Apresentação
Após condenação final, transitada em julgado, o Tribunal de Justiça determina que os entes federados, suas autarquias e fundações paguem a quantia devida ao credor. Esse comando é o tal precatório judicial.
No regime normal de pagamento, os precatórios apresentados até 2 de abril devem ser quitados até o final do ano seguinte, sob as condições ditas no art. 100 da Constituição (a anterior data-base era 1º de julho).
Alentada a grandeza da dívida com sentenças judiciais; em números de 2020, os três níveis de governo deviam nada menos que R$ 194,70 bilhões [1], algo em torno de 2,7 vezes a receita do Estado do Rio de Janeiro, de igual época.
Tendo em vista que o orçamento público é bastante comprometido com despesas obrigatórias e inadiáveis, a quitação normal de precatórios mostrava-se inviável em muitos estados e municípios, o que motivou, desde a Constituição de 1988, nada menos que seis parcelamentos; veio daí o regime especial de pagamento de tal passivo, tratado em várias passagens das Disposições Constitucionais Transitórias.
Nesse alongamento de prazos, o Supremo Tribunal Federal (STF) deu sobrevida à anterior derrubada da Emenda Constitucional 62/2009, ensejando a chamada modulação, vale dizer, um abrandamento na intenção original do legislador. E, com base nessa moderação da Suprema Corte, vieram mais três emendas constitucionais de parcelamento, favorecendo apenas Estados e Municípios com dívida judicial na data da modulação do STF: 25 de março de 2015.
Bem por isso, Estados e Municípios sem dívida judicial no dia 25 de março de 2015, nenhum deles têm direito às vantagens do regime especial de pagamento; persistem submetidos ao regime normal, o do art. 100 da Constituição, adiante comentado com as alterações provenientes das emendas constitucionais 62/2009, 94/2016, 113/2021e 114/2021.
E, mais à frente, veremos os contornos básicos do regime especial, para, ao final, analisarmos questão polêmica: os precatórios Fundef/Fundeb guardam, ou não, destinação favorável à remuneração do profissional do magistério? O Supremo Tribunal Federal (STF) teria invalidado trecho da Emenda Constitucional 114, de 2021?
O regime normal de pagamento e o artigo 100 da Constituição.
Logo em seu caput, o artigo 100 apresenta os requisitos básicos da sistemática normal: a ordem cronológica e a previsão orçamentária na qual se veda a designação de casos ou pessoas. Com efeito, o § 6º preceitua que as respectivas dotações são consignadas diretamente ao Poder Judiciário, impossibilitada, a rigor, transferências para outras rubricas do orçamento.
De todo modo, a Lei de Responsabilidade Fiscal impõe que o sistema de escrita contábil depois identifique os recebedores de sentenças judiciais:
Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada noart. 100 da Constituição.
Nos parcelamentos constitucionais de precatórios, é do Tribunal de Justiça a incumbência de elencar os beneficiados; nesse caso, há certa dificuldade para a Administração Financeira atender à sobredita norma fiscal, sobretudo nos Estados e municípios de grande porte.
Na classificação nacional do gasto público, todos os precatórios, inclusive os de baixa monta, incluem-se na rubrica 91 – Sentenças Judiciais, que tanto pode compor a despesa corrente (ex.: precatórios alimentares), quanto à de capital (ex: precatórios relacionados à desapropriação de bens imóveis).
E, para maior transparência, os tribunais de contas exigem o detalhamento daquela rubrica de gasto, daí surgindo os subelementos de despesa como requisitórios de pequeno valor (RPV); alimentares; não alimentares; acordos diretos com os credores; preferências (idosos, deficientes etc.); do exercício anterior; do exercício corrente, entre tantos outros. De qualquer forma, vale recordar que, no Brasil, a apresentação obrigatória do gasto vai até o elemento de despesa, sendo o subelemento uma informação gerencial (art. 15, de Lei 4.320, de 1964).
