acima elencados, transferida a propriedade ao Município, este teria então de fazer a destinação do imóvel de acordo com os ditames da Lei Federal nº 6.766/79, pois seria então caso de parcelamento deste solo, e não de REURB, pois em tese, ninguém o possuía neste lapso temporal de três anos.
Ademais, para que o próprio poder público não viesse a dar causa a um parcelamento irregular do solo, teria de fazer seu parcelamento como acima citado e ainda fazer a destinação de cada lote urbano ao seu beneficiário de acordo com lei específica. Ou seja, além de ser um questionável instrumento de Reurb, é também um dos caminhos mais morosos.
Em sequência, a Lei traz em seu artigo 15, inciso V o consórcio imobiliário, que de acordo com o artigo 46 do Estatuto das Cidades dispõe que o poder público poderá facultar ao proprietário de área objeto de regularização fundiária urbana, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.
O citado artigo 5º do Estatuto das cidades dispõe que Lei municipal poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
Segundo Carvalho Filho (2013, p. 108), o consórcio imobiliário deve ser resultado de um ajuste entre o proprietário e o Município, cuja natureza é de verdadeira associação, na busca de interesses comuns, portanto, um negócio jurídico bilateral, onde os pactuantes assumem certos direitos e obrigações.
Por sua vez, Levin (2010, p. 408) ensina que o consórcio imobiliário pode ser visto como uma opção ao Município para a concretização da urbanificação pretendida, nas hipóteses em que o proprietário do imóvel gravado com a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não possui os recursos financeiros suficientes para o seu cumprimento.
Do estudo do instituto, vemos que referido instrumento pode vir a ser utilizado como meio para a Reurb, mas em situações específicas, onde houver um imóvel que deve ser compulsoriamente parcelado ou edificado, e desde que haja um acordo bilateral entre Município e proprietário. Portanto, ante suas peculiaridades, não pode criar-se uma expectativa de regularização fundiária em grande quantidade.
Em sequência, a Lei n.º 13.465/2017 traz em seu artigo 15, IV, a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962 como instrumento de Regularização Fundiária Urbana. Referido dispositivo visa a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias.
Conforme se vislumbra, referida modalidade de desapropriação possui um requisito de que haja um núcleo com mais de dez famílias, e, por se tratar de desapropriação, deve haver também a justa indenização, que por vezes tem de ser discutida judicialmente e torna o processo lento.
Em sequência, a Lei traz o direito de preempção previsto no Estatuto das Cidades como possível instrumento de REURB. A Lei em questão, n.º 10.257/2001, explica em seu artigo 25 que o direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
Também em seu artigo 26, a Lei dispõe que o direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para: I regularização fundiária e II execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; [...]
Logo, vemos que trata-se de uma faculdade que o poder público dispõe de adquirir um imóvel localizado em determinado local pré-estabelecido em Lei. Neste sentido, Gasparini (2012, p. 192) explica que trata-se de uma restrição ao poder de disposição que o proprietário tem sobre a coisa móvel ou imóvel, na medida em que deve, antes da alienação do bem que lhe pertence, oferecê-lo, em igualdade de condições, a certa pessoa, conforme determinado por lei ou cláusula contratual.
No entanto, entendemos que o instituto em si não é solução para irregularidade fundiária, e sim, pode ser uma ação planejada do poder público para um novo conjunto habitacional. Isto porque, não há pessoas com posse no local, e sim, o Município pode adquirir um imóvel para nele executar projetos de habitação social.
Outro instrumento elencado na Lei de Reurb, especificamente no artigo 15, inciso VIII, é a transferência do direito de construir. Referido instituto encontra-se disposto no artigo 35 da Lei Federal n.º 10.257/2001 o qual dispõe que lei municipal poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano a exercer em outro local o direito de construir, quando seu imóvel for considerando necessário para programas de regularização fundiária ou for de interesse social.
Vemos aqui uma situação bem específica onde uma lei local tem de autorizar uma espécie de permuta do direito de construir de um proprietário de imóvel para outro local em troca do Município poder utilizar referido imóvel para fins de regularização fundiária. Em que pese a possibilidade, entendemos que trata-se de uma situação rara, que não pode ser encarada como política pública de regularização fundiária urbana,
Ainda no rol do artigo 15 da Lei n.º 13.465/2017, consta como possível instrumento de Reurb (de forma equivocada ao nosso ver), a requisição, com base no artigo 1.228, § 3º do Código Civil Brasileiro (2002). A requisição trata-se de uma forma de intervenção estatal na propriedade, fundamentada em caso de perigo público iminente e deve ser devidamente fundamentada (Maffini, 2016, p. 58).
