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Poder de polícia e atribuições das Guardas Municipais

Poder de polícia e atribuições das Guardas Municipais

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Resumo: O presente artigo visa estudar as atribuições das guardas municipais e os limites do seu poder de polícia, cotejando suas competências em matéria de segurança pública com a dos demais órgãos encarregados desse mister, e as competências materiais e legislativas dos entes federativos, previstas na Constituição Federal. Analisa-se a missão constitucional das guardas (proteção dos bens, serviços e instalações dos Municípios). Aborda-se também a questão do porte de arma de fogo por integrantes das guardas municipais diante da Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) e alterações da Medida Provisória 157/2003.

Sumário: 1. Introdução – 2.Competências constitucionais dos órgãos de segurança pública 3. Repartição de competências constitucionais materiais e legislativas em matéria de segurança pública 4.Proteção dos bens, serviços e instalações municipais 4.1 Bens e instalações municipais 4.2 Serviços do município 4.3 Proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico, artístico e cultural do município 5. Limites da atuação das guardas municipais. 6. Guardas municipais e policiamento preventivo 7. Poder de polícia e guardas municipais 8. Armas de fogo e seu uso e porte por guardas municipais 9. Conclusões.

Palavras-Chave: Direito Constitucional – Direito Administrativo – Direito Penal - Direito Processual Penal - Segurança Pública – Competências constitucionais – Guarda Municipal - Polícia Militar – Armas de fogo – Estatuto do Desarmamento – Bens do Município – Serviços municipais – Instalações municipais – Poder de Polícia – Prisão – Prisão em flagrante.

1. Introdução

O presente artigo visa analisar os limites do poder de polícia e as atribuições das guardas municipais à luz da Constituição Federal de 1988.

Há disposição específica sobre as guardas no texto constitucional vigente. Encontra-se no Título V (DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS), Capítulo III (DA SEGURANÇA PÚBLICA), artigo 144, par. 8º, que reza:

"Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações , conforme dispuser a lei."

Diante do justo anseio da sociedade por um efetivo combate à criminalidade, propostas das mais diversas surgem sobre a missão das instituições relacionadas à manutenção da ordem pública. E, nesse contexto, faz-se oportuna uma discussão sobre as guardas municipais, seus papéis e limites de sua atuação.

Segundo estudo do IBGE [01] (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) em 2004, 950 municípios tinham guarda municipal no Brasil. Em São Paulo, dos 645 municípios, 194 dispunham desse órgão de segurança. Do total, 139 (14,6%) utilizam armas de fogo. O estado de São Paulo possui 85 municípios em que as guardas são armadas (43,8%).

Ainda segundo tal pesquisa, em muitas cidades as guardas desenvolvem atividades diretamente ligadas à segurança pública. Além de sua missão constitucional, em 815 municípios elas efetuam ronda escolar e em 638, auxiliam as polícias militares.

Ressalte-se ainda a importância das guardas, reconhecida pelo legislador federal, como integrante do sistema de segurança pública, conforme prevista na Lei 10.201/2001, alterada pela Lei 10.746/2003, que criou o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). Neste diploma legal se prevê que o Fundo apoiará projetos na área destinados inclusive ao reequipamento, treinamento e qualificação das guardas municipais (art. 4º, inciso I), e que terão acesso aos recursos do FNSP os Municípios que mantenham guarda municipal (art. 4º, §3º, I).

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) as guardas por vezes são desvirtuadas de seus fins. Em alguns municípios elas são alvo de tentativas de transformação em polícias municipais, dotadas erroneamente de poderes de policiamento ostensivo e do dever de manter a ordem pública, o que nem de longe era o objetivo dos constituintes.

Agrava-se essa situação com a própria omissão do legislador federal, passados mais de 17 anos desde a promulgação da CF/88, em editar a lei que deveria tratar das guardas municipais, conforme previsto em seu próprio texto.

2. Competências Constitucionais dos órgãos de segurança pública

O art. 144, caput, da CF/88, dispõe que a segurança pública é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

"I – polícia federal

II – polícia rodoviária federal

III – polícia ferroviária federal

IV – polícias civis

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares"

As guardas municipais não são previstas expressamente no artigo acima transcrito. Tal poderia levar a crer que elas não fariam parte do sistema constitucional de segurança pública. Mas, numa análise sistemática da Carta Magna, o entendimento contrário se impõe.

Façamos um paralelo simples. O art.145 da CF/88, dentro do capítulo I (DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL) do Título VI (DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO), autoriza à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a criação de tributos divididos em três espécies: impostos, taxas e contribuições de melhoria. Entretanto, nenhum estudioso de direito tributário negaria a existência de outras espécies de tributos previstos no texto constitucional, mas fora do rol do citado artigo, como os empréstimos compulsórios e as contribuições sociais.

Embora não figurem no art. 144, as guardas municipais integram o sistema de segurança pública da CF/88. Mas a própria ausência de menção no referido artigo nos dá uma pista de que as guardas não possuem as mesmas responsabilidades dos demais órgãos e o mesmo status constitucional. Tampouco podem transformar-se num órgão policial dos Municípios.

O professor José Afonso da Silva ensina:

" Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não poderiam eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária. [02]"

Ousaríamos dizer que as guardas municipais têm uma competência específica (proteger os bens, serviços e instalações dos Municípios), limitada esta pelas próprias competências específicas dos demais órgãos responsáveis pela segurança pública previstos no art. 144 da CF/88.

E as funções das guardas devem ser por bem entendidas em cotejo com as competências materiais e legislativas da União, Estados-membros e Municípios previstas tanto na CF/88, como nas Constituições Estaduais, conforme analisaremos adiante.

Cabe menção, en passant, das competências dos órgãos de segurança pública do art. 144 da CF/88. Ao final do rol saberemos que poderes as guardas municipais NÃO possuem.

Conforme o art. 144, par. 1º da CF/88, a polícia federal destina-se a:

"I – apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme (...).

II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho (...)

III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União."

Por sua vez, a polícia rodoviária federal e a polícia ferroviária federal possuem a tarefa de promover o patrulhamento ostensivo das rodovias federais e das ferrovias federais, respectivamente (art. 144, par. 2º e par. 3º, CF/88).

Pelo art. 144, par. 4º da CF/88, às polícias civis incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

"Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil." Essa é a transcrição do art. 144, par. 5º, da CF/88.

