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ArtigoDestaque dos editores

Notas acerca do regime jurídico das federações partidárias

O caráter forçado de permanência e o engessamento dos blocos parlamentares já instituídos constitucionalmente para a participação da respectiva Casa Legislativa evidenciam a índole esdrúxula do novel instituto.

A Lei nº 14.208, de 28 de setembro de 2021 (DOU de 29/09/2021), ampliando a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, e a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, instituiu as Federações de Partidos. Na prática, a novel disposição - regulamentada pelo Tribunal Superior Eleitoral nos termos da Instrução nº 0600726-81 [1] - adicionou um artigo à Lei dos Partidos Políticos e outro à Lei das Eleições para introduzir um peculiar instituto jurídico-político no ordenamento eleitoral pátrio.

Entre outras determinações, consta à mencionada instrução do TSE que a cota de gênero nas candidaturas proporcionais deve ser atendida tanto pela lista da federação, globalmente, quanto por cada partido que a integra, evitando-se, com isso, que as candidaturas femininas sejam concentradas nos partidos que menos recebem recursos. No que tange ao fluxo financeiro de campanha, a regra alude, mediante expressa advertência, que o partido que transferir recursos públicos a outro da mesma federação poderá ter suas contas desaprovadas em razão da aplicação irregular desses recursos, o que tornará inócua eventual utilização de uma das agremiações como intermediária para a prática de irregularidades. No prazo de três dias contados da publicação do respectivo edital, o pedido de registro da federação poderá ser impugnado judicialmente. As controvérsias entre os partidos políticos relativamente ao funcionamento da federação constituem matéria interna corporis, cabendo à Justiça comum dirimi-las, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral acerca das questões relacionadas a sua etapa registral.

Dessemelhantes das coligações, que eram alianças locais costumeiramente erigidas em torno da maximização de resultados e, por isso, fadadas ao encerramento após o pleito, as federações são nacionais e perduram após a proclamação dos resultados advindos das urnas. Contudo, a formação de uma federação não equivale à fusão, incorporação ou extinção dos partidos associados.

Em termos constitutivos, reprisando o preceito das coligações, dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em regime de federação, a qual, após sua constituição e registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, deverá atuar como se fosse uma única agremiação partidária.

Atuar, aqui, significa que a federação terá prerrogativas e obrigações tal qual um partido político no que se refere ao processo eleitoral, devendo funcionar como unidade no relacionamento com a Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários. Portanto, cada federação constituída deve ser entendida e tratada como se fosse um partido político. Não obstante, os partidos reunidos preservam a sua identidade (nome, número, marcas, símbolos, programas) e autonomia (CF/88, art. 17, §1º) para as suas emais relações.

A formação de uma federação exige providências formais, estando condicionada ao concurso dos seguintes requisitos:

  • PARTIDOS que disponham de registro definitivo perante o TSE;
  • PERMANÊNCIA dos partidos por, no mínimo, quatro anos;
  • constituição até a data final do período de realização das convenções partidárias (dia 5 de agosto do ano da eleição), sendo vedada, em qualquer hipótese, a sua formação após este prazo;
  • abrangência nacional; e
  • registro perante o Tribunal Superior Eleitoral.

Acerca do Pedido de Registro de Federação de Partidos encaminhado ao Tribunal Superior Eleitoral, será este acompanhado de quatro documentos:

1)    cópia da resolução tomada pela maioria absoluta dos votos dos órgãos de deliberação nacional de cada um dos partidos políticos integrantes da federação;

2)    cópia do programa da federação;

3)    copia do estatuto comuns da federação constituída;

4)    ata de eleição do órgão de direção nacional da federação.

Organicamente, as federações deverão dispor de um estatuto próprio e comum, a exemplo daqueles que cada partido político dispõe. Este de que trata o inciso II do § 6º da Lei nº 9.096/95, explicitando o burocratismo eleitoral brasileiro, definirá as prescrições para a composição da lista da federação para as eleições proporcionais (deputados e vereadores).

Por expressa disposição legal, recaem integralmente nas federações as normas e princípios que regem as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições, a saber: escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcionais, arrecadação e aplicação de recursos nas campanhas eleitorais, propaganda eleitoral, contagem de votos, obtenção de cadeiras, prestação de contas e, por fim, a convocação de suplentes conforme as definições esquadrinhadas pelo plenário do TSE através da Instrução nº 0600726-81.

Acerca daquela última hipótese, no que concerne ao direito de precedência, são duas situações imprescindivelmente distintas: para incidentes de renúncia, falecimento e afastamento, portanto abrangendo episódios regulares e naturais de vacância, deverá ser empossado no mandato, como suplente, o candidato imediatamente mais votado na lista da federação, e não do partido ao qual pertencer o mandatário que deixou a vaga. Para os casos de vacância excepcional decorrentes de migração partidária sem justa causa, assumirá o exercício do mandato o suplente do partido, concorde assinalado pelo § 9º do art. 11-A da LPP/95.

