Max Weber: ciência, política e as agências reguladoras como atores de políticas públicas

O título deste artigo, de pronto, pode causar perplexidade. Isto porque, a seu tempo, o alemão Max Weber, “cientista do direito por formação, economista por vocação, mais tarde sociológo por confissão”^[1], sequer se refere às agências reguladoras em sua obra, haja vista tratar-se de arranjo burocrático-estatal recente. Entretanto, ao fornecer indiscutível significação para as modernas Ciências Sociais, de certo, o autor fornece elementos que, se não capazes de auxiliar a compreensão de questões afetas à participação das agências reguladoras no processo da elaboração e implementação das políticas públicas, possibilitam, ao menos, desconstruir ou desencantar visões sobre o tema.

Propõe-se, em verdade, verificar se a dicotomia entre ciência e política, proposta por Weber, se aplica à motivação do arranjo jurídico-institucional brasileiro em que se inserem as agências reguladoras, especificamente quanto à formulação e à implementação das políticas públicas setoriais que lhes são afetas.

Para tanto, a análise se assentará nas ideias contidas em duas conferências proferidas por Weber em 1919 – “A Ciência como vocação” e “A Política como vocação”, que traçam distinção entre o papel do cientista e do político e, ao mesmo tempo, consideram possível união desses dois papéis, a partir da racionalidade que envolve os mesmos. Antes, porém, de adentrar na descrição das ideias contidas nas conferências, detenhamo-nos em dois aspectos centrais que perfazem o pensamento weberiano.^[2]

O primeiro diz respeito à racionalidade, traço fundamental da obra de Weber, entendida como “equação dinâmica entre meios e fins”, pois, para o autor, “toda ação humana é realizada visando a determinadas metas – concepções efetivas do desejável – ou valores. Tais valores são fenômenos culturais e possuem bases extracientíficas”. ^[3] Neste sentido, as ações humanas podem ser entendidas a partir da busca por obter tais valores ou metas, existindo, contudo, diferentes alternativas à disposição.

Ainda, enfatize-se, os critérios de opção da ação humana variam segundo quatro tipos de orientação para o agir social, a saber: a tradicional, baseada em hábitos e tradições adquiridos; a carismática ou afetiva, baseada nas afeições e sentimentos; a racional com relação a valores, baseada na crença em valor absoluto ou incondicional de um comportamento ético, estético, religioso, ou de outra forma, por seu valor sem levar em conta as consequências da ação; e, racional em relação o objetivo, baseada nas expectativas de comportamento e objetos do mundo externo ou de outros indivíduos, sendo tais as condições ou meios para a consecução bem-sucedida dos fins racionalmente escolhidos pelo próprio agente.^{[4], [5]}

O segundo aspecto, por sua vez, refere-se à formulação de um conceito básico para a análise histórico-social: o de tipo ideal. Weber no-lo apresenta como um recurso metodológico para ensejar a orientação do cientista no interior da inesgotável variedade dos fenômenos observados na vida social, permitindo enfatizar determinados traços da realidade para, assim, concebê-los em sua expressão mais pura.^[6] O tipo ideal weberiano pode ser definido como esquema conceitual obtido “mediante a acentuação unilateral de um ou de alguns pontos de vista e mediante a conexão de uma quantidade de fenômenos particulares difusos e discretos existentes aqui em maior lá em menor grau e às vezes também ausentes, correspondentes aos pontos de vista unilateralmente destacados em um quadro conceitual em si unitário”. ^[7]

Por oportuno, em que pese não guardarem relação estreita com os objetivos propostos neste trabalho, vale a pena abrir um rápido parêntesis para registrar duas contribuições weberianas basilares para o Direito. De início, o entendimento do próprio Direito como “ordenamento legítimo cuja validade é garantida pelo exterior mediante a possibilidade de uma coerção física ou psíquica por parte do agir direcionado a se obter o cumprimento ou punir a infração de um grupo de homens expressamente disposto a tal”.^[8] Por conseguinte, por uma concepção da sociologia jurídica que, para ele, “tem por objeto compreender o comportamento significativo dos membros de um grupamento quanto às leis em vigor e determinar o sentido da crença em sua validade ou na ordem que elas estabeleceram. Procura, pois, apreender até que ponto as regras de direito são observadas, e como os indivíduos orientam de acordo com elas a sua conduta”. ^[9]

Realizada essa digressão, passemos à análise da dicotomia proposta, a partir da obra supra.