Não olvidemos a menção ao art. 142, caput, da CF/88, referente à missão das Forças Armadas ("....destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem."). Estas ainda seguirão as regras que lhe são próprias no que concerne à defesa de seu patrimônio e polícia judiciária (Decreto-Lei 1.002/1969).

A Câmara dos Deputados (art. 51, IV) e o Senado Federal (art. 52, XIII), segundo a CF/88, possuem cada qual polícia própria encarregada da sua segurança e da manutenção da ordem em seus recintos.

Em suma, as guardas municipais não podem exercer nenhuma das funções expressas como exclusivas das instituições mencionadas no art. 144, caput, da Carta Magna, e as previstas como sendo atribuição de outros órgãos, conforme exposto acima.

Os integrantes das guardas municipais que exercerem indevidamente alguma dessas funções exclusivas de outros órgãos de segurança estará em tese exercendo indevidamente uma função pública, estando sujeitos ao indiciamento nos crimes de usurpação de função pública (art. 328 do código Penal) e abuso de autoridade nos termos da Lei 4.898/65.

A questão é diferenciar e identificar as situações fronteiriças de atentados à ordem pública cometidos nos territórios municipais que poderão ser objeto de atuação das guardas. Voltaremos adiante ao assunto.

3. Repartição de competências constitucionais materiais e legislativas em matéria de segurança pública

Cabe aqui um estudo sobre as competências constitucionais materiais e legislativas da União, dos Estados-membros e dos Municípios no que concerne a segurança pública.

Competência, na definição de José Afonso Silva [03], é a "faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções".

A predominância do interesse é o princípio geral que orienta a repartição de competências num Estado Federal. Conforme Alexandre de Moraes [04], à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral. Os Estados, por sua vez, se referirão às matérias de predominante interesse regional e aos Municípios tocam os assuntos de interesse local.

Exceção é feita ao Distrito Federal (CF, art. 32, par. 1º), que acumula em regra as competências estaduais e municipais, ressalvas feitas por sua vez à previsão do art. 22, XVII, da Constituição (organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes).

É de se mencionar as competências de cada ente integrante da Federação que concernem à segurança pública, exceção feita às relativas a relações exteriores, ameaças externas e defesa do território nacional, todas de incumbência da União.

À União cabem as competências administrativas previstas no art. 21 da Constituição. No que interessa ao tema, são: I - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (inciso XIV); II – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e inundações (inciso XVIII); III – executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras (inciso XXII).

Aos Estados-membros são reservadas privativamente as competências administrativas que não pertencerem nem à União nem aos Municípios (CF, art. 30), e as comuns (CF, art. 23). É a competência remanescente.

A Constituição do Estado de São Paulo prevê nos arts. 139 e ss., no capítulo sobre segurança pública, a estrutura de proteção da ordem no Estado e as competências das instituições de Polícia, sem fugir dos parâmetros da Constituição Federal.

Aos Municípios cabe, em se tratando de ordem pública, conforme entendimento do art. 30 da CF, sempre tendo em vista o interesse local ( e podendo legislar sobre esses assuntos, conforme o inciso I), controlar o uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Relativo à algumas das competências administrativas comum, prevista no art. 23 da Constituição, a todos os entes federativos cabe, segundo os seguintes incisos:

"I – conservar o patrimônio público;

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – proteger as florestas, a fauna e a flora.

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios".

Tratemos das competências legislativas. Nesse tópico as competências privativas da União são previstas no art. 22 da CF, ao qual nos reportamos (destacando os incisos I, XXI, XXII e XXVIII). Estas podem ser delegadas aos Estados-Membros (par. único)

O art. 24 da CF prevê as regras de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal. As que interessam nosso estudo são: I – direito penitenciário; II – conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais e proteção do meio ambiente; III – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico.

Já sobre as competências legislativas dos municípios, como mencionado, predomina o interesse local (art. 30, I, CF), tendo tudo o mais que for expresso no art. 30 como baliza desse interesse. Chamamos especial atenção para os incisos VIII e IX do artigo em tela, já que referem-se a competências relativas à proteção ambiental já previstas em artigos acima estudados.

Da leitura das competências constitucionais de cada ente federativo se conclui que os municípios, no que se refere à segurança pública, tem como finalidade principal a proteção do interesse local, sendo este a proteção do próprio patrimônio , do meio ambiente e do patrimônio histórico-cultural local, do solo urbano e dos munícipes. O município, sendo um ente autônomo, nos termos do art. 18 da CF, tem direito a preservar essa autonomia, e tal pressupõe a capacidade de se defender, incluídas aí suas instituições, que necessitam de locais e bens para funcionar (patrimônio), a prestação de seus serviços e o população que habita seu território.

Não obstante essa autorização para sua própria proteção e de seu povo, o Município não tem autorização para constituir uma força policial própria. As guardas municipais exercerão um papel específico em segurança pública, mas não será o de polícia ostensiva ou de repressão.

4. Proteção dos bens, serviços e instalações municipais

4.1 Bens e instalações municipais

Cumpre aqui recorrer ao Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/2002) a fim de obter uma definição de bens. E, diante do conceito, traçar um limite para a atuação das guardas municipais, dentro do estipulado pela Constituição ("...destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações...").

Bens, conforme Clóvis Beviláqua, "...são valores materiais ou imateriais que servem de objeto a uma relação jurídica [05]"

Não é qualquer bem que será alvo da proteção das guardas municipais, mas sim os pertencentes ao município. E, dentro dessa categoria, os públicos.

O art. 98 do Código Civil de 2002 define: "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".

A seu turno, o art. 99 e seu par. único do mesmo diploma legal dizem:

"São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado".

A missão principal das guardas consistirá em dar proteção a esse patrimônio municipal, bem como aos seus serviços.

Por lógico, devemos entender que quaisquer dos bens contidos no art. 99 do Código Civil, pertencentes aos municípios, podem ser objeto de proteção das guardas municipais. Ressalte-se, para que se espanque eventuais dúvidas: ruas, praças, edifícios em que funcionem as repartições municipais, escolas municipais, qualquer imóvel sede de serviço prestado pelo município (seja ou não de propriedade do município, inclusive os alugados ou cedidos às Prefeituras a qualquer título) e outros bens móveis ou imóveis dos municípios, tais como veículos, semáforos, radares, tampas de bueiros, postes, equipamento de prevenção de enchentes, etc., enfim, tudo o que for de propriedade dos municípios e de suas autarquias ou fundações, ou que estiver sendo por estes entes utilizados para suas finalidades.

