Judicialização da competição política e eleições municipais no Rio Grande do Sul

Publicado em 11/2012. Elaborado em 10/2012.

O direito processual eleitoral vem sendo utilizados como instrumento no jogo político, como mais uma forma de desestabilizar o adversário ou anular resultados desfavoráveis do que para o combate à corrupção.

Resumo: Este trabalho pretende construir um perfil da judicialização da competição política no Rio Grande do Sul, a partir da premissa de que ela se dá no momento da formulação das regras do jogo e não no resultado final da intervenção da Justiça Eleitoral. Com base nos dados referentes às eleições municipais de 2008 e na construção do perfil da judicialização da competição política local pretende-se fornecer elementos para novas agendas de pesquisa e sinalizar para a existência de alguns indicativos referentes aos impactos existentes na competição política local a partir da intervenção da Justiça Eleitoral.

PALAVRAS-CHAVE: judicialização, competição política, eleições municipais.

Introdução

Este trabalho pretende construir um perfil da judicialização da competição política no Rio Grande do Sul, a partir da premissa de que ela se dá no momento da formulação das regras do jogo e não no resultado final da intervenção da Justiça Eleitoral. A temática em torno da judicialização da política tem adquirido amplo espaço de discussão no ambiente acadêmico, porém, com focos específicos, como por exemplo, o controle de constitucionalidade das leis, deixando-se de abranger outros aspectos interessantes para a compreensão do fenômeno como a própria dinâmica das eleições municipais e atuação do Poder Judiciário nesse campo.

Com base nos dados referentes às eleições municipais de 2008 e na construção do perfil da judicialização da competição política local pretende-se fornecer elementos para novas agendas de pesquisa e sinalizar para os seguintes pressupostos: 1) A judicialização da política, nesse contexto, não ocorre no aumento do número de processos, nem mesmo no aumento da intervenção do Poder Judiciário na dinâmica da competição eleitoral, mas sim, no momento em que são elaboradas as leis que regulam os pleitos e períodos que sucedem e antecedem o mesmo; 2) Os mecanismos de combate à corrupção eleitoral estão sendo utilizados como mais um instrumento para contestar os resultados das eleições, fazendo com que grupos políticos possam ter mais uma oportunidade de chegar ao poder ou pelo menos, competir novamente caso todas as outras alternativas de competição tenham falhado; 3) as possibilidades de acesso à Justiça Eleitoral e a sua intervenção dos pleitos, têm alterado significativamente a dinâmica da competição política/eleitoral no nível municipal.

Para tanto, apresenta-se na primeira seção um breve esboço teórico do que se trata a judicialização da política, em seguida detalha-se os passos metodológicos utilizados para o levantamento e análise dos dados, para então apresentar os dados coletados na pesquisa e o tratamento dado a eles com base nos pressupostos deste trabalho. Por fim, apresenta-se as considerações finais contendo elementos para novas pesquisas sobre o tema.

1. Judicialização e Competição Política

É uma afirmação recorrente em vários estudos que o Poder Judiciário vem se expandindo em âmbito mundial e que este fenômeno vem ensejando o debate sobre a judicialização da política. O crescimento da procura pela via judicial para a resolução de conflitos antes solucionados na arena política, ocasionada por diversos fatores, entre eles a influência dos modelos norte-americanos nas demais democracias, especialmente aquelas surgidas na Terceira Onda de democratização (HUNTINGTON, 1991), tem sido tema de vários estudos, inclusive no Brasil, desde a publicação da obra de Tate e Vallinder (1995). Tais autores convencionaram chamar esse fenômeno de judicialização da política, e a agenda de pesquisa assim como o termo, vem sendo objeto de debates na ciência política contemporânea.

No Brasil, a maioria dos estudos acabou centrando-se no objetivo de comprovar a existência ou não da judicialização da política, tendo como objeto de estudo as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADINs). Tendo como base esse universo de pesquisa, a tendência foi refutar o termo ou negar a existência do fenômeno, pelo menos completa, de uma judicialização da política no Brasil. Este trabalho se posiciona contrário a esse argumento e tem a pretensão de contribuir para formulação de outros enfoques de estudo sobre a judicialização da política. Partimos, portanto, do argumento de Ferejohn (2002), de que a judicialização ocorre no momento da definição das regras do jogo que irão constranger atores nas disputas políticas, e não necessariamente no resultado final de ações que ensejaram a intervenção do Poder Judiciário.