Destarte, ante a incidência, às federações, de todas as normas que regem as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições, na medida em que foram equiparadas às agremiações partidárias (Lei nº 9.096/95, art. 11-A), as mesmas estão autorizadas a celebrar coligações majoritárias com outras siglas. Também em função do formato delineado pelo citado dispositivo, a federação, da mesma forma que os partidos políticos, deverá necessariamente cumprir a cláusula de barreira ou de desempenho para, por exemplo, ter acesso aos valores do Fundo Partidário e à propaganda eleitoral de rádio e televisão.

Adiante, ao dispor acerca da aplicabilidade integral, às federações, das disposições que regulam o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária, o texto de regência remete o intérprete às disposições constantes dos artigos 12 e 13 [2] e 22-A a 26 [3] da Lei nº 9.096/95. Consequentemente, a federação funcionará nos parlamentos por intermédio de uma bancada que deverá constituir sua liderança de acordo com o regimento averbado perante o TSE, sem prejuízo das disposições regimentais das Casas Legislativas. Acerca da distribuição das comissões, cada federação deverá ser tratada como uma bancada.

Nesta seara, ainda segundo dispôs o texto legal, o antes aludido estatuto poderá incluir normas prevendo penalidades, incluídas as possibilidades de desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação parlamentar. Via reflexa, perderá automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, o parlamentar cujo partido se desligar da federação pela qual tenha sido eleito.

Sob o prisma repressivo, diversamente do que ocorria na dinâmica das coligações, o partido que optar pelo rompimento prematuro e, com isso, se retirar definitivamente do condomínio, sofrerá sanções severas, cumulativas e nitidamente desproporcionais estipuladas através de três vedações:

  • ingresso noutra federação;
  • celebração de coligação nas duas eleições sequentes (geral ou municipal); e
  • utilização do fundo partidário até que o prazo mínimo remanescente ao vínculo seja completado.

Na hipótese de desligamento de um ou mais partidos, a federação seguirá funcionando, desde que nela permaneçam duas ou mais agremiações. Se extinta pelo decurso do período legal, as que remanesceram retomam suas autonomias legais e constitucionais, excetuadas as que foram apenadas pelo rompimento intempestivo.

No que concerne à lista de nomes apresentada pelos partidos reunidos, não consta à Lei nº 14.208 preceito algum que conduza à imposição de que todos os partidos integrantes de uma federação devam indicar algum candidato para disputar ao menos uma vaga no pleito proporcional. Neste quesito, como se sabe, as exceções legais devem ser expressas. Neste sentido, o regramento é meramente assecuratório, e não impositivo. As candidaturas das federações, assim como ocorria com as coligações, devem ser constituídas de acordo com o interesse dos partidos. Portanto, a obrigatoriedade de nomes só poderia se dar por meio da lei, consoante o Princípio da Legalidade estatuído no art. 5º, II, da Constituição Federal, o qual assegura categoricamente que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei. Inexistindo previsão legal da obrigatoriedade de cada partido integrante da federação registrar no mínimo uma candidatura, não pode o seu registro ser indeferido por tal motivo.

Para finalizar, é de ser dito que em 09/02/22, o plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, ao julgar a ADI nº 7.021-MC/DF e declarar a constitucionalidade na norma federal de regência, definiu que para as eleições de 2022, as federações deverão estar registradas perante o TSE até o dia 31 de maio. Segundo o relator sorteado, tal prazo funciona como um meio-termo, que confere maior prazo para negociações, mas, ao mesmo tempo, evita uma extensão excessiva de tal prazo até agosto, o que tornaria o instituto das federações perigosamente aproximado das coligações e poderia trazer-lhe uma lógica de ocasião, que é o que se quer evitar. Além disso, o prazo em maio minimiza eventuais efeitos competitivos adversos que uma constituição tardia das federações poderia produzir na competição com partidos políticos.                       

Se esta nova modalidade de consórcio político redundará em mais uma jabuticaba no país de Macunaíma ou no eventual aprimoramento do (falido) sistema partidário brasileiro, somente as urnas e o tempo evidenciarão. Entretanto, o caráter forçado de permanência e o engessamento dos blocos parlamentares já instituídos constitucionalmente para a participação da respectiva Casa Legislativa (CF/88, art. 58, §1º) emergem explícitos evidenciando a índole esdrúxula que caracteriza o novel instituto.


REFERÊNCIAS

[1] INSTRUÇÃO. LEI Nº 14.208/2021. FEDERAÇÕES DE PARTIDOS POLÍTICOS. REGULAMENTAÇÃO. APROVAÇÃO.

1. Trata-se  de   proposta   de   regulamentação   das   federações   de   partidos   políticos, instituídas pela Lei nº 14.208/2021.

2. Segundo  o caput do  novo  art.  11-A  da  Lei  nº  9.096/1995,  dois ou  mais  partidos políticos  poderão  reunir-se  em  federação,  a  qual,  após  sua  constituição  e respectivo  registro perante   o   Tribunal   Superior   Eleitoral,   atuará   como   se   fosse   uma   única   agremiação partidária.  Compete  ao  TSE,  portanto,  regulamentar  o  registro  das  federações e tratar  de aspectos práticos indispensáveis para operacionalizar sua atuação.