Tal vai de encontro ao disposto no art. 23, I, da CF/88, já que aos Municípios cabe a conservação do patrimônio público. Razão pela qual as guardas municipais estão legitimadas a atuar a fim de reprimir atentados ao patrimônio municipal.

À guisa de exemplo, os guardas municipais tem o poder de coibir a depredação e a conspurcação de bens públicos, efetuadas por vândalos e pichadores. Essa proteção em especial pode em tese estender-se para outros bens não apenas do Município, mas sitos neste, pois a poluição visual é forma de poluição, com a incumbência de ser pelos Municípios combatida (art. 23, VI, CF/88).

4.2 Serviços do município

Ao falarmos em serviços do município, por óbvio falamos de serviços públicos. A Prof. Maria Sylvia Zanella de Pietro define serviço público como: "toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. [06]"

As guardas municipais tem como uma de suas funções a proteção dos serviços do município. Tal não significa que devam elas executar esses serviços, mas sim assegurar que aos municípios seja dada a oportunidade de prestá-los, garantindo a segurança dos locais de prestação contra distúrbios e atividade criminosa tendente a impedi-los.

Nesse mister inclui-se a proteção dos servidores municipais encarregados de prestá-los. Os serviços públicos são prestados por pessoas, e não por entes abstratos. Tal pode ser interpretado com a elasticidade necessária a fim de que, com essa proteção, efetivamente haja a atuação de certos servidores cujas ações possam envolver risco pessoal, sendo objeto de oposição por quem tenha um interesse contrariado. Tal engloba o apoio a atividades como fiscalização tributária, vigilância sanitária, desocupação ou demolição de construções irregulares e a preservação do meio ambiente

Entendemos perfeitamente legítimo o uso da guarda municipal como uma força de garantia da Municipalidade para que essa efetue determinados serviços. Não será inconstitucional qualquer disposição em Leis Orgânicas ou leis municipais que atribuam à Guarda Municipal a incumbência de garantir a execução de serviços como os exemplificados. Com tal previsão, agindo a Municipalidade nos limites da legalidade em sua atuação, não é necessário que o servidor municipal recorra ao Judiciário ou às polícias para o exercício de seu mister, podendo recorrer à guarda municipal.

Ocorrência comum é a apreensão de produtos contrabandeados em notórios entrepostos da informalidade, ou da mão de vendedores informais ("camelôs"), em diligências efetuadas por guardas municipais. Nada há de irregular nisto, pois há aqui violação à legislação tributária do município, lesado no seu direito de arrecadar impostos. No caso se apresenta também um atentado ao comércio regular e às leis de zoneamento, com mercancia realizada por vezes em áreas residenciais. Só a atuação de fiscais municipais de tributos, desarmados, não seria suficiente para coibir a atividade criminosa. E tratando-se de crimes de contrabando e descaminho, permanentes e ensejando o flagrante a qualquer momento, as guardas estão autorizadas a agir como qualquer do povo.

Outras hipóteses em que é legitimada a atuação das guardas incluem proteção aos servidores municipais encarregados de fiscalizar a ocupação irregular do solo e de efetuar a demolição de construções irregulares (art. 30, VIII, CF/88).

A proteção das guardas pode naturalmente estender-se para a proteção de serviços concedidos ou permitidos dos municípios, como o transporte coletivo. Em que pese o serviço estar a cargo de uma concessionária ou permissionária, ainda é um serviço municipal. Em hipóteses de depredações de ônibus, por exemplo, sendo cada vez mais comum ocorrer o seu incêndio por arruaceiros, as guardas não precisam aguardar ordem ou autorização para agir.

A efetuação de rondas escolares também não é vedada às guardas, pois trata-se da proteção tanto de um serviço (ensino), como do patrimônio municipal (as escolas).

Enfim, as guardas estão legitimadas a atuar de forma a que os municípios prestem seus serviços. Estes tem não só o dever de prestá-los, mas também o direito. E as guardas podem tomar as medidas cabíveis a fim de preservar esse direito.

4.3 – Proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico, artístico e cultural do município

Ao estudarmos as competências constitucionais dos municípios, vimos que estes possuem sua parcela de responsabilidade na preservação do meio ambiente e do patrimônio histórico, artístico e cultural (art. 23, incisos III, IV, VI, VII, XI, e art. 30, incisos VIII e IX, CF/88).

Ressalvando-se o que seja de atribuição das polícias, as guardas municipais terão atuação na preservação dos bens naturais do município, bem como dos bens que tiverem intrínseco valor representativo da história, arte e da cultura, sitos em seu território.

Legitima-se, destarte, a vigilância efetuada pelas guardas nos parques municipais, áreas de preservação de mananciais, imóveis tombados por qualquer dos entes federativos, florestas, margens de rios, praias e sítios arqueológicos, a fim de preservar sua integralidade.

Já exemplificamos no texto o combate que as guardas devem dar aos pichadores e vândalos. Sendo a pichação ou grafitação um crime ambiental previsto no art. 65 da Lei 9.605/98, é dever dos guardas municipais prender em flagrante delito quem seja encontrado conspurcando qualquer edificação ou monumento situado no Município, seja ou não de propriedade municipal.

A atuação das guardas municipais se estende a qualquer crime ambiental previsto na Lei 9.605/98.

De outra forma não se poderia entender a existência de uma competência comum aos entes federativos, previstas no art. 23 da Carta Magna, e que incluem os municípios, se estes não pudessem tomar as medidas necessárias para preservar o que é de sua incumbência.

5. Limites de atuação das guardas municipais

Sempre ressalvando-se que as guardas municipais não podem efetuar policiamento ostensivo, atribuição das polícias militares (art. 144, §5º, CF/88), qual seriam os limites da atuação das primeiras na proteção do patrimônio e dos serviços dos municípios?

Façamos uma breve análise sobre em que consiste o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, missões outorgadas pela Carta Magna às polícias militares. É de definir-se também qual o alcance dessas atribuições, a fim de chegarmos a uma conclusão sobre a presença ou não de exclusividade em relação a cada uma delas e, enfim, ao que interessa ao nosso tema principal, formular uma questão. Poderiam as guardas municipais exercer policiamento ostensivo e atuar na preservação da ordem pública?