Sendo assim, especificamente no que concerne a temática deste trabalho, desconsideramos a idéia de que a influência do Poder Judiciário se daria no resultado final do processo político, e tomamos a concepção de que o momento da definição das regras do jogo que balizam a disputa política – no caso, a legislação eleitoral – e o modelo de Governança Eleitoral adotado, é que ocasionam um ambiente institucional favorável para a judicialização.

Para começar a percorrer este caminho teórico, é preciso lembrar que o modelo de Justiça Eleitoral brasileiro nasceu da preocupação com a corrupção. Tal preocupação foi uma das bandeiras da Revolução de 30 (SADEK, 1995), e continua presente nos movimentos que deram origem a Lei 9.840/99, que modificou a Lei 9.50497, basicamente incluindo a possibilidade de cassação de diploma nos casos de captação ilícita de sufrágio, e recentemente, a Lei Complementar 354/2010, conhecida como a Lei da Ficha Limpa, que modifica a Lei nº 64/1990, conhecida como a Lei das Inelegibilidades, tornando inelegíveis pelo período de oito anos os atores políticos que tenham sido condenados por um colegiado de juízes, entre outros, por crimes eleitorais. Tendo como pano de fundo essa necessidade de minimizar as influências prejudiciais da corrupção, soluções institucionais vêm sendo elaboradas para inibir a corrupção política e eleitoral.

No sentido semântico, corromper significa degradar, deteriorar ou decompor as propriedades originas de alguma coisa (BRANDÃO, 2008). Em seu sentido mais genérico, a corrupção não é uma exclusividade da política, sendo praticada no setor público e privado, em instituições sindicais, religiosas, sociais, e até mesmo em termos de relações individuais e intergrupais.

No entanto é visível que este tema, tratado desde o pensamento clássico, ganhou notoriedade nos tempos atuais relacionado especialmente à política. Em seu conceito mínimo, ou seja, “a sobreposição de interesses privados ao interesse público” (FILGUEIRAS, 2008a, p. 155), geralmente associa-se a vantagens de ordem material e financeira. Mas, conforme Hébette (2008), existem vários outros tipos de benefícios como poder, prestígio, classificação em determinada competição, vantagem eleitoral, etc.

No que concerne à corrupção política, não é possível dizer que há uma teoria especifica para explicá-la, pois não há consenso em nenhuma etapa do pensamento social sobre o que ela vem a ser, suas causas e suas conseqüências (FILGUEIRAS, 2008). Segundo o autor, existem duas agendas de pesquisa sobre a temática dentro da Ciência Política, uma ligada à Teoria da Modernização e outra ligada à Teoria da Escolha Racional. Para a primeira, a corrupção se relaciona com mudanças sociais das quais decorrem falhas no sistema institucional da política (HUNTINGTON, 1975). Ou seja, quando as instituições políticas não se adaptam às mudanças, cria-se um contexto favorável para comportamentos corruptos. Dentro dessa abordagem, abriga-se a idéia de que a corrupção pode ser um lubrificante para o desenvolvimento, desde que mantida sob controle (NYE, 1967).

Já na segunda abordagem, a preocupação é focada menos na estrutura institucional e mais nas escolhas e contextos que influenciam estas escolhas (ACKERMAN, 1999). As duas correntes têm em comum a concepção de que a corrupção é gerada num sistema que equilibra interesses e incentivos. Na literatura sobre o assunto, há consenso de que a corrupção política sempre esteve presente no Brasil, variando em termos de percepção e tamanho desde a colônia, perpassando o Império, a Primeira República, a ditadura militar, até a contemporaneidade. Para Schwarcz (2008), o tamanho da corrupção depende da natureza e do volume do Estado, ou seja, num regime autoritário ela pode ser maior pelas dificuldades de controle, porém, a democracia aumenta as oportunidades para que ela ocorra devido ao grande volume e mobilidade de recursos.