No universo do passivo em questão, os débitos de natureza alimentícia têm absoluta preponderância (mais de 80% do todo); referem-se aos ganhos judiciais do funcionalismo e dos beneficiários do INSS, além das indenizações por morte ou invalidez (ex.: acidente provocado por viatura oficial).
E, no artigo 100 da Constituição, os § 1º e 2º dizem as preferências de pagamento, limitadas a três vezes o requisitório de baixa monta, cujo valor, se outro não for estipulado em lei própria, é o definido na própria Constituição: trinta salários mínimos para os municípios; quarenta para os estados (art. 97, § 12, II, do ADCT).
Sempre relacionadas a precatórios alimentares, eis as preferências no pagamento das sentenças judiciais: a) pessoas com mais de 60 anos de idade; b) portadores de doenças graves; c) pessoas com deficiências definidas em lei.
Mais à frente, o § 3º preceitua que certas demandas não se caracterizam, estrito senso, como precatório judicial; é o caso dos requisitórios de pequeno valor (RPV), já antes citados. De fato, enquanto o precatório apresentado até 2 de abril pode ser honrado até 31 de dezembro do ano seguinte (§ 5º, do art. 100, CF), o RPV, em prazo bem mais apertado, deve ser quitado, geralmente, até sessenta dias da determinação judicial (vide, por exemplo, o art. 17, da Lei Federal 10.259/2021).
Ainda no art. 100, o § 8º proíbe fracionamento dos precatórios não relacionados às preferências antes ditas. Evidente que tal artifício possibilita enquadramento no RPV e, no bem mais curto tempo de recebimento.
Aqui, vale ilustrar que, conforme a Emenda Constitucional 62/2009, Estados e Municípios poderiam, em 180 dias (até 9.6.2010), editar lei fixando o limite do requisitório de pequeno valor (RPV), não menor, contudo, que o piso de benefícios do INSS (em 2022, R$ 7.087,11); caso contrário, tal passivo seria bem maior, tal qual se vê no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
Art. 97, ADCT – (...)
(...)
§ 12. Se a lei a que se refere o § 4º do art. 100 não estiver publicada em até 180 (cento e oitenta) dias, contados da data de publicação desta Emenda Constitucional, será considerado, para os fins referidos, em relação a Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, omissos na regulamentação, o valor de:
I - 40 (quarenta) salários mínimos para Estados e para o Distrito Federal;
II - 30 (trinta) salários mínimos para Municípios.
No entanto, uma liminar da presidente da Suprema Corte, em julho de 2018, deu ganho de causa ao município de Garanhuns (PE), que, bem depois daquele prazo da Emenda 62, fixou em R$ 5.189,00 seu requisitório de baixa monta, liberando-se, portanto, do padrão constitucional (então de R$ 28.620,00). Por evidente, o gestor público quer reduzir o valor da baixa monta (RPV), no escopo de alongar os prazos de pagamento (conforme Reclamação RCL 31.127).
Para aquela presidente, a ministra Carmen Lucia, “não há que se cogitar de incidência do prazo de 180 dias (o da Constituição; até 9.6.2010) e consequentemente em perda de limite temporal para o Município editar lei fixando o teto para as RPVs”. Para confirmar esse seu entendimento, a ministra citou vários precedentes da Suprema Corte (vide Comunicado 147 [2]).
No art. 100 da Constituição, o § 5º define os prazos do regime normal, sendo que, com a Emenda Constitucional 114/2021, foi antecipada a data final de apresentação dos precatórios; do outrora 1º de julho para o atual 2 de abril, mantido o pagamento no mesmo prazo: até o final do exercício seguinte. Contudo, tal modificação vale a partir de 2022, para quitação até o término de 2023.
Em face daquela antecipação temporal, a Administração melhor prevê a capacidade de pagar os precatórios devidos, inserindo os de maior valor, financeiramente inviáveis, no anexo de riscos fiscais da lei de diretrizes orçamentárias – LDO (art. 4º, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Na preterição de seu direito, o credor do precatório pode requerer sequestro judicial da quantia respectiva (§ 6º).