Sobre o tema diz o Prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

"A polícia ostensiva, afirmei, é uma expressão nova, não só no texto constitucional, como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro, já aludido, de estabelecer a exclusividade constitucional e, o segundo, para marcar a expansão da competência policial dos policiais militares, além do ‘policiamento’ ostensivo. Para bem entender esse segundo aspecto, é mister ter presente que o policiamento é apenas uma fase da atividade de polícia. A atuação do Estado, no exercício de seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia (...) o policiamento corresponde apenas à atividade de fiscalização; por esse motivo, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande a atuação das Polícias Militares à integralidade das fases do exercício do poder de polícia. O adjetivo "ostensivo" refere-se à ação pública da dissuassão, característica do policial fardado e armado, reforçada pelo aparato militar utilizado, que evoca o poder de uma corporação eficientemente unificada pela hierarquia e disciplina". [07]

O Desembargador Álvaro Lazzarini é categórico: "...as atividades de polícia ostensiva admitem perfeitamente a condição de exclusividade, cabendo integral e privativamente às Polícias Militares" [08].

De fato, outra não pode ser a leitura da Constituição. A nenhum outro órgão é atribuída a missão de exercer o policiamento ostensivo. É mister exclusivo das polícias militares. Razão pela qual a nenhuma guarda municipal poderá ser outorgada, por meio de lei, a incumbência de efetuar esse policiamento. Há situações, como veremos, em que a atividade das guardas municipais pode ser confundida com policiamento ostensivo, como a utilização de viaturas, efetuação de rondas e utilização de armamento. Não há razão de ser dessa confusão. Trata-se de mero exercício das funções das guardas com os recursos existentes a fim de fazer frente à atuação dos criminosos.

E quanto à preservação da ordem pública, seria ela atribuição exclusiva das polícias militares? A resposta se faz negativa. O art. 144, §5º da CF/88 atribui às polícias militares a missão de preservar a ordem pública. Ora, o caput do mesmo artigo afirma: "A segurança pública (...) é exercida para a preservação da ordem pública (...) através dos seguintes órgãos: (...)".

Não apenas as polícias militares devem preservar a ordem pública, mas também os demais órgãos previstos na Constituição, como a polícia federal, as polícias civis, etc. Tal afasta qualquer pretensão de exclusividade nesse mister por parte das polícias militares. E como afirmei no início do texto, sendo integrantes do sistema de Segurança Pública constitucional, as guardas municipais, dentro de suas atribuições, possuem responsabilidade pela preservação da ordem pública.

O Desembargador Lazzarini novamente nos socorre, com uma observação final sobre o tema: "A preservação abrange tanto a prevenção quanto a restauração da ordem pública, no caso, pois seu objetivo é defendê-la, resguardá-la, conservá-la íntegra, intacta, daí afirmar-se agora com plena convicção que a polícia de preservação da ordem pública abrange as funções de polícia preventiva e a parte da polícia judiciária denominada de repressão imediata, pois é nela que ocorre a restauração da ordem pública (...) [09]"

Tal proteção da ordem pública requer uma postura ativa das guardas municipais. Em que pese lhe seja vedado o policiamento ostensivo, não se exigirá das guardas a inércia, enquanto o patrimônio municipal é dilapidado de forma cada vez mais criativa por larápios, e os serviços são ameaçados por resistências injustificadas, desobediências e desacatos, em total desrespeito à autoridade pública.

Dentro da sua atuação as guardas podem e devem patrulhar as ruas do município a fim de reprimir agressões ao seu patrimônio e serviços, planejando sua atuação com as técnicas modernas utilizadas por outros entes policiais, disponibilizando e alocando seus recursos materiais e humanos (sempre escassos diante das crescentes necessidades de segurança) de forma a maximizar sua atuação e atender às prioridades. Tal inclui o uso de qualquer meio de locomoção disponível.

Tal patrulhamento, é bom que se ressalte, não deve servir para desviar as guardas municipais de suas funções. As rondas dos integrantes das guardas e as viaturas devem priorizar a proteção dos bens e serviços dos municípios. Verificando qualquer agressão aos bens que tem por missão constitucional proteger, os guardas municipais devem agir a fim de reprimir a infração, estando plenamente autorizados a se utilizaram da força e dos recursos necessários a fim de impedir a prática delituosa.

E qual seria a postura a ser adotada pelos guardas municipais em caso de presenciarem delito cometido em face de pessoa diversa do município, como, por exemplo, um roubo tendo por vítima um transeunte ou uma agressão a bem de propriedade privada ou de ente federativo diverso?

Ousamos dizer que os guardas municipais, dentro das suas possibilidades e recursos, poderão reprimir o ilícito, estando autorizados também nesse caso a se utilizarem da força, podendo efetuar a prisão em flagrante, como qualquer do povo, nos termos do art. 301 do Código de Processo Penal. Em conseqüência, ao agirem, não lhes é vedado realizar busca pessoal e a apreensão de armas e objetos utilizados na prática de crime ou destinado a fim delituoso, nos termos dos arts. 240 e 244 do mesmo Código.

Como integrante do sistema de Segurança Pública da Constituição, as guardas tem uma parcela de responsabilidade pela manutenção da ordem pública. Em não sendo possível a repressão do ilícito, devem atuar de forma a comunicar a ocorrência imediatamente às forças policiais e coletando e preservando dados que auxiliem na investigação futura, inclusive preservando a cena do ilícito até a chegada da polícia judiciária. A comunicação, a cooperação e a coordenação entre as forças de preservação da segurança pública se faz necessária, para o bem dos próprios munícipes.