Entre afirmações de que a democracia seria o regime mais vulnerável à corrupção, “condenada a ser a mais corrupta das ordens políticas” (SANTOS, 2008, p. 125), o fato é que sua disseminação e ausência de controle podem ocasionar a instabilidade do regime, representando uma ameaça para a consolidação da democracia, especialmente em regimes onde ela é mais recente. Sendo assim, têm sido freqüentes as reformulações da legislação e da arquitetura institucional para controlar a corrupção em sua faceta política, aumentando a quantidade de mecanismos e a sua rigidez. Essa multiplicidade de controles pode ser agrupada em dois tipos: o accountability vertical e o accountability horizontal. O primeiro é a forma de controle que se refere à dimensão pública, ou seja, o governo é obrigado a prestar contas e o eleitorado avalia se elas estão de acordo com suas expectativas ou preferências. No caso de não estarem, o controle será feito nas urnas, ou seja, pela responsabilização eleitoral através do voto (O’DONNEL, 1998).

O segundo refere-se à dimensão judicial/legal do controle: são ações para assegurar que as atitudes das pessoas que ocupam cargos públicos estejam de acordo com o marco legal, e pressupõe estratégias institucionais de moderação entre os poderes e existência de agências estatais, legalmente habilitadas e capacitadas para tomar medidas, desde a supervisão de rotina até as sanções máximas, como o afastamento de agentes do Estado cujas ações ou omissões possam ser caracterizadas como ilegais (O’DONNEL, 1998). Embora o conceito de accountability vertical seja muito importante para a compreensão da dinâmica das democracias, preocupar-nos-emos aqui com o accountability horizontal. Ou seja, a corrupção tem causado inquietações acadêmicas e institucionais, e tem representado ameaças para a estabilidade democrática, ensejando a elaboração de um conjunto de propostas anti-corrupção, nas quais, segundo Barbosa Filho (2008), o Poder Judiciário tem ganhado papel de destaque.

O Poder Judiciário passa a ser considerado a instituição-chave para o combate à corrupção, sendo conferido a este uma série de poderes e atributos, dentro de princípios de autonomia, integridade e eficácia. A autonomia significa a independência dos juízes em relação a outros poderes e suas possíveis pressões; a integridade diz respeito ao compromisso dos juízes com o Direito – do contrário, ela poderia se tornar em si uma poderosa e autônoma instituição corrompida e corruptora – e por fim, a eficácia, que compreende a desburocratização dos processos, rapidez nas decisões, transparência no funcionamento do Judiciário, abertura às demandas da sociedade e a disseminação da cultura de respeito à lei (BARBOSA FILHO, 2008). Para o autor, o Judiciário organizado nesses três eixos reduziria a corrupção a níveis toleráveis, sendo, portanto, a principal instituição organizada para o accountability horizontal.

É importante observar que esse controle não acontece somente no âmbito eleitoral, foco da pesquisa em questão, e sim, agências estatais especializadas são responsáveis por outros níveis da corrupção política. É o caso, por exemplo, do Tribunal de Contas da União – TCU, em torno da improbidade administrativa. Aqui prestaremos atenção no accountability horizontal exercido no intuito de enfrentar a corrupção na dinâmica eleitoral e garantir assim a legitimidade das eleições e a confiabilidade dos seus resultados.

Faz-se necessário lembrar que as democracias contemporâneas são arranjos representativos. A representação foi a saída encontrada para estabelecer a democracia – que em seu berço, a Grécia, era direta – em sociedades complexas em termos de tamanho e diferenciação. No caso da democracia grega, os cidadãos não delegavam aos governantes a responsabilidade de decidir por eles em questões de seu interesse, eles mesmos o faziam (SARTORI, 1999). Porém, isso só era possível porque os territórios e o conjunto de cidadãos eram diminutos se comparados aos Estados constituídos nos moldes atuais. Sendo assim, optou-se pela realização de eleições livres e periódicas para a escolha de representantes.

Desde um conceito minimalista de democracia, a existência de eleições é o pilar da sua consolidação na modernidade (PRZEWORSKI, 1994). Através delas, o eleitor escolheria seus representantes mediante a consonância de seus interesses e as propostas do candidato. Porém, este processo não é isento de falhas e pode apresentar problemas que comprometam a legitimidade do pleito e consequentemente, dos governos eleitos. Tais problemas, embora possam vir de falhas institucionais do próprio sistema eleitoral adotado, em sua maioria, acabam se originando nas práticas de corrupção eleitoral (MELO, 2008).