Neste cenário, a única hipótese em que imaginamos ser possível a utilização justificada do instituto da requisição, é no caso de famílias estarem em área de risco e tenham necessidade de serem realocados, conforme art. 39, § 2º da Lei Federal n.º 13.465/2017, e que, referida realocação tenha que ser feita com tamanha urgência. Logo, trata-se de uma medida emergencial e excepcional que não possui características de política pública em geral.
Outro instrumento elencando no artigo 15 da Lei n.º 13.465/2017 é a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular (inciso X). Referida opção encontra-se disposta no artigo 40 da Lei Federal n.º 6.766/79 e dispõe que a Prefeitura Municipal poderá quando for o caso, regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.
Apesar de ser uma situação que na prática apenas se vislumbra mediante ação civil pública movida em desfavor do Município, trata-se na realidade, do cerne do processo de Reurb, que é o Município assumir o encargo de regularizar o loteamento, garantindo a titulação de seus ocupantes.
Porém, conforme estudado até este momento, entendemos que essa intervenção não se trata de um instrumento da Reurb, e sim, trata-se da vontade administrativa em intervir para que a Regularização Fundiária aconteça, ou seja, trata-se de um intuito inicial, e não de um instrumento de execução.
Ainda, a Lei de Reurb traz também como um de seus instrumentos a alienação, prevista no artigo 17, I, f da Lei Federal n.º 8.666/93. Referido dispositivo traz a possibilidade de a administração pública realizar alienação gratuita ou onerosa de bens imóveis residenciais construídos ou utilizados por programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social.
Referida possibilidade não deixa de ser um instrumento de regularização fundiária, mas, resume-se a situações específicas, onde há um imóvel público, com construções residenciais decorrentes de um programa habitacional, que por algum motivo não foi regularizado, e que assim poderá ser, mediante Lei local.
De forma curiosa, a Lei Federal n.º 13.465/2017 traz em seu artigo 15 a concessão de uso especial para fins de moradia (XII) e a concessão de direito real de uso (XIII), como instrumentos de Regularização Fundiária. Porém, a nosso ver, referidos institutos não são uma forma de regularização fundiária, e sim, uma forma precária de outorgar a posse de um bem a outrem.
Quanto à concessão de uso especial para fins de moradia, a mesma é prevista na Medida Provisória n.º 2.220 de quatro de setembro de 2001, e dispõe em seu artigo primeiro que aquele que até 22 de dezembro de 2016 possuiu como seu por cinco anos, de forma ininterrupta e sem oposição, imóvel público de até duzentos e cinquenta metros quadrados, em área urbana, e que utilize o imóvel para sua moradia, tem direito a referido instituto, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel.
A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita (Art. 1º, § 1º) e por uma única vez ao concessionário (Art. 1º, § 2º). Da breve análise, vemos que muito dos requisitos deste instrumento de REURB são semelhantes aos da usucapião, com a diferença, porém, de que não é transferida a propriedade, e sim, regulamentada a posse.
Prova de que não se trata de uma titularidade plena, encontra-se no artigo 8º da medida provisória em apreço, o qual dispõe que o direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se caso o concessionário der ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família (Art. 8º, I) ou ainda se este vier a adquirir a propriedade ou concessão de uso de outro imóvel (Art. 8º, II).
O direito real de uso é definido por Hely Lopes Meirelles como sendo um contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação [...].
Conforme citado pelo autor, o contrato de direito real de uso trata-se de uma relação resolúvel, revogável, ou seja, o detentor do direito é um possuidor do imóvel, dispõe de alguns dos poderes da propriedade, mas não pode, por exemplo, dispor da coisa, visto que o domínio permanece da administração pública.
Nas palavras de Carvalho Filho (2002, p. 897) o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.
Logo, não ocorre transferência da propriedade, e sim, é regulamentada a posse sobre o imóvel público ocupado pelo particular. Conforme narrado, trata-se também de um direito resolúvel, que pode ser revogado pela administração caso haja descumprimento da destinação imposta ao concessionário.
Portanto, entendemos que tanto a concessão de uso especial para fins de moradia como também a concessão de direito real de uso são instrumentos precários, visto que não transferem a propriedade do imóvel, e sim, regularizam sua posse. Da mesma forma, tratam-se de instrumentos restritos, visto que utilizáveis apenas em imóveis públicos.