Sempre é bom lembrar da lição de Pedro Luís Carvalho de Campos Vergueiro, à época Procurador do Estado de São Paulo:

"Assim, tais vigilantes do patrimônio municipal, quando no exercício de suas funções, estarão – mediatamente de fato e não por força de obrigação legal, sem ser atividade inerente às suas atribuições – dando, como qualquer cidadão, proteção aos municípios. A sua mera presença nos locais designados, junto a logradouros públicos ou próprios municipais, prestar-se-á como força psicológica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma indireta, os munícipes. Ou seja, essa vigilância do patrimônio municipal, por via de conseqüência, implicará proteção para os munícipes: aquela como atribuição decorrente da norma jurídica, e essa como um plus empírico resultante daquela" [10]

Acresce ainda José Hermínio Rodrigues, então Major da Polícia Militar do Estado de São Paulo: "A Polícia Militar da capital paulista, por uma questão humanitária, soma 25% a mais de suas ocorrências em atendimentos de caráter sócio-assistencial, que deveriam ser atendidas pelo Município, tais como: parturientes, migrantes desprotegidos, mendigos, alcoólatras, pessoas localizadas, crianças desamparadas, acidentes pessoais, etc." [11]

Como visto, as guardas municipais não precisam ser desvirtuadas de suas funções para bem servir aos anseios da população por segurança. Bastaria o atendimento da sua missão constitucional e o atendimento das ocorrências ditas "sociais" da polícia militar, e que na verdade são o atendimento de carências referentes ao interesse local, municipal.

Nesse sentido, cabe citarmos o ensinamento do Prof. Diógenes Gasparini [12] sobre a atuação e as prioridades dos municípios na preservação da ordem pública:

"De outro lado, temos o aspecto econômico, e aqui cumpre lembrar que a Constituição de 1988 beneficiou os Municípios, carreando-lhes mais recursos do que recebiam anteriormente. Mas isso, para revertê-los nas atividades sociais básicas de saúde, educação, transporte, moradia e saneamento básico, conforme a própria Carta determina. Essas são as prioridades do Município, e, se atacadas de rijo, proporcionarão, indiretamente, maior segurança pública, porque evitarão a conduta delitiva, originária justamente da falta dessas condições primárias de sobrevivência digna. Além do que, cabe aos órgãos públicos municipais evitar que regiões da cidade se deteriorem, quer pelo abandono, quer pelo uso indevido do espaço público, devendo, outrossim, cuidar da limpeza, da iluminação, da eliminação de vielas, devastar matagais, conservar parques e jardins, sem o que, darão condições favoráveis para o cometimento do crime.

(...) Aos Municípios cumpre atacar as causas da criminalidade, não as suas conseqüências. Não se pode pensar em solucionar os problemas sociais criando mais e mais polícia. É sabido que os Municípios enfrentam limitações orçamentárias a ponto de não terem recursos suficientes para o atendimento da demanda de equipamentos urbanos capazes de contribuir para uma melhor qualidade de vida e bem-estar da população. Assim, reafirmamos que não nos parece conveniente, nem lógico, carrear parcela razoável de seu orçamento, para a criação e manutenção de uma estrutura policial, de alto custo, concorrendo com o Estado e a União. (...) Para concluir, sustentamos não caber ao Município destinar recursos visando atividades policiais voltadas à ordem pública, mas, sim, empregar as verbas orçamentárias na melhoria das condições sociais da população, contribuindo, dessa forma, para que haja considerável decréscimo no índice de criminalidade, vez que ela é um fato social, transcendendo o quadro repressivo-policial."

Não é preciso que se diga, os municípios brasileiros tem muitas carências. Uma guarda municipal bem estruturada e treinada, que priorize sua missão constitucional, o que por conseqüência traz segurança aos seus munícipes, agindo em conjunto com as demais forças de segurança, e cuidando os administradores municipais de priorizar o atendimento das necessidades sociais, será uma peça importante no bem-estar de um dado município. Tal afasta qualquer necessidade de deturpação das funções das guardas e de sua transformação em uma "polícia do município" ou da criação futura de uma instituição nesses moldes, como previsto em inúmeros projetos de lei e emendas à Constituição que aguardam votação no Congresso Nacional.

6. Guardas municipais e policiamento preventivo

A priori, cabe apontar no que difere a polícia preventiva da polícia ostensiva. Tendo já analisado no que consiste a polícia ostensiva, trago em adição a definição sucinta de Lazzarini, que a define como sendo a "...ação policial em que são empregados homens ou fração de tropa engajados, que possam ser identificados de relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura" [13].

Tal definição contrasta com a definição de polícia preventiva, que no dizer do mesmo autor é a polícia administrativa por excelência, regida que é pelos princípios jurídicos do Direito Administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou atividades. A linha divisória é a ocorrência ou não de ilícito penal. Estando um órgão no exercício da atividade policial preventiva e ocorrendo a infração penal, pode este passar a desenvolver a atividade policial repressiva, fazendo atuar as normas de Direito Processual Penal, inclusive, se necessário, com a prisão em flagrante do infrator, colheita de provas, etc [14].

Pode, enfim, as guardas municipais exercer funções de polícia preventiva? A resposta é positiva, em termos.

O ex-delegado Bismael B. Moraes, acertadamente a nosso ver, nota que não há impedimento constitucional para que se atribua poder para o exercício de polícia preventiva às guardas municipais (ou a qualquer outro órgão) [15]. Não há qualquer órgão responsável pela segurança pública que possua exclusividade nesse mister, ao contrário do policiamento ostensivo, a cargo das polícias militares.

Ensina Bismael Moraes: "Logo se vê que, caso haja interesse numa exegese jurídica que mais convenha à comunidade (destinatária efetiva do serviço público), as ruas, praças, estradas, os edifícios e estabelecimentos do Município podem ser objeto de proteção pelas Guardas Municipais. E, nesse seu mister, havendo risco para a segurança pública, periclitando a harmonia social ante possível infração penal, poderia o integrante da GM deixar de realizar ato de polícia preventiva e evitar o delito, em defesa da sociedade, ou deveria quedar-se inerte, como a dizer ‘isso é tarefa da polícia ostensiva?’".

Ousamos responder, coerentes com o que temos defendido, que na proteção dos bens, serviços e instalações do município, e, de forma mediata, de sua população, sem a qual suas funções não teriam o menor sentido, as guardas municipais devem agir de forma preventiva, e, na eventualidade de seus integrantes presenciarem um ilícito, podem e devem agir de forma a impedir qualquer delito (mesmo os que não atentem de forma direta ao objeto material que defendem) que presenciem, com a utilização da força necessária, comunicando a ocorrência às forças policiais, com a efetuação de prisão em flagrante (tal pode justificar-se por um dever legal ou na qualidade de "qualquer do povo") e podendo colher provas e preservar a cena do crime.