---

Ciência como Vocação

Em “A Ciência como Vocação”, partindo das diferentes nuances de que se revestem o ensino e a pesquisa universitários na Alemanha e nos Estados Unidos, nas primeiras décadas do século XX, o autor busca, nos bastidores da vida acadêmica, influências marcantes de fatores econômicos, sociais e políticos que acabam por condicionar a atividade ou determinar a vocação para a ciência, notadamente marcada pela especialização e pela burocratização.^[10]

Ao resgatar da Grécia o surgimento do ‘conceito’ e, do Renascimento, a ‘experimentação racional’, Weber atesta com exemplos históricos a sede humana em buscar a verdade, embora enfatize que a ciência parece, no seu tempo, passar a constituir um mundo irreal, abstrato, artificial, onde a racionalização crescente não significa que o indivíduo possui maior conhecimento, mas a disponibilidade de explicações científicas e racionais para quase todo fenômeno. A ciência despojara a magia do mundo e aproximava-se da empresa capitalista.

Isto posto, a ciência, situada estritamente no terreno do conhecimento da realidade, alijada das graças divinas ou revelações, é caracterizada por Weber como “uma vocação alicerçada na especialização e posta a serviço de uma tomada de consciência de nós mesmos e do conhecimento de relações objetivas”. ^[11] A postura do cientista, por conseguinte, é de alguém firme e resignado,  a quem só é lícito reconstruir os fatos considerados significativos e analisá-los conforme as exigências universais do método científico, para contribuir para melhor controle da natureza e da sociedade.^[12]

Entretanto, por paradoxal que possa ser, a intelectualização e a racionalização crescentes não constituem, para Weber, maior conhecimento acerca da existência humana – ou de um sentido para a vida. Isso porque a ciência não nos dá respostas a perguntas relativas às posições prático-subjetivas que se deva adotar. Nas palavras do autor,

“A este nível, só defrontamos, entretanto, problemas que podem igualmente apresentar-se a qualquer técnico; este se vê compelido em numerosas circunstâncias, a decidir apelando para o princípio do mal menor ou para o princípio do que é relativamente melhor. Com uma diferença, entretanto: geralmente, o técnico dispõe, de antemão, de um dado e de uma dado que é capital: o objetivo. Ora, quando se trata de problemas fundamentais, o objetivo não nos é dado. Com base nessa observação, podemos referir, agora, a última contribuição que a ciência dá ai serviço da clareza. (...) Os cientistas podem – e devem – mostrar que tal ou qual posição adotada deriva, logicamente e com toda certeza, quanto ao significado de tal ou qual visão última e básica do mundo. Uma toma de posição pode derivar de uma visão única do mundo ou de várias diferentes entre si.(...) A ciência mostrará que, adotando tal posição, certa pessoa estará a serviço de tal Deus e ofendendo tal outro e que, se desejar manter fiel a si mesma, chegará, certamente, a determinadas conseqüências íntimas, últimas e significativas.”^[13]

Sob essa ótica, se nos apresenta algumas das contribuições da ciência: ela propicia o desenvolvimento tecnológico; contribui para o desenvolvimento de métodos de pensamento; coloca à disposição certo número de conhecimentos que nos permitem dominar tecnicamente a vida por meio da previsão; permite ganhos de clareza e favorece a que os indivíduos tenham uma melhor compreensão sobre o mundo e a sua vida, auxiliando na tomada de decisão. Em última instância, a principal contribuição da ciência reside “no desenvolvimento da racionalidade e no aumento do controle sobre a vida; na expansão do agir racional com respeito a fins”.^[14]

Por isso mesmo, sugere Weber, que a transmissão do conhecimento seja feita de forma avalorativa, cabendo ao receptor a interpretação do conteúdo transmitido. A ciência não pode propor fins à ação prática. Pode, é verdade, ministrar elementos para a avaliação da conveniência de certos meios propostos, dando uma estimativa do que deverá ser sacrificado para se atingir a um objetivo, de forma que juízos de valor não podem ser extraídos de análises científicas.^[15] Em resumo, a validade da ciência, ou sua universalidade, dá-se na medida em que o cientista não emprega seus próprios juízos valorativos na investigação que realiza, não contaminando os resultados por suas preferências estéticas ou políticas.^[16]

---

A Política como Vocação

Por sua vez, a política insere-se no domínio da prática, da ação concreta, da tomada de posição e dos julgamentos valorativos. Na conferência “A Política como Vocação”, Weber evidencia uma lógica interna, própria da política enquanto campo de ação do homem político e como fonte da racionalidade de cidadãos ou súditos