E, na falta de pagamento das sentenças judiciais, alguns tribunais de contas têm rejeitado o balanço anual do chefe do Poder Executivo, por desrespeito à norma constitucional (art. 100). Então, se impossível honrar, no regime normal, uma demanda de grande valor, deve a Fazenda Pública logo tentar parcelamento com o credor, homologando-o, logo em seguida, no Tribunal de Justiça (vide Comunicado 239 [3]).
Não é demais lembrar que a Constituição propõe intervenção estadual sobre município que descumpre ordem judicial (art. 35, IV, da CF). Então, à priori, a não quitação de precatórios acarretaria tal intromissão de outro governo. No entanto, deliberou o Supremo Tribunal Federal (STF) que aquela ordem não pertence ao universo jurisdicional da Justiça, mas, sim, à sua esfera administrativa; em suma, precatório não é ordem judicial, descabendo, portanto, a tal intervenção (IF 164/SP – São Paulo – Acórdão – Tribunal Pleno – julgamento em 13/12/2003).
No § 9º, do art. 100, precatorista que deve ao Município (Dívida Ativa) deposita, primeiro, sua pendência no Judiciário, que decidirá sobre o cabimento do encontro de contas. Esta inovação veio com a Emenda 113/2021, já que, na redação anterior, o débito do precatorista era automaticamente abatido de seu crédito.
No § 11, o credor pode utilizar seu precatório na liquidação de débitos com o governo, na compra de imóveis públicos, na aquisição de ações de sociedades de economia mista, entre outras possibilidades. Contudo, o ente federado deve, necessariamente, disciplinar essa operação em lei específica.
No § 13, o precatorista pode ceder seu crédito a terceiros, depois comunicada essa transferência ao respectivo Tribunal de Justiça (§ 14).
Por último, de dizer que os precatórios devem estar incluídos na dívida de longo curso do ente estatal (consolidada). E, mesmo que integrem outro tipo de endividamento, o de curto prazo (flutuante), os precatórios vencidos e não pagos compõem o cálculo do respectivo limite fiscal. É bem isso o que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 30 – (...)
(...)
§ 7º - Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
Os seis parcelamentos constitucionais de precatórios – o regime especial de pagamento
O primeiro fracionamento veio logo no texto original da Constituição de 1988.
Depois, outras duas emendas constitucionais, a 30/2000 e a 62/2009, foram derrubadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Contudo, a Suprema Corte, em 25 de março de 2015, revê a anulação da Emenda 62, modulando seu anterior desfazimento, ou seja, abrandando a intenção original do legislador constituinte derivado.
Em face das diretrizes moduladoras do Supremo, os parlamentares dão forma ao quarto, quinto e sexto parcelamento de precatórios, os das Emendas Constitucionais 94/2016 (até 2020), 99/2017 (até 2024) e, sob o contexto emergencial da pandemia Covid-19, a Emenda 109/2021 alongou o prazo de pagamento até 2029.
Todas essas alterações constitucionais beneficiaram os entes em que os precatórios mais pesam sobre a arrecadação: os Estados e os Municípios.
No entanto, a primeira moratória de precatórios da União objetivou-se na Emenda Constitucional 114, de 2021, regramento que não modificou o prazo para Estados e Municípios saldarem, de forma parcelada, suas dívidas judiciais; continua, portanto, eficaz o prazo da Emenda 109/2021: até 31.12.2029.