3. A  minuta  de  resolução  submetida  a  plenário dispõe  sobre: (i) o  procedimento  de registro das federações, após registro civil como associação e obtenção de CNPJ; (ii) as regras mínimas relativas à estrutura da federação; (iii) a  harmonização  entre  a  atuação unificada da federação  e  a  preservação  da  autonomia  dos  partidos  políticos  que  a  compõem; e (iv) a vigência,  que  será por  prazo  indeterminado, e  os efeitos  do  desligamento  precoce  e  da extinção das federações.

4. Na  minuta,  está  previsto  que somente  participarão  das  eleições  as  federações  que tenham registro deferido até 6 meses antes do pleito. A regra decorre logicamente da previsão de que as federações se sujeitam às mesmas normas eleitorais aplicadas aos partidos políticos. Ademais, está respaldada  pela  decisão  liminar  em  medida  cautelar  na  ADI nº 7021, que conferiu interpretação conforme a Constituição ao caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995, de modo  a  exigir  que  para  participar  das  eleições,  as  federações  estejam  constituídas  como pessoa jurídica e obtenham o registro de seu estatuto perante o Tribunal Superior Eleitoral no mesmo  prazo  aplicável  aos  partidos  políticos  (ADI nº 7.021/MC,  de  minha  Relatoria, decidida em  08.12.2021).

5. Como  medidas  preventivas  à  utilização  das  federações  como  instrumento  de  fraude  à lei,  o  texto  deixa  explícito  que:  (i) a  cota  de  gênero  nas  candidaturas  proporcionais  deve  ser atendida tanto pela lista da federação,  globalmente, quanto por cada partido, evitando-se que as candidaturas femininas sejam concentradas nos partidos que menos recebem recursos; e (ii) o partido que transferir recursos públicos a outro da mesma federação poderá ter suas contas desaprovadas  em razão  da aplicação irregular desses recursos, o que tornará inócua eventual utilização  de  uma  das  agremiações  como  intermediária  para  a  prática  de  irregularidades. Os demais   aspectos   da atuação   eleitoral   das   federações são   tratados   nas   instruções   que regulamentam as eleições, às quais se fez remissão.

6. Por  fim,  em  atenção  à  manifestação  de  diretórios  nacionais  de  partidos  políticos  que externaram  a  preocupação com  o  prazo  hábil  para  obter  o  registro  da  federação  a  tempo  de participar  das  Eleições  2022, elaborou-se duas regra  transitórias,  aplicáveis aos  pedidos apresentados  até  01.03.2022.  A primeira prevê  que o  Relator,  após  o  prazo  de  impugnação, poderá  antecipar  a  tutela,  caso  verifique,  em  juízo  de  cognição  sumária,  o  atendimento  aos requisitos  para  deferimento  do  registro  da  federação.  Essa  decisão  deverá  ser  imediatamente submetida  a  referendo  do  plenário. A segunda é  a  possibilidade  de  que  o  CNPJ  possa ser informado no curso do processo, de modo a que a tramitação do feito não seja prejudicada em razão  do  tempo  necessário  para  que  a  Receita  Federal  promova  a  inscrição  da  federação  no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas.

7. Resolução aprovada.

[2] Art. 12. O partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas desta Lei.

Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles. 

[3] Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.

Parágrafo único.  Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:                

I - mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário

II - grave discriminação política pessoal;

III - mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.

Art. 23. A responsabilidade por violação dos deveres partidários deve ser apurada e punida pelo competente órgão, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido.

§ 1º Filiado algum pode sofrer medida disciplinar ou punição por conduta que não esteja tipificada no estatuto do partido político.

§ 2º Ao acusado é assegurado amplo direito de defesa.

Art. 24. Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.

Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.

Art. 26. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.

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Sobre o autor
Antônio Augusto Mayer dos Santos

Antônio Augusto Mayer dos Santos. Advogado. Professor de Direito Eleitoral e Improbidade Administrativa do Grupo Educacional Verbo Jurídico e do IGAM. Ex-professor de Teoria Geral do Estado. Autor dos livros "Reforma Política sem fantasias - as mudanças que o país necessita" (2022), "500 Curiosidades sobre o Supremo Tribunal Federal" (2021), "1.000 Curiosidades sobre Política e Eleições no Brasil" (2019), "Ousadia, Utopia e Reforma Política" (2018), "Campanha Eleitoral Teoria e Prática" (3ª ed. - 2022), "Aloísio Filho Cidadão e Vereador" (2012), "Prefeitos de Porto Alegre cotidiano e administração da capital gaúcha entre 1889 e 2012" (2012), "Vereança e Câmaras Municipais Questões legais e constitucionais" (2011) e "Reforma Política: inércia e controvérsias" (2009). Palestrante. Membro-Consultor da Comissão Especial de Direito Eleitoral do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (2018). Presidente da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/RS (2013-2015). Vice-Presidente da Comissão de Combate à Corrupção Eleitoral da OAB/RS (2010).

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SANTOS, Antônio Augusto Mayer dos. Notas acerca do regime jurídico das federações partidárias. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 27, n. 6801, 13 fev. 2022. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/96371. Acesso em: 27 mai. 2022.

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