De antemão, o autor nos situa quanto à polissemia de ‘política’,  enfatizando entendê-la como “a direção do agrupamento político hoje denominado Estado ou a influência que se exerce em tal sentido”^[17]. De outra forma, como “o conjunto de esforços  feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar na divisão do poder, seja entre Estados, seja no interior de um único Estado”.^[18] Assim, a concepção de política é indissociável da de Estado, entendido por Weber como “relação de dominação do homem sobre o homem, fundada no instrumento da violência legítima”.^[19]

Isto posto, a noção de Estado em Weber traz em seu bojo a  necessidade de reconhecimento, ou legitimidade, desse mesmo Estado pelos súditos. Segundo o autor, as razões que garantem legitimidade à ação estatal são: a tradição, que legitima a dominação por meio do hábito irrefletido, com a justificativa de que as coisas são assim desde sempre; o carisma, por meio do qual os súditos se submetem em função de uma devoção à pessoa do líder; a legalidade, quando existe um direito racional e previsível, com quadro de funcionários especializados e sujeitos às leis; e, ainda, o medo e a esperança, como disposições psico-sociais que o político deve saber despertar.^{[20] [21]}

A propósito, ao político cumpriria o papel de elo de identificação entre a população e o Estado.  A partir daí, o autor distingue duas categorias de atores políticos: os que vivem “da política”, ou seja, os que a vêem como uma fonte de renda; e, os que vivem “para a política”, geralmente motivados por ascensão social ou vaidade. Para Weber, cada vez mais, se assiste o surgimento de políticos profissionais que têm a atividade política como ocupação principal; uma categoria que se coloca à serviço dos príncipes não apresentando ambição de se transformarem em senhores, fato verificado, principalmente, no ocidente onde se encontrou salário e justificação moral para a atividade. Vejamos:

 “Há duas maneiras de fazer política. Ou se vive “para” a política ou se vive “da” política. Nessa oposição não há nada de exclusivo. Muito ao contrário, em geral se fazem uma e outra coisa ao mesmo tempo, tanto idealmente, quanto na pratica. Quem vive “para” a política a transforma, no sentido mais profundo do termo, em “fim de sua vida”, seja porque encontra forma de gozo na simples posse do poder, seja porque o exercício dessa atividade lhe permite achar equilíbrio interno e exprimir valor pessoal, colocando-se a serviço de uma “causa” que dá significação a sua vida. Nesse sentido profundo, todo homem sério, que vive para uma causa, vive também dela. Nossa distinção assenta-se, portanto, num aspecto extremamente importante da condição do homem político, ou seja, o aspecto econômico. Daquele que vê na política uma permanente fonte de rendas (...)”.^[22]

Weber atesta, ainda, que a luta política não se trava isoladamente. Trata-se, em verdade, de um campo ocupado por partidos, isto é, “associações de pessoas com ideais políticos comuns ou unidos em busca do poder e de cargos, (...) uma máquina que atua no mercado eleitoral, no qual busca legitimidade para ocupar o aparato dirigente do Estado, o que se traduz, segundo Weber, no controle da distribuição de cargos”. ^[23],[24]

Neste ínterim, a política, em regra, é tida não mais como atividade que visa ao bem comum, mas aos interesses particulares, tendo os partidos se transformado em trampolins para futuro garantido economicamente por meio de cargos na máquina estatal. “As lutas partidárias não são, portanto, apenas lutas para consecução de metas objetivas, mas são, a par disso, e sobretudo, rivalidades para controlar a distribuição de empregos.” ^[25] Enfim, em Weber, a empresa política se põe, necessariamente, como empresa de interesses, e, muito particularmente, as soluções propostas levam em conta o caráter pessoal e suas consequências para a eleição seguinte.^[26]

Em que pese a crítica que subjaz essa análise, Weber, identifica no homem político três qualidades determinantes e fundamentais: a paixão, que diz respeito à causa defendida; o sentimento de responsabilidade perante a gestão da coisa pública e o sentimento de proporção, entendido como exercício da razão ao analisar os fatos da sociedade.