Diante de tais problemas, que são capazes de desvirtuar o corpo de representantes e representar uma ameaça à estabilidade democrática, cada vez mais os países têm operacionalizado reformas eleitorais no sentido de aprimorar a confiabilidade de seus processos eleitorais. A credibilidade do processo eleitoral depende da forma como são organizadas e controladas as eleições. Conforme Sadek (1995, p. 26),

“(...) de nada adiantam eleições competitivas e nas quais milhões de cidadãos tenham direito de participar, se o alistamento, a emissão do voto, a apuração e a proclamação dos resultados acham-se sujeitos a intromissões que possam adulterar a livre manifestação do eleitor”.

As soluções institucionais encontradas para combater a corrupção e os demais problemas que possam surgir dentro do processo de escolha de representantes dependem do modelo de Governança Eleitoral adotado em cada país. A Governança Eleitoral é uma variável crucial, segundo Mozaffar e Schedler (2002), na garantia da credibilidade das eleições em democracias emergentes, mas continua sendo negligenciada nos estudos comparados sobre a democratização. Para estes autores, isso se deve ao fato da Governança Eleitoral só atrair as atenções quando produz maus resultados, e tende a ser esquecida quando é eficaz, obscurecendo-se assim a relevância empírica e analítica para os estudos sobre democracia.

Os autores conceituam Governança Eleitoral como um conjunto de atividades que envolvem a formulação das regras (rule making), a aplicação das regras (rule application) e o julgamento dos contenciosos relativos a elas (rule adjudication). Ou seja, seria o “conjunto de regras que organizam a competição político-eleitoral” (MARCHETTI, 2008, p. 866). O primeiro nível, o rule making, refere-se à escolha e à definição das regras básicas para a competição eleitoral; o segundo nível, o rule application, envolve a aplicação das regras e a administração do processo eleitoral; e no terceiro, o rule adjucation, está incluída a resolução de possíveis litígios entre os competidores.

A divisão dos níveis de Governança Eleitoral feita por Mozaffar e Schedler (2002) não quer dizer que estes sejam atribuição de um único órgão. O rule making em geral está dentro das normas constitucionais e do Código Eleitoral, e o rule application e rule adjudication, concentram-se no próprio Organismo Eleitoral (OE). Existem esforços da literatura recente em desenvolver critérios para classificar e avaliar o desenho dos OEs e seu impacto no jogo eleitoral, mas este varia muito de país para país. Mozaffar (2002) aponta que a eficácia de um OE depende em grande parte de sua autonomia em relação ao governo. Eles podem ser, portanto, governamentais, quando são vinculados ao Poder Executivo ou a um órgão deste, independentes, quando não sofrem influência do Poder Executivo ou Legislativo, ou mistos, em países que contam com dois Organismos Eleitorais, um vinculado ao governo e outro independente (MARCHETTI, 2008). Para Hartley, McCoy e Mustillo (2008, p. 92), “Organismos Eleitorais profissionalizados e independentes oferecem uma chance muito maior de eleições bem sucedidas”.

Uma Governança Eleitoral eficaz não garante por si só boas eleições, pois uma complexa variedade de fatores sociais, econômicos e políticos afetam o processo, a integridade e os resultados das eleições. Mas, para Mozaffar e Schedler (2002), boas eleições são impossíveis sem uma Governança Eleitoral eficaz.

Levando em consideração a reconstrução histórica da trajetória da Justiça Eleitoral feita por Sadek (1995), em síntese pode-se dizer que a Justiça Eleitoral brasileira – nosso Organismo Eleitoral – e nosso modelo de Governança Eleitoral são conseqüências da Revolução de 30 e das bandeiras do Movimento, entre elas, a moralização das eleições, manipuladas naquele período pela máquina majoritária. Sendo assim, o modelo nasceu no Brasil visando à restrição da influência dos interesses políticos na administração e execução dos processos eleitorais (MARCHETTI, 2008).