Em assim sendo e no tocante aos Estados e Municípios, o atual regime especial de pagamento obedece às seguintes regras:
- O parcelamento é só para os que, em 25 de março de 2015, possuíam dívida judicial em seu passivo; os demais seguem o regime normal de pagamento (art. 100, da CF);
- O regime especial também inclui os novos precatórios, apresentados ao longo do parcelamento;
- Em proporção à receita corrente líquida (RCL), a Administração apura um valor suficiente para liquidar o passivo até 2029, se bem que o depósito anual não pode ser menor que o realizado no exercício de 2017; eis o piso do regime especial: o percentual desembolsado no ano da Emenda Constitucional 99;
- Anualmente, os entes devedores apresentam um plano de pagamento ao Tribunal de Justiça, que, não raras vezes, ordena percentual maior de pagamento, no escopo de ver liquidado, em menor tempo, o passivo judicial de Estados e Municípios;
- Os entes devedores depositam, todo mês, um duodécimo do percentual determinado sobre a RCL; em conta especial administrada exclusivamente pelo Tribunal de Justiça (TJ);
- Mediante acordos com o titular do precatório, depois homologados na Justiça, os governos poderão obter descontos de até 40%;
- O precatorista pode solicitar redução de suas dívidas junto à Fazenda Pública, para tal oferecendo precatórios contra o mesmo ente federado;
- Estado ou Município poderão utilizar, no parcelamento, 75% dos depósitos judiciais, desde que instituam um fundo garantidor, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais (os demais 25%);
- Na utilização dos depósitos judiciais, os recursos nunca passam pelas contas bancárias do Estado ou Município; serão transferidos, diretamente, da instituição financeira para a conta especial do Tribunal de Justiça.
Os precatórios Fundef/Fundeb e a destinação aos profissionais do magistério.
Como antes dito, a Emenda Constitucional 114/2021 assegurou o primeiro parcelamento do Governo Federal e, nesse contexto, os precatórios do extinto Fundo do Ensino Fundamental (Fundef) foram assim fracionados:
Art. 4º Os precatórios decorrentes de demandas relativas à complementação da União aos Estados e aos Municípios por conta do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) serão pagos em 3 (três) parcelas anuais e sucessivas, da seguinte forma:
I - 40% (quarenta por cento) no primeiro ano;
II - 30% (trinta por cento) no segundo ano;
III - 30% (trinta por cento) no terceiro ano.
De fato, Estados e Municípios vêm recebendo precatórios da União, face ao suplemento pago a menor do que o determinado na legislação orientadora dos extintos Fundef e Fundeb [4].
Quanto a tais precatórios, o Tribunal de Contas da União (TCU) decidiu, em 2018, que inexiste obrigação de utilizar 60% na remuneração do magistério, ainda que o montante seja todo utilizado em despesas típicas do ensino (Acórdão 2.866).
Contudo, três anos depois, a Emenda 114/2021 dispôs que os governos beneficiados aplicarão, na forma de abono, 60% dos precatórios em favor dos professores e especialistas do ensino, nisso incluídas as aposentadorias e pensões:
Art. 5º As receitas que os Estados e os Municípios receberem a título de pagamentos da União por força de ações judiciais que tenham por objeto a complementação de parcela desta no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) deverão ser aplicadas na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização de seu magistério, conforme destinação originária do Fundo.
Parágrafo único. Da aplicação de que trata o caput deste artigo, no mínimo 60% (sessenta por cento) deverão ser repassados aos profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão.
A questão parecia resolvida, até que o Supremo Tribunal Federal (STF), em 18.03.2022, confirma a antes mencionada decisão do TCU, concluindo que os tais precatórios não precisam, necessariamente, ser despendidos em vencimentos do magistério, ou seja, o recurso está livre da vinculação de 60% (ADPF 528).
Segundo a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) [5], “o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou constitucional decisão do Tribunal de Contas da União (TCU) que desobrigava Estados e Municípios de destinarem percentual mínimo de recursos complementados pela União, via precatórios, para pagamento de profissionais do magistério. A maioria dos ministros votou pela improcedência da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 528”.
Põe-se, então, questão polêmica: a Suprema Corte teria invalidado o antes transcrito parágrafo único, do artigo 5º, da Emenda 114?