Após discorrer sobre a vaidade que teima por afligir o homem político, ele alerta para dois pecados que acometem esse ator: a ausência de causa a defender e a falta de sentimento de responsabilidade.^[27] Sobre a defesa da causa, em que pese essencial, Weber reconhece, que “(...) o resultado final da atividade política raramente corresponde à intenção original do agente. Cabe mesmo afirmar que muito raramente corresponde e que, frequentemente, a relação entre  o resultado final e a intenção primeira é simplesmente paradoxal”.^[28]

Ao final, Weber sustenta que toda atividade humana pode ser subordinada a duas máximas inteiramente diversas e irredutivelmente opostas – uma ética da responsabilidade e uma ética da convicção. Não obstante, não se deve considerar  que uma equivalha à ausência da outra. Voltaremos a essa questão adiante.

Para resumir, nas palavras de José Vitor Lemes Gomes:

“Se a política é o campo da tomada de posições e decisões, podemos concluir que é um espaço pautado por conhecimento técnico e, antes de tudo, por valores. A técnica pode oferecer os meios eficazes que levem aos fins desejados, mas a definição dos fins a serem perseguidos é fruto dos valores do agente em jogo. (...) Ao evidenciar o papel dos valores na política os textos weberianos demonstram que esse campo não é predominado estritamente pela racionalidade teleológica. (...) Então, a ação política passa a se pautar em uma racionalidade eletiva e valorativa, para que os valores pessoais do político passem a determinar quais fins devem ser buscados e quais os meios são moralmente aceitos. Nesse caso a ação política é uma ação racional referente a valores. A política é o campo da tomada de decisões e posições e isso só é possível a agentes dotados de valores e convicções. ^[29]

---

Ciência, Política e Agências Reguladoras

Como visto, para Max Weber há uma separação entre política e ciência, caracterizadas como tipos ideais. Aquela pertencente a uma esfera de valores, influenciada pela paixão e esta, da ciência, racional, imparcial e neutra. O homem político apaixona-se, luta, tem um princípio de responsabilidade e está atento às conseqüências de seus atos. O cientista, por seu turno, deve ser neutro, fiel à verdade e ao conhecimento científico, seguidor de uma ética da convicção.

A esta altura é lícito que se pergunte: como e por que aplicar essa dicotomia à compreensão da realidade das agências reguladoras brasileiras? Antes de responder a essa questão essencial, traremos a baila uma noção de política pública e contextualizaremos o papel dessas entidades na vida e no direito pátrio.

A busca por um conceito de políticas públicas parte da constatação de que se está diante de um campo holístico, território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos.^[30] Para Bucci, a política pública pode ser definida como:

“(...) programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados. ^[31]

Da definição supra, tem-se que política pública é programa ou quadro de ação governamental porque consiste num conjunto de metas articuladas cujo escopo último é impulsionar a máquina do governo, com vistas à realização de objetivo de ordem pública ou, sob o enfoque jurídico, concretizar um direito e realizar objetivo.

Adotada esta noção, passemos a tratar da regulação e das agências reguladoras. Para Marçal Justen Filho, a regulação é “a atividade estatal de intervenção indireta sobre a conduta dos sujeitos públicos e privados, de modo permanente e sistemático, para implementar políticas de governo e a realização dos direitos fundamentais” ^·

A instituição das agências reguladoras, dotadas de maior autonomia em relação ao Poder Executivo, integra uma mudança estrutural nos contornos da intervenção estatal, denominada transição para um Estado Regulador^[32], inflexão que alterou os contornos do equilíbrio de atuação no interior do Estado para a consecução das políticas públicas.

Como não nos interessa, a priori, uma reflexão jurídica profunda e global sobre a regulação e as agências reguladoras, pontuaremos, a seguir, alguns dos elementos que lhes são característicos, sem, contudo, esgotá-los. Vale dizer que as agências encerram um sem número de discussões que neste curto espaço e a recente reflexão pessoal não permitiriam esgotar.

A adoção, pelo Brasil, do modelo de regulação por agências reguladoras independentes é decorrência da realidade dos países da América Latina e da Europa Continental que, a partir da década de 80, aproximaram-se da perspectiva político-econômica norte-americana. ^[33] Trata-se de tipo de burocracia até então inédita no país, inserindo-se no bojo da Reforma do Estado, levada a cabo na década de 90.^[34] Pela citada Reforma, o poder público deveria concentrar-se não na produção direta de bens, mas na criação de marcos regulatórios onde se daria a atuação dos agentes privados.