O limite a se observar é que as guardas municipais não serão substitutas sejam das polícias militares ou das polícias civis. Numa ocorrência policial, por exemplo, a atuação das guardas na preservação de uma cena de crime se dá em colaboração com a Polícia Civil ou Federal, que por sua vez atuam como polícia judiciária nos termos da Constituição, até porque são um dos órgãos com o dever de Estado de zelar pela Segurança Pública. Isso não significa que um membro da guarda municipal será o encarregado de instaurar e presidir o inquérito policial, o que seria absurdo e inconstitucional.

7. Poder de polícia e guardas municipais

O poder de polícia, no dizer da Profa. Di Pietro, é "a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público [16]" A definição legal de poder de polícia, em nosso ordenamento, encontra-se no art. 78 do Código Tributário Nacional: "considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos."

O entendimento que esposamos é que, no exercício de uma parcela do poder de polícia estatal, as guardas municipais tem o poder e o dever de abraçar a definição legal citada, agindo como uma força em prol da segurança e da tranqüilidade pública, zelando para preservar e respeitar a propriedade e os direitos individuais e coletivos. Portanto, nessa atuação, às guardas podem ser outorgadas por lei poderes e deveres compatíveis com suas funções, de forma a atuar nos parâmetros dos demais órgãos de segurança constitucionais, no que não invadir as atribuições exclusivas destas.

Em outro texto, o autor Bismael Moraes faz interessante observação sobre a atuação das guardas municipais, digna de transcrição:

"Agora, faz-se oportuna uma pergunta: Qual é a atividade, por exemplo, exercida por um membro da Guarda Municipal, servidor público do Município, concursado, que cuida da segurança de uma escola, de um posto de saúde, de um teatro, de uma secretaria pública, ou de uma rua, avenida ou praça? Claro está que, nesse instante, identificado pelo uniforme, esse guarda municipal exerce o poder de polícia, que, no caso, é o poder da Administração Pública Municipal. Qualquer irregularidade contra o bem público ou infração penal aí praticado, o guarda municipal é o agente do Poder Público a quem o munícipe deve recorrer, para as providências legais: o agente levará o fato a conhecimento da autoridade policial (que não poderá negar-se a registrar a ocorrência ou a autuar em flagrante o eventual infrator penal, sob a alegação de que o referido guarda municipal não tem poder de polícia; exceto se essa autoridade policial tiver feito um deficiente Curso de direito)" [17].

O mesmo autor cita nesse texto trecho de um parecer do ilustre Prof. José Cretella Júnior, que tomamos a liberdade de reproduzir:

"A segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos; é poder-dever das guardas municipais zelar pela segurança pública dos munícipes e de todas as pessoas que, mesmo transitoriamente, transitem pela comuna; a fortiori, o combate ao crime é também da competência das guardas municipais, a tal ponto que se o organismo se omitir, em um caso concreto, será responsabilizado pela omissão, tendo culpa in ommitendo; (...) é de peculiar interesse do Município a proteção de pessoas, de bens, de serviços e de instalações, no âmbito local, porque tais providências se inscrevem no campo da segurança pública e da própria defesa do Estado, pois quem defende a parte defende o todo; e , enfim, como as ruas, praças e logradouros são bens públicos do Município, a Guarda Municipal deve proteger tais bens. Circunstancialmente, e na hipótese de algum malfeitor atuar nas ruas do Município, pode o guarda municipal encetar todos os meios de que dispuser para deter a atividade criminosa".

Em que pese nosso entendimento, a jurisprudência, especialmente no Estado de São Paulo, não tem sido complacente com a atuação das guardas municipais, conforme decisões apuradas pelo então major da PM/SP José Hermínio Rodrigues [18]. Destaco a decisão na Apelação 124.787-3/5 (Americana/SP), em que o E. Tribunal de Justiça paulista absolveu dois acusados da prática de atentado violento ao pudor (Código Penal – Art. 214), pois haviam sido detidos por guardas municipais, que, orientados por Delegado de Polícia, submeteram os réus à diligências e coletaram provas para a instrução dos autos. Os réus foram absolvidos principalmente por falta de provas e por faltar representação para a ação, pública condicionada, mas o acórdão deixou consignado uma advertência para que o juízo de Americana, que julgou o feito em primeira instância, controlasse a atividade da guarda municipal, para que esta não desbordasse de sua missão constitucional.

Data venia, tal decisão não se sustentaria se o único motivo da absolvição fosse a atuação dos guardas municipais na hipótese (faltaram provas e a representação). No caso, qualquer do povo poderia ter intervido para cessar a prática criminosa, com a prisão em flagrante. Não se pode, num caso similar, diante de um fato delituoso, exigir que os guardas municipais nada façam diante de um ilícito, deixando o criminoso até mesmo ocultar as provas de seu delito.

Nesse sentido, decisão recente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), julgada em 16/12/2004 e publicada em 8/08/2005, no Recurso Ordinário em habeas corpus 14.585/SP, tendo por relator o Ministro Hamilton Carvalhido, legitimou a atuação de guardas municipais na prisão em flagrante, negando o recurso, com a seguinte Ementa:

RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS. TRÁFICO ILÍCITO DE

ENTORPECENTES. PRISÃO EM FLAGRANTE. GUARDAS MUNICIPAIS. ABUSO DE

AUTORIDADE. INOCORRÊNCIA.

1. Não há falar em ilegalidade de prisão em flagrante, porque efetuada por guardas municipais de trânsito, se pode fazê-lo qualquer do povo (artigo 301 do Código de Processo Penal).

2. Recurso improvido.

Outra decisão do mesmo Tribunal, julgada em 15/10/1998 e publicada em 9/11/1998, também num Recurso Ordinário em habeas corpus, de nº 7.916/SP, tendo por relator o Min. Fernando Gonçalves, foi além e corroborou a atuação da guarda municipal na repressão ao ilícito e na apreensão de coisas objeto do crime. A decisão é interessante porque vai no sentido entendimento defendido nesse artigo, traçando uma linha divisória na atuação legítima da guarda municipal. Negou-se provimento ao recurso, com a seguinte Ementa:

RHC. PRISÃO EM FLAGRANTE. GUARDA MUNICIPAL. APREENSÃO DE COISAS.

LEGALIDADE. DELITO PERMANENTE.