Segundo Marchetti (2008), o modelo tradicional de Governança Eleitoral baseado em Organismos Eleitorais vinculados ao Executivo, só foi substituído na maioria dos países após a terceira onda de democratização. No caso brasileiro, essa substituição se deu muito tempo antes, justamente pela preocupação latente naquele período com a corrupção presente nos processos eleitorais, e ainda, a Justiça Eleitoral foi criada em intersecção com o Poder Judiciário, o que denota a desconfiança em relação à política no pensamento brasileiro. O Judiciário, nesse contexto, é tido como imune aos interesses políticos, e capaz, portanto de moderar as forças majoritárias.

Desde a instituição da Justiça Eleitoral em 1932, o modelo de Governança Eleitoral brasileiro concentra os três níveis atividades – rule making, rule application e rule adjudication - nesse único órgão. Ela tem condições de elaborar as regras básicas para os pleitos (regulamentos, resoluções, decretos, etc), funções administrativas, executivas e de decisão sobre contenciosos eleitorais. Com base nesses argumentos, podemos aferir que o modelo de Governança Eleitoral brasileiro é, por si só e desde sua raiz, judicializado, e a persistência do mesmo ao longo dos anos tem possibilitado um cenário favorável à judicialização da competição político-partidária.

Aos poucos, o imperativo do enfrentamento à corrupção eleitoral, a ponto de impedir que este problema pudesse inferir na credibilidade das eleições, foi impelindo à legislação e à Justiça Eleitoral à necessidade de aperfeiçoamentos contínuos, que foram feitos, por exemplo, com a instituição das cabines indevassáveis e envelopes oficiais, mais tarde a cédula única que passou a ser utilizada em 1955, a urna eletrônica instituída em 1996, e as modificações na legislação na década de 1990, com a Lei 9.504/1997 modificada pela Lei 9.840/1999.

A promulgação de tais leis teve seus efeitos. Entre os anos 2000 e 2007, segundo Melo (2008), foram cassados 623 políticos no Brasil, 508 dos quais Prefeitos e seus vices. Os dados, segundo o autor, revelam o crescimento linear do número de cassados, porém, muitos casos referentes a eleições passadas ainda tramitavam sem respostas. Para ele, isso se deve a problemas de ordem institucional, que dificultam a intervenção da Justiça Eleitoral, como por exemplo, a adoção do sistema de lista aberta, o grande número de partidos e candidaturas a cada eleição, o que evidentemente ocasiona uma demanda maior que a capacidade de atendimento em termos de recursos técnicos, materiais e humanos.

Em outras palavras, a própria formulação das leis que regulam o processo eleitoral conferiu a uma instância do Poder Judiciário o poder de executar todas as etapas relativas a ele, e especialmente, atribuiu a este órgão a competência de julgar os conflitos surgidos relativos às eleições. Toda essa abertura institucional tem sido vislumbrada pelos competidores políticos como uma nova alternativa dentro do jogo eleitoral, alterando, portanto, a dinâmica da competição político-partidária ao incluir um novo ator com uma possibilidade de influência decisiva no resultado do pleito.

Embora a legislação eleitoral tenha sido modificada por novas normas, pouco mudou no modelo institucional da Justiça Eleitoral, que continua tal e qual estabelecido na Constituição de 1988, que definiu, em seu Artigo 118, que os órgãos da Justiça Eleitoral são: 1) Tribunal Superior Eleitoral; 2) Tribunais Regionais Eleitorais; 3) Juízes Eleitorais; 4) Juntas Eleitorais. O TSE é órgão superior para decisões acerca da administração e execução do processo eleitoral e ainda configura-se na última instância de recurso do contencioso eleitoral. Já os TREs têm sede na capital dos Estados e participa do processo de administração e execução do processo eleitoral na sua jurisdição, sendo a segunda instância de recurso. O Juiz Eleitoral é escolhido pelos TREs para atuar na jurisdição local, ou seja, nas Zonas Eleitorais, e funciona como primeira instância de recurso; já as Juntas Eleitorais são órgãos temporários que servem apenas para execução do processo eleitoral durante a sua realização (FLEISCHER e BARRETO, 2009). A partir da descrição da hierarquia das instâncias, verifica-se ainda que todas elas, inclusive a mais simples e temporária, a Junta Eleitoral, tem intersecção direta e exclusiva com o Judiciário.