De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Estado (PDRAE), de 1995, o Estado brasileiro sofria problemas oriundos da crise fiscal, decorrente da crescente perda de crédito estatal, do esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, e a da forma de administração da máquina pública caracterizada como administração político-burocrática. A criação das agências apresentava-se como uma das ações para superar esses desafios. A elas seriam atribuídos os seguintes objetivos: buscar a eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para o usuário; proteger os consumidores dos abusos dos monopólios, assegurando a menor diferença possível entre preços e custos, de forma compatível com os níveis de qualidade pretendidos para o serviço; assegurar a universalização do serviço; assegurar a qualidade do serviço; estabelecer canais para atender eventuais queixas dos usuários ou consumidores; estimular a inovação; assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade entre equipamentos; garantir a segurança e proteger o meio ambiente; proteger os investimentos empresariais de ações políticas arbitrárias; prover incentivos para a operação eficiente e eficaz e para investimentos; minimizar os custos de intervenção regulatória; regular e ajustar os preços visando a eficiência, equidade e sustentabilidade; controlar a qualidade e os padrões dos serviços; controlar a competição e o acesso às redes; mediar conflitos, facilitando a solução de disputas; corrigir as ‘falhas de mercado’, como nos monopólios naturais; preservar o interesse público; e corrigir ou minimizar as ‘falhas de governo’, exercendo em bases técnicas as competências regulatórias delegadas pelo Poder Público, separando-as da atividade política do Governo.^[35]

 Aragão conceitua as agências reguladoras como

“(...) autarquias de regime especial, dotadas de considerável autonomia ante a administração centralizada, incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiado cujos membros são nomeados pelo Presidente da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad natum, ou seja, em razão da pura e simples vontade do chefe do Poder Executivo.” ^[36],^[37]

Dos elementos supra, chamo a atenção para a característica técnica que guardam as agências, o que advém da necessidade de que se mantivessem equidistantes dos interesses em tensão (usuários, agentes privados e governo), protegendo os setores em que se inserem contra indevida interferência política.

Desse entendimento desponta como evidente o caráter técnico de que se reveste a moderna regulação, comparável neste trabalho com a vocação científica, ou racionalidade, desenhada por Weber. Esse caráter se revela, por exemplo, nos requisitos de formação técnica que a lei impõe aos seus dirigentes e, principalmente, pelo fato dos seus atos e normas demandarem conhecimento técnico e científico especializado para que possam ser emanados, aplicados e fiscalizados.^[38]

A esta altura, não seria desarrazoado inferior que o arranjo institucional brasileiro em que se inserem as agências reguladoras guarda elementos que retomam a dicotomia weberiana entre ciência e política. Veja-se. Ao Poder Executivo central, em especial os Ministérios Setoriais^[39], cumprem as atividades ditas políticas, enquanto para as agências de regulação, uma “vocação para a ciência”. De fato, não nos resta dúvida que o cabedal que envolve a caracterização que se aplica a ambas as vocações, também se aplica à compartição de competências que envolve, em especial, a consecução das políticas públicas setoriais que contam a participação das agências.

Essa afirmação, pode ser ilustrada com Marques Neto que, após repisar a doutrina que trata das agências reguladoras brasileiras, enfatiza que estes entes não são a instância institucional de definição de políticas. São, sim, espaços e instrumentos para efetivação das políticas^[40]. Nesta acepção, a regulação apresenta-se como o exercício independente de competências para cumprir pressupostos e objetivos definidos nas políticas públicas pelos órgãos diretamente ligados ao Chefe do Executivo.

Justamente sob a égide desse pensamento, ancorado na dicotomia clássica weberiana, verifica-se como característica homogênea das entidades reguladoras brasileiras, prevista em praticamente todas as leis de criação, a sua submissão à política pública traçada pela Administração central, seja pelo Presidente da República, pelo Ministro de Estado ao qual ela está vinculada, ou por Conselhos Setoriais.^[41]

Por oportuno, adiante-se, já a título de conclusão, que embora a repartição de funções entre Ministérios e agências reguladoras guardem relação com a dicotomia weberiana entre política e ciência, a regulação por entidade independente insere-se em arranjo, ou melhor, sistema, complexo e que, em última instância, a sua inserção também é determinante para a formulação dessas mesmas políticas.