Por fim, quanto à doação e a compra e venda (art. 15, incisos XIV e XV), pela forma genérica que a lei trata, presume-se que podem ser aplicadas tanto em imóveis públicos quanto em imóveis particulares. Neste sentido, necessário tecer considerações sobre as diferenças do procedimento em função da titularidade pública ou privada.
A doação é prevista no Art. 538 do Código Civil Brasileiro (2002) e dispõe que considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra. Por outro lado, a compra e venda é prevista no Art. 481 do mesmo Código, o qual dispõe que pelo contrato de compra e venda, um dos contratantes se obriga a transferir o domínio de certa coisa, e o outro, a pagar-lhe certo preço em dinheiro.
Quanto aos imóveis irregulares de propriedade privada, através da doação e da compra e venda, poderá transferir-se unicamente a posse do imóvel, pois este, por sua própria natureza, não possui uma matrícula individualizada passível de transferência de propriedade por referidos institutos.
No tocante aos bens públicos, para que seja possível uma venda, deve ser observado o trâmite do artigo 17 da Lei nº 8.666/93, sendo realizada a alienação na modalidade concorrência ou leilão, dependendo o caso. Devem ainda ser observados os requisitos de autorização legislativa, interesse público devidamente justificado e avaliação prévia.
Quanto à doação de imóveis públicos, o artigo 17 da Lei de Licitações (8.666/93) dispõe que a doação (art. 17, b) poderá ocorrer para outro órgão ou entidade da administração pública, ou ainda, a particulares, nos casos de alienação gratuita ou onerosa, concessão de direito real de uso, permissão de uso, (art. 17, f) ou de imóveis de até duzentos e cinquenta metros quadrados inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social (art. 17, h).
Porém, entendemos que para que ocorra regularização fundiária urbana através destes instrumentos, os imóveis públicos devem também possuir uma matrícula individualizada, caso contrário, estaria o próprio poder público realizando um parcelamento irregular do solo. Ou seja, havendo ocupação em imóvel público não parcelado, deveria o poder público realizar seu parcelamento e depois sua alienação.
CONCLUSÃO
Logo, da análise dos quinze instrumentos de REURB elencados no artigo 15 da Lei Federal n.º 13.465/2017, verifica-se que alguns possuem alcance unicamente sobre imóveis privados enquanto outros possuem alcance unicamente sobre imóveis públicos, não podendo de forma unânime ser uma política pública eficiente independente da titularidade do domínio.
Dentre todos os instrumentos de Regularização Fundiária, o mais eficaz, que pode ser aplicado tanto em imóveis públicos quanto em imóveis privados, que pode ser conferido tanto a beneficiários da Reurb-S como da Reurb-E, é a legitimação fundiária (art. 15, I), a qual é também modo originário de aquisição da propriedade.
Com a utilização de referido instrumento, quando da emissão da CRF Certidão de Regularização Fundiária, o poder público em um único ato, converte a posse daquele ocupante em propriedade, regularizando de forma definitiva a situação, e de forma simples e célere, sem necessidade de aprovação legislativa, ato de desapropriação, ou qualquer espécie de contrato entre as partes.
Subsidiariamente, não sendo aplicável a legitimação fundiária, em que pese a necessidade de duas etapas para sua plena efetivação, também é um instrumento eficaz a legitimação de posse. Referido instrumento pode ser utilizado em imóveis que por ventura não eram ocupados em 22 de dezembro de 2016 (data limite para a legitimação fundiária), sendo legitimada então a posse, que posteriormente pode ser convertida em propriedade perante o Ofício de Registro de Imóveis.
Portanto, para que uma política pública de Regularização Fundiária Urbana seja plenamente eficiente, seja em imóvel público ou particular e para que a posse do imóvel irregular seja convertida em propriedade, deve ser executada e processada a Reurb pelo Poder Público através de legitimação fundiária, e, para os imóveis não ocupados em 22 de dezembro de 2016, mediante legitimação de posse.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Lei Federal nº 13.465/2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm. Acesso em: 31/01/2022.
BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. (AC TJMG nº 1.0702.04.171190-5/002)
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 9 ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2002; p. 897
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MAFFINI, Rafael. Elementos de Direito Administrativo. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2016, p. 55-58.
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MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil, vol. 3: Direito das Coisas. 37ª ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