Mais à frente, a Lei 14.235, de 12.04.2022, faz inserções na lei do novo Fundeb (nº 14.113, de 2020), determinando, consoante a Emenda 114, que os precatórios pagos pela União, inclusive os futuros - do novo e permanente Fundeb - estão sim sujeitos à destinação mínima em prol dos servidores do ensino; isso, nos termos que seguem:
- Precatórios do extinto Fundef: 60% para o profissional do magistério em efetivo exercício entre 1997 e 2006;
- Precatórios do antigo Fundeb: 60% para o profissional magistério em efetivo exercício entre 2007 e 2020;
- Precatórios do novo e permanente Fundeb: 70% para todos os profissionais da educação, quer do magistério (professores e especialistas em Pedagogia), quer para os demais que servem o ensino (secretários de escola, bedéis vigilantes, merendeiras, porteiros, funcionários administrativos etc.), desde que, doravante, a União suplemente a menor os governos com direito a reforço financeiro (VAAF, VAAT ou VAAR).
E, para cada profissional do ensino, o rateio será proporcional à jornada de trabalho e aos meses de efetivo exercício.
Além do mais, a Lei 14.325/2022 dispõe que tem caráter indenizatório o precatório rateado, não se incorporando à remuneração do servidor. E se é indenizatório o pagamento, entendemos que está livre do desconto do Imposto de Renda e das contribuições previdenciárias (INSS ou RPPS), assim como é, por exemplo, nas férias e licenças-prêmio pagas em pecúnia.
De toda forma, sobredito diploma quer que Estados e Municípios disciplinem, em lei específica, os critérios de divisão entre os profissionais beneficiados. Nesse caso, o parlamentar - vereador ou deputado estadual - deve atestar, mediante instrumento legal, o interesse público de o rateio priorizar, por exemplo, o professor de sala de aula.
No descumprimento das condições antes descritas, o Governo Federal suspenderá as transferências voluntárias aos Estados e Municípios.
Então, o centro da polêmica é porque, enquanto a Emenda Constitucional 114/2021 e a Lei 14.325/2022 indicam a vinculação remuneratória dos precatórios Fundef/Fundeb, em sentido aparentemente contrário, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Tribunal de Contas da União (TCU) se posicionam contrários àquela destinação salarial.
De nossa parte, entendemos que a Suprema Corte limitou-se a confirmar posição do TCU em época que inexistia legislação sobre uso dos precatórios Fundeb/Fundeb. Todavia, após a edição da Emenda 114/2021, dúvida não resta que parcela dos tais precatórios são, sim, para os professores da educação básica. É o que se vê no voto do ministro-relator [6]:
“Considerando que o objeto impugnado na presente ADPF é um pronunciamento da Corte de Contas (TCU) proferido em momento anterior à EC 114/2021, apreciando situações concretas à luz do texto constitucional e da legislação então vigentes, suas conclusões devem ser consideradas válidas, mas é necessária a modificação do entendimento daquele órgão, a partir do novo parâmetro constitucional".
Conclusão
Tendo em mira os precatórios Fundef/Fundeb pagos pela União antes de 16 de dezembro de 2021 (a data da EC 114), os governos não precisam, necessariamente, manter a destinação favorável ao magistério (60%), desde que, claro, tenham usado o valor em gastos relacionados à educação básica. Nessa hipótese - a dos precatórios antigos - descaberia o pedido dos professores receber a vinculação remuneratória.
Pagos pela União após aquela data, aí sim, Estados e Municípios obedecerão ao comando da Emenda 114 (art. 5º, parágrafo único), revertendo 60% para os profissionais do magistério, inclusive os aposentados e pensionistas; tudo, mediante abono não incorporado à remuneração e segundo os critérios definidos em lei local específica.
[1] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/11/pec-dos-precatorios-beneficia-estados-e-municipios-inadimplentes-em-r-1435-bi.shtml
[2] https://fiorilli.com.br/147-os-requisitorios-de-pequeno-valor-rpv/
[3] https://fiorilli.com.br/239-regime-normal-de-precatorios-parcelamento-com-o-credor-homologacao-no-tribunal-de-justica/
[4] Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí.
[5] https://www.cnm.org.br/comunicacao/noticias/supremo-valida-decisao-do-tcu-sobre-pagamento-de-professores-com-recursos-do-antigo-fundef
[6] https://fiorilli.com.br/comunicado-461-precatorios-fundef-fundeb-ha-ou-nao-vinculacao-favoravel-ao-magisterio-60/