Para elucidar esse pensamento, Aragão cita Giandomenico Majone, que critica a “tradicional dicotomia entre política e administração (aqui ciência), que foi utilizada para apoiar a doutrina segundo a qual os líderes políticos fixam as políticas, ao passo que os administradores e especialistas devem apenas encontrar os meios adequados para a sua implementação”. Assim, “não é verdade que as políticas determinem tudo até certo ponto, enquanto a administração se encarrega de todo o resto a partir deste ponto: ambas interagem ao longo de todo o processo de elaboração das políticas”.^[42]

Por conseguinte, considerar a participação das agências reguladoras sob essa ótica, tão-somente, acarreta desconsiderar que, embora vinculado ao cumprimento das políticas públicas, o regulador não está impedido de divergir do governante, representado, na maior parte das vezes, pelos Ministérios setoriais aos quais as agências reguladoras estão vinculadas. Muitas vezes, buscando equilibrar interesses de diversos atores e, em atenção às políticas de Estado^[43], o regulador pode refrear ou retardar uma meta de política governamental de objetivos mais curtos. Nesse contexto, a política regulatória poderá ser um instrumento de ponderação e de redimensionamento no tempo dos objetivos contidos numa política governamental.

De igual forma, lacunas jurídicas e indeterminações simbólico-lingüísticas podem conferir às agências papel e influência preponderantes no processo de formulação das políticas públicas^[44].

Aragão assim completa essa visão:

“(...) a técnica não é capaz de proporcionar soluções unívocas a determinados problemas, razão pela qual sempre existe uma margem de elasticidade dentro da qual a Administração tem que escolher entre as diferentes soluções proporcionadas pela técnica, o que deverá ser feito segundo critérios que não são técnicos (...), havendo um momento claramente político nestas escolhas.”

Aliás, o próprio também o próprio Weber aproximou o político do cientista, ao identificar a paixão como elemento que subjaz as suas ações – os primeiros, pelo poder, a partir da ética da responsabilidade; os segundos, pela verdade e ética da convição. Outrossim, assinale-se, essa aproximação não significa destituir-lhes a essência. Ao contrário, mantendo-nos fieis às ideias do autor, se permite assinalar que as contradições entre elas estabelecidas (entre política e ciência) devem ser entendidas como “tipos ideais” e nunca como fronteiras intransponíveis e que não guardam relação alguma entre si.

Nesta espreita, saliente-se, também que

“A proposta de Weber de um conhecimento objetivo, isento de valores e interesses, ainda é uma das premissas do discurso científico que não são disputadas, ao lado de uma linguagem matemática, da pesquisa empírica e da primazia do método na confirmação do conhecimento científico (...) Apesar dessa crença, o relativismo tem ponderado nas ciências sociais. Nos estudos sobre ciência e tecnologia têm prevalecido as máximas de que todo conhecimento é social, de que a tecnologia é socialmente determinada, de que saber é poder”. ^[45]

Destarte, se sustenta não haver espaço para uma conceituação e tratamento da regulação por agências reguladoras como decorrência do tratamento de questões técnicas puramente, ou de mera implementação das políticas públicas. A ideia de uma racionalidade “pura” ou de “vocação científica pura” é mera abstração – tipo ideal, que não se apresenta na realidade concreta, onde os fatos científicos, em nosso caso, a regulação, possui marcas definitivas de escolhas humanas socialmente condicionadas e orientadas por estruturas e por processos sociais bastante complexos, que expressam padrões culturais, conflitos e interesses os mais diversos.

Às agências reguladoras não é lícito assentar bases tão-somente numa ética da convicção, fundada na crença do valor da verdade científica e do direito ao livre curso de uma racionalidade técnico-instrumental. Ao contrário, a regulação como fenômeno complexo deve estar aliada a uma ética da responsabilidade, a exigir do regulador também uma atitude ativa e prática. Por conseguinte, não se pode crer que a tecnicidade é sempre acompanhada de imparcialidade, uma vez que o saber técnico pode ser instrumentalizado em favor de diversos fins políticos. Algumas vezes essa distinção entre ciência e técnica como conhecimentos neutros tem a finalidade de esconder a incindível relação entre saber técnico e decisão política.

Sabe-se que há um longo caminho a percorrer, quem sabe, para um novo ethos da regulação que aproxime uma sempre legada autonomia científica de outra forma de conduta mais negociada, e legitimada, por amplos fòruns de discussão e de decisão. A vocação científica weberiana, no caso das agências reguladoras, passa a incorporar novos elementos, alguns típicos da vocação política, como o “senso de proporção” e o “sentimento de responsabilidade”.