1. A guarda municipal, a teor do disposto no § 8°, do art. 144, da Constituição Federal, tem como tarefa precípua a proteção do Patrimônio do município, limitação que não exclui nem retira de seus Integrantes a condição de agentes da autoridade, legitimados, dentro do princípio de auto defesa da sociedade, a fazer cessar eventual prática criminosa, prendendo quem se encontra em flagrante delito, como de resto facultado a qualquer do povo pela norma do art. 301 do Código de Processo Penal.

2. Nestas circunstâncias, se a lei autoriza a prisão em flagrante,evidentemente que faculta – também - a apreensão de coisas, objeto do crime.

3. Apenas o auto de prisão em flagrante e o termo de apreensão serão lavrados pela autoridade policial.

4. Argüição de nulidade rejeitada, visto que os acusados, quando detidos, estavam em situação de flagrância, na prática do crime previsto no art. 12, da Lei nº 6.368/76 – modalidade guardar substância entorpecente.

5. RHC improvido.

Bom senso se faz necessário para a apreciação dessa linha divisória, tendo em mente que as guardas municipais não serão uma espécie de polícia municipal. Mas não se pode esquivar do problema da (in)segurança pública e desperdiçar o uso de um órgão já estruturado em muitos municípios Brasil afora, e que bem aproveitado pode dar uma grande parcela de contribuição para garantir a segurança dos cidadãos.

8. Armas de fogo e seu uso e porte por guardas municipais

Em se tratando do porte de armas de fogo por integrantes das guardas municipais, a Lei 10.826/2003, conhecida como Estatuto do Desarmamento, com as alterações da Medida Provisória 157, do mesmo ano, veio a diferenciar as guardas que terão autorização para tanto, com base no tamanho da população do município a que servirem. Transcrevo excertos do art. 6º da referida Lei:

"Art. 6º - É proibido o porte de arma de fogo em todo o território nacional, salvo para os casos previstos em legislação própria e para:

(...)

III - os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, nas condições estabelecidas no regulamento desta Lei;

IV – os integrantes das guardas municipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, quando em serviço;

(...)

§1º - As pessoas previstas nos incisos I, II, III, V e VI deste artigo terão direito de portar arma de fogo fornecida pela respectiva corporação ou instituição, mesmo fora de serviço, na forma do regulamento, aplicando-se nos casos de armas de fogo de propriedade particular os dispositivos do regulamento desta Lei.

(...)

§3º - A autorização para o porte de arma de fogo das guardas municipais está condicionado à formação funcional de seus integrantes em estabelecimentos de ensino de atividade policial, à existência de mecanismos de fiscalização e de controle interno, nas condições estabelecidas no regulamento desta Lei."

Em suma: I - os integrantes das guardas municipais que atuem em municípios com mais de 500.000 habitantes e nas Capitais dos Estados tem direito ao porte de arma de fogo em período integral, mesmo fora de serviço; II – nos municípios com população entre 50.000 e 500.000 habitantes os guardas só terão direito ao porte enquanto em serviço; III – e nos municípios com menos de 50.000 habitantes os guardas municipais não tem direito ao referido porte, nem mesmo em serviço.

Fácil constatar que essa proibição dirigida às guardas dos municípios com menos de 50.000 habitantes, implícita na Lei, e as limitações ao porte fora de serviço para as guardas dos municípios com população entre 50.000 e 500.000 habitantes, são de uma infelicidade e de uma inconstitucionalidade atroz. Ou alguém acredita que nos referidos municípios não existirão crimes cometidos por bandidos armados? Que os atentados aos bens e serviços municipais, nessas localidades, são cometidos por gente desarmada? Aí reside a falta de previsão do legislador, e nossa crítica ao aspecto prático da Lei.

Não obstante, é aí também que reside a inconstitucionalidade desta Lei. É violação gritante ao princípio da isonomia e da própria autonomia municipal, elegendo municípios que terão direito ao uma proteção maior e outros que serão largados a própria sorte, defendendo seus munícipes com cassetetes e apitos. Não é de se esperar que os criminosos, ao atacarem um município, perguntem se ele possui mais ou menos de 50.000 habitantes, a fim de escolher se atuarão armados ou desarmados, diante da possível oposição que terão da guarda municipal.

A limitação a que me referi, vigente para certos municípios, restringindo o porte de arma ao período em serviço, também não colabora para o intento do legislador, que é diminuir o número de armas em circulação. Apenas ameaça o guarda municipal atuante nos municípios de médio porte com prisão inafiançável e o expõe a retaliações quando o mesmo se encontra fora do serviço. Integrantes que são de uma força de segurança pública, esses guardas sofrem injusta limitação no seu direito à auto-defesa, e ficam indefesos diante dos marginais que combatem diariamente.

Note-se também o absurdo da disposição do §3º do art. 6º do Estatuto, que dispõe que a autorização para o porte de arma de fogo das guardas municipais está condicionado à formação funcional de seus integrantes em estabelecimentos de ensino de atividade policial e à existência de mecanismos de fiscalização e de controle interno, nas condições estabelecidas no regulamento da Lei.

Quando o Estado quer efetivar um controle ou impor uma proibição deve aparelhar as instituições para tal. Autorizar que as guardas municipais possuam porte de arma somente se o Estado promover a formação dos guardas e quando puder fiscalizar e exercer o controle interno resultará na prática na negação do direito dos municípios de ter guardas armadas. Consiste em uma proibição inaplicável, pois enquanto o Estado não atuar nesse sentido em todos os municípios brasileiros que possuam ou desejem possuir guarda municipal própria não se aplicará a lei nesse ponto, sendo esta uma norma de eficácia contida.

Tal omissão do Estado, caso não haja autorização para o porte de arma de dada guarda municipal, pode ser combatida com o manejo de mandado de injunção, a fim de autorizar o porte diante da omissão estatal, ou com a impetração de habeas corpus preventivo, visando evitar a prisão dos guardas municipais armados.

O então delegado de polícia José Pedro Zaccariotto, ao comentar a Lei 9.437/97, diploma legislativo anterior ao Estatuto do Desarmamento, e que tratava do porte de armas de fogo, exarou seu entendimento nesses termos:

"Fácil, dessarte, perceber que o desarmamento, bem como, e nessa esteira, a repressão ao porte ilegal de armas colimada com a lei em voga sequer de longe teve em mira as guardas municipais, uma vez que não se pode combater a violência e a criminalidade justamente tornando inermes aqueles que, ainda que de forma limitada, algo tem a contribuir para a manutenção da ordem pública ou, ao menos, em conformidade à previsão constitucional, defender os bens, serviços e instalações comunitárias, e ainda os respectivos usuários e servidores (fim, pois, exponencialmente social, induvidosamente voltado ao bem comum)" [19].