Para Zauli (2011), assim como o modelo de controle de constitucionalidade das leis, como já relatado nas páginas anteriores, tem sido alvo de críticas por aqueles que temem um governo de juízes, as atribuições da Justiça Eleitoral sobre todos os níveis da Governança Eleitoral brasileira já vem suscitando manifestações contrárias à manutenção do modelo. Para o autor:

Em se tratando de um modelo de Governança Eleitoral no qual a Justiça Eleitoral é responsável tanto pela aplicação das regras eleitorais quanto pelo julgamento de controvérsias de cunho eleitoral, alguns críticos perguntam se não estaria a Justiça Eleitoral, por meio de suas decisões, usurpando funções de natureza legislativa ao regulamentar os processos eleitorais e julgar com base em seus próprios regulamentos as controvérsias de natureza eleitoral (ZAULI, 2011, p. 284).

Sendo assim, mesmo não concordando necessariamente com o argumento apresentado, abre-se espaço à crítica no sentido de demonstrar que o fenômeno da judicialização da competição política vem se tornando um tema de interesse de pesquisadores brasileiros em diversas áreas, a ponto de já estarem surgindo inquietações intelectuais acerca da possibilidade do modelo atual de Governança Eleitoral extremamente judicializado não ser a solução mais adequada para corrigir as falhas nas instituições, enfrentar a corrupção eleitoral, compensar déficits democráticos e/ou garantir a credibilidade e legitimidade do sistema democrático representativo.

No próximo item, a fim de fazer um aproveitamento melhor dos conhecimentos que a pesquisa empírica pode permitir, descreveremos os passos metodológicos utilizados para colher e analisar os dados, que servirão de subsídio para discutir a proposta e as hipóteses deste trabalho. Portanto, passaremos a referir as principais fases da pesquisa com o objetivo de identificar e clarear o caminho percorrido até a interpretação dos dados, com isso, possibilitando um julgamento mais operacional das conclusões obtidas a partir da investigação em questão.

2. Passos Metodológicos

Esta seção tem com objetivo detalhar os caminhos metodológicos utilizados no desenho da pesquisa empírica. Como delimitação territorial, optou-se por realizar a pesquisa em âmbito estadual, mais especificamente no Rio Grande do Sul, compreendendo todos os municípios onde houve algum tipo de processo de cassação de mandato, julgado em mérito ou não, em relação ao pleito majoritário. Quanto ao universo da pesquisa, foram coletados dados do Tribunal Regional Eleitoral - RS, tendo como objeto os processos de cassação referentes ao Pleito Municipal de 2008, sendo estudados principalmente os acórdãos em inteiro teor disponibilizados na página oficial na Internet. Assim, explica-se como os dados foram categorizados a fim de atender ao objetivo deste trabalho.

Os dados correspondentes às variáveis relativas a características dos processos de cassação foram obtidos no próprio Tribunal Regional Eleitoral – RS. A partir de uma lista disponibilizada pela Coordenadoria de Registros e Informações Processuais - CORIP/TRE-RS, de todos os processos, em grau recursal, que tiveram alguma impugnação relativa à eleição de 2008, foi possível ter acesso aos arquivos dos acórdãos em inteiro teor dos processos, arquivados pela Coordenadoria de Taquigrafia e Acórdãos diretamente no site do TRE-RS^[1], e o andamento processual daqueles que ainda aguardam julgamento. Em posse desses arquivos, iniciou-se a fase de leitura de todos eles, a fim de adequar as categorias das variáveis e num segundo momento, iniciar a montagem do banco de dados. Nestes acórdãos foi possível obter os dados para as seguintes variáveis independentes: a) a principal via de acesso ao tribunal; b) a decisão do TRE em relação à sentença do Juízo de Primeiro Grau; c) de quem partiu a denúncia; d) motivo da denúncia; e ainda, e) o caráter da prova apresentada.

Quanto à decisão do TRE em relação à sentença da primeira instância, foram elencadas quatro categorias: 1) Mantém sentença; 2) Mantém parcialmente sentença; 3) Modifica sentença; 4) Aguardando julgamento. Em relação a quem efetuou a denúncia e entrou com o processo, subdividiu-se em seis categorias: 1) Eleitor/ Cidadão Comum; 2) Candidato Adversário; 3) Partido Adversário; 4) Coligação Adversária; 5) Ministério Público Eleitoral; 6) Mais de um denunciante. A última categoria, cabe ressaltar, foi incluída para caracterizar casos em que um município teve muitos denunciantes englobados em seu processo, não sendo possível a identificação do principal. A suposição específica para esta variável é de que as denúncias não partem do eleitor comum, na premissa de combate à corrupção eleitoral, e sim, dos atores diretamente envolvidos no pleito, na premissa de intervir/modificar o resultado da eleição.

No que tange o motivo da denúncia, foram encontradas oito razões principais no teor dos processos, as quais: 1) Condutas vedadas a agente público – conforme as condutas vedadas aos agentes públicos que se encontram enumeradas no Art. 73 da Lei 9.540/97; 2) Propaganda Irregular; 3) Irregularidades na prestação de contas públicas, conforme disposto no teor da Lei 8.429 de 1992; 4) Irregularidades no registro de candidatura, por motivos vários; 5) Captação ilícita de recursos (Caixa 2), art. 30-A da Lei n. 9.504/97, consubstanciado basicamente na omissão de despesas eleitorais na prestação de contas de campanha; 6) Captação ilícita de sufrágio, conforme o Art. 41 da Lei 9.504/97, compreendendo os atos de “doar, oferecer, prometer, ou entregar ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública”; 7) Abuso de poder econômico, político e/ou de autoridade, conforme o Art. 237 da Lei 4.737/1965; 8) Inadequação à Lei de Inelegibilidades, conforme os dispositivos da Lei Complementar nº 64/1990; 9) Mais de uma categoria de denúncia. Novamente, o item que inclui mais de uma categoria de denúncia foi utilizado em casos extremos, quando havia várias motivações num mesmo processo, sendo impossível de caracterizar qual seria a principal.

Tais categorias estão ligadas estreitamente com a corrupção política e eleitoral, e configuram-se, como as práticas mais comuns, a saber, o uso da máquina pública em favor de determinado candidato, o financiamento de campanha visando vantagens em longo prazo, e talvez a mais disseminada delas, a compra de votos. A primeira compreende dimensões mais administrativas e dizem respeito ao modo como o agente público se comporta no das atribuições de seu cargo (MELO, 2008), a segunda prática engloba o financiamento ilegal de campanha e os pagamentos feitos com esse recurso não declarados na prestação de contas eleitoral, e por fim, a mais freqüente, relacionada à compra de votos, mais difícil de mensurar ou classificar e mais endêmica dentro da dinâmica de escolha de representantes no Brasil (SPECK, 2003).

E por fim, a última das variáveis cujos dados foram coletados a partir dos acórdãos dos processos, o caráter predominante da prova apresentada, onde foram encontradas as seguintes categorias: 1) Documental; 2) Testemunhal; 3) Audiovisual (fotografias, filmagens, gravações); 4) Mais de um tipo de prova apresentada; 5) Não informado (processos tramitando, sem acórdão). Em relação aos processos com mais de um tipo de prova apresentada, segue a regra das demais variáveis, só utilizado esse recurso quando no conteúdo do processo não há referências à predominância ou importância maior de um tipo de prova, e todas são consideradas no mesmo patamar. Em geral, o próprio acórdão indica se o conjunto probatório é predominantemente – ou até exclusivamente – testemunhal, documental ou audiovisual, porém, há casos em que não se encontra essa caracterização, dependendo das particularidades do processo em questão. Foi necessário incluir uma categoria para abranger os processos ainda em tramitação, portanto, sem a existência de acórdão final, onde não são informados os dados referentes às provas.

Algumas variáveis para composição da pesquisa foram buscadas fora dos processos de cassação, entre elas, o número de partidos regulares presentes no município. Esse dado foi obtido na página do Tribunal Superior Eleitoral^[2], onde é possível acessar os órgãos partidários por abrangência. Foram apurados, também, dados sobre o campo político predominante do denunciante e do denunciado – esquerda, direita, centro, isento ou mesclado – a partir da análise dos atores que constavam no processo (coligações, partidos ou candidatos), na maioria das vezes especificado no próprio conteúdo do acórdão, e quando