À luz dessa reflexão, se quis revelar que a inserção institucional dos entes reguladores independentes no processo de formulação e implementação das políticas públicas não se resume à simples divisão de competências que os separa da formulação política e da tomada de posição em relação a valores. Revelar a complexidade dessa relação contribuirá para a construção do cabedal teórico que envolve o ramo das políticas públicas como área de estudo científico, bem como fornecerá elementos de análise aptos a indicar que competências atribuir às agências reguladoras na implementação de políticas públicas.

---

Notas

^[1] SCHLUCHTER, Wolfgang. Politeísmo dos Valores: uma reflexão referida a Max Weber. p. 23. In: SOUZA, Jessé (org). A Atualidade de Max Weber. Brasília: Ed. UnB, 2000.

^[2][2] WEBER, Max. Ciência e Política: Duas vocações. 16ª Edição. Tradução Leonidas Hegenberg & Octany Silveira da Mota. São Paulo: Ed. Cultrix, 2006.

^[3] BERLINCK, Manoel. Notícia sobre Max Weber. Prefácio. In: WEBER, op. cit., p. 10.

^[4] TREVES, Renato. Sociologia do Direito: origens, pesquisas e problemas. Tradução Marcelo Branchini. Barueri, SP: Manole, 2004. p. 155.

^[5] BERLINCK, op. cit. p. 11.

^[6] COHN, Gabriel (org). Max Weber. Sociologia. 7ª Edição. São Paulo: Ed. Ática, 2003. p. 8.

^[7] WEBER, Max. Il Metodo. p. 108, appud TREVES, op. cit., p. 154.

^[8] TREVES, op. cit., p. 155.

^[9] TREVES, op. cit., p. 157.

^[10] WEBER, Max. Ciência e Política: Duas vocações. 16ª Edição. Tradução Leonidas Hegenberg & Octany Silveira da Mota. São Paulo: Ed. Cultrix, 2006. p. 19-25.

^[11] Ibidem, p. 46.

^[12] COHN, op. cit., p. 19-20.

^[13] WEBER, op. cit.,  p. 46.

^[14] TRIGUEIRO, Michelangelo Giotto Santoro. O cientista e o político nas biotecnologias. In: COELHO, Maria Francisca Pinheiro; BANDEIRA, Lourdes; MENEZES, Marilde Loiola de. (orgs.) Política, ciência e cultura em Max Weber. Brasília: Ed. UnB, 2000.

^[15] COHN, op. cit., p. 21.

^[16] Citação de Max Weber, A ciência como vocação. FREITAS FILHO, Roberto. Cláusulas gerais e interferência nos contratos: a jurisprudência do STJ nos contratos de leasing. Tese. p. 26.

^[17] WEBER, op. cit., p. 55.

^[18] Ibidem, p. 56

^[19] Idem, p. 57.

^[20] Idem, , p. 57-58.

^[21] GOMES, José Vitor Lemes. A lógica da Ação na Sociologia Weberiana. 2008. Dissertação de Mestrado. UFMG. p. 72.

^[22] WEBER, op. cit., p. 65.

^[23] GOMES, op. cit., p. 74.

^[24] WEBER, op. cit., p. 96

^[25] Ibidem, p. 68.

^[26] Idem, p. 84-88

^[27] Idem, p. 106.

^[28] Idem, p. 108.

^[29] GOMES, op. cit., p. 86.

^[30] Sobre esta visão, ver: SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez, 2006, p. 20-45.

^[31] Ibidem, p. 39.

^[32] Para Majone e La Spina são características do Estado Regulador: a transferência para a iniciativa privada de atividades desenvolvidas pelo Estado, desde que dotadas de forte cunho de racionalidade econômica e a liberalização de atividades até então monopolizadas pelo Estado para propiciar o regime de mercado; inversão da relevância do instrumento interventivo; a atuação do Estado não deve se nortear apenas pela correção das falhas de mercado, mas para propiciar a realização de valores de natureza política e social; e, a institucionalização de mecanismos de disciplina permanente das atividades reguladas, a partir da concepção de um regramento dinâmico. (LA SPINA, A. & MAJONE, G. Lo Stato Regolatore. Bologna, Il Mulino. 2000)

^[33] As “independent regulatory  agencies” existem nos  Estados Unidos desde o século XIX (1887), com a instituição da Interstate Commerce Commission (ICC). Elas se proliferaram na Europa ocidental a partir dos anos 70 e 80, sob o influxo dos projetos de governança comunitária promovidos pela União Européia, como o nome de autoridade administrativa independente. Sobre o tema, ver: BINENBOJM, Gustavo (org.). Agências Reguladoras e Democracia. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2006, p. IX.