Enfim, os dispositivos do Estatuto do Desarmamento fazem letra morta do art. 144, §8º, da CF/88, que autoriza os municípios a criarem suas guardas municipais. Ao contrário, o Estatuto ameaça com pena de reclusão e prisão inafiançável os integrantes das guardas municipais, com um rigor que não tem com muitos criminosos.

Urgente se faz uma revisão do Estatuto quanto às limitações do porte de arma. No afã de dar uma resposta fácil (e equivocada) aos reclamos da sociedade por mais segurança, o legislador federal veio a atingir gravemente uma instituição, as guardas municipais, que, estando em contato direto com a população dos municípios, tem muito a colaborar com a missão de pacificar nossas urbes, nem de longe seus integrantes devendo ser confundidos com bandidos e ameaçados de prisão por porte de arma ilegal.

9. Conclusões

Esse breve estudo procurou colaborar no sentido de mostrar alguns dos limites da atuação das guardas municipais.

Procuramos deixar claro nossa posição de que as guardas municipais não devem se transformar em uma polícia municipal. Nem era essa a intenção do constituinte. E qualquer projeto de criar uma tal polícia vai na contramão das necessidades da população brasileira em termos de segurança pública. Muito pelo contrário, o futuro aponta que a tendência é a unificação das polícias, que serão imbuídas de um choque de profissionalismo e gestão, agindo com um só objetivo.

Não obstante a desnecessidade de criação de mais um órgão, desta feita municipal, encarregado da segurança pública, tal não significa que os Municípios devem se quedar inertes enquanto parcelas de seu território deixam de ser acessíveis ao poder público e os criminosos circulam livremente por onde queiram. Há muito que pode ser feito.

Como apontei ao longo do texto, as guardas municipais podem ter um papel valioso na manutenção da ordem pública. Os administradores municipais devem procurar saber o que pode ou não ser feito pelas guardas, e cuidar para que essas atuem em seus limites. Não devem elas se avocarem indevidamente de funções das polícias, sob pena de ir além do que é sua missão, e nem ficarem imóveis diante de ameaças aos munícipes e cruzando os braços diante das ocorrências ditas "sociais" (atendidas em sua maioria pelas polícias), correndo o risco de ficarem aquém destes limites.

Urge também que o legislador federal finalmente edite a lei que disciplinará a atividade das guardas municipais de maneira uniforme em todo o território nacional, dispondo sobre sua organização e atuação, sanando as dúvidas sobre a atuação dessa instituição, como é previsto no art. 144, par. 8º da CF/88.

Por vezes o temor de ser punido por uma atuação indevida vem a tolher a atuação dos guardas municipais. Não deveria ser desta forma. O guarda municipal deveria poder atuar com destemor, e o faria se estivesse resguardado pela lei prevista no art. 144, par. 8º da CF/88, a disciplinar os seus direitos e deveres, traçando os limites da sua atuação e elencando seus poderes. Enquanto estamos na ausência desta lei, temos que nos socorrer da autorização dada a qualquer do povo para efetuar a prisão em flagrante (art. 301, CPP) a fim de legitimar a atuação das guardas.

O parâmetro ideal nesta eventual lei será impor aos guardas municipais o dever de combater os atentados aos bens, serviços e instalações municipais, com sua responsabilização em caso de omissão, acrescido do dever de combater, na medida de suas possibilidades, outras infrações, sem desbordar da sua missão constitucional, tendo o dever de comunicar a ocorrência de qualquer crime ou contravenção às forças policiais. Impõe-se também a necessidade de, nos municípios que possuam, fazer com que as guardas municipais, na medida do possível, atendam as ocorrências ditas "sociais", atendidas em grande parte pelas polícias militares, o que onera estas em demasia. E que nada mais são que carências dos Municípios, que devem ser por estes atendidas.

Os Municípios, onde realmente vivem os cidadãos, são a linha de frente da prestação de serviços públicos, e a personificação em primeiro plano do Estado. E as guardas municipais, como órgãos destes, com uma função diretamente ligada à segurança dos munícipes, se bem utilizadas, podem ser um instrumento valioso de pacificação social. Conhecer os limites de sua atuação e seus poderes é apenas um passo para que estas venham desenvolver com plenitude a sua missão constitucional.

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  5. BEVILÁQUA, Clóvis. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil comentado. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1916, v. 1. IN GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2003.
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  7. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Segurança Pública na Constituição. Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, nº 109. 1991
  8. LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. São Paulo: RT, 1995
  9. LAZZARINI, Álvaro. Ob. cit.
  10. CAMPOS VERGUEIRO, Pedro Luís de C. – Parecer FPFL 7.297/81 – IN GASPARINI LEITE, Lesley, GASPARINI, Diógenes. Guarda Municipal. Revista de Direito Público. São Paulo: RT nº 96. p. 285-293.1990
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  12. GASPARINI, Diógenes. Responsabilidade do poder público municipal na segurança pública em face da revisão da Constituição Federal. A Força Policial. São Paulo. nº 2. p. 5-12. 1994
  13. LAZZARINI, Álvaro. Ob. cit. p. 204
  14. LAZZARINI, Álvaro. Ob. cit. p. 203
  15. MORAES, Bismael B. Há impedimento constitucional de polícia preventiva para as Guardas Municipais? Revista dos Tribunais. São Paulo: RT. Vol. 715. p. 411-414. 1995
  16. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.15º ed. São Paulo: Atlas. 2003.
  17. MORAES, Bismael B. Poder de polícia, pedagogia do erro e Guarda Municipal. Revista dos Tribunais. São Paulo: Ed. RT. Vol. 830. p. 443-447. 2004.
  18. RODRIGUES, José Hermínio. Ob. Cit.
  19. ZACCARIOTTO, José Pedro. O regular porte de arma de fogo pelas Guardas Municipais . Jus Navigandi. Teresina. a. 3, n. 35, out. 1999. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/1030>. Acesso em: 30 nov. 2005

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PAULA, Luiz Augusto Módolo de. Poder de polícia e atribuições das Guardas Municipais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2661, 14 out. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/17604. Acesso em: 20 abr. 2024.