^[34] MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências reguladoras: instrumentos do fortalecimento do Estado. São Paulo: Associação Brasileira de Agências Reguladoras, 2003. Disponível em: <http://www.cspe.sp.gov.br/downloads/secoes/noticias/ABAR.zip>. Acesso em: 4 ago. 2007. Na página 22, o autor assegura que o primeiro órgão de regulação setorial brasileiro foi o Banco Central do Brasil (Lei Federal nº 4.595, de 1964). Ele faz essa afirmação para destacar que nem todo ente regulador se configura como uma Agência.

^[35] PIRES, J.C.; PICCININI, M.S. A regulação dos setores de infra-estrutura no Brasil. In: BNDS. A economia brasileira nos anos 90. BNDS, 1999. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/publica/ocde.htm>. Acesso em: 15 Out 2010, p. 220-221.

^[36] ARAGÃO, Alexandre Santos de. O contrato de gestão e a ouvidoria no anteprojeto de lei sobre a gestão, a organização e o controle social das agências reguladoras. Porto Alegre: ABAR, 2004. Disponível em: <http://www.sinagencias.org.br/conteudo_arquivo/150307_57250E.pdf>. Acesso em 10 out. 2007. p. 133.

^[37] Essa autonomia técnica pode ser identificada pela conjunção de quatro fatores: o primeiro afeto às competências regulatórias, ou seja, atribuições normativas, pelas quais o Estado determina, controla ou influencia o comportamento dos particulares, evitando que lesem interesses sociais definidos no marco da Constituição Federal e da legislação pertinente; o segundo, devido ao procedimento especial de nomeação dos membros do seu colegiado diretor; o terceiro refere-se à autonomia orgânica, sendo os seus dirigentes nomeados por prazo determinado, vedada a exoneração ad nutum e sem prévio contraditório; e, o quarto e último relativo à autonomia funcional/técnica, que constitui a última instância administrativa – vedação de anulação ou revogação dos seus atos pelo Poder Executivo central.

^[38] ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Agências Reguladoras e a Evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2002. (p. 323)

^[39] Para fins de simplificação, excluirei dessa análise o tratamento da relação entre as agências reguladoras e outros Poderes estatais que não o Executivo.

^[40] MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências Reguladoras – Instrumentos do Fortalecimento do Estado. São Paulo: ABAR. 2003. Disponível em: <http://www.cspe.sp.gov.br/downloads/secoes/noticias/ABAR.zip>. Acesso em 9 nov. 2009.

^[41] À Aneel compete implementar as políticas e diretrizes do governo federal (art. 2º, Lei nº 9427/96); a Anatel deve implementar a política nacional de telecomunicações (art. 19, I, Lei nº 9472/07); a ANP deve observar a política energética nacional cujas diretrizes sapo formuladas pelo Presidente da República mediante proposta do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE (arts. 1º, 2º e 8º, I, Lei nº 9478/97); a ANS deve se ater às políticas públicas do Conselho Nacional de Saúde Suplementar – CONSU (art. 4º, I, Lei nº 9961/00; a ANA implementará as políticas do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (arts. 2º a 4º, Lee nº 9984/00; a Anvisa executará a política nacional de vigilância sanitária, cuja formulação compete ao Ministro da Saúde (art. 2º, I, Lei nº 9782/99; a ANTT e a ANTAQ deverão atender às políticas adotadas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes (arts. 1º, I, e 20, I, Lei nº 10233/01; etc.) Ver também, ^[41] A título de exemplo, ver Lei nº 9.998, de 2000, que trata da criação do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações.

^[42] ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Agências Reguladoras e a Evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2002. p. 364.

^[43] De acordo com Heidemann, as políticas de Estado possuem caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, me momentos históricos distintos. In: HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, José Francisco. Políticas Públicas e Desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise. Ed. UnB: Brasília, 2009. Parte I, p. 30.

^[44] FREITAS FILHO, Roberto. Estudos Jurídicos Críticos (CLS) e coerência das decisões. Revista de Informação Legislativa. Brasília: Ano 44, nº 175, jul/set 2007.

^[45] FERNANDES, Ana Maria. A ciência, o cientista e a política. p. 199. In: COELHO, Maria Francisca Pinheiro; BANDEIRA, Lourdes; MENEZES, Marilde Loiola de. (orgs.). Política, ciência e cultura em Max Weber. Brasília: Ed. UnB, 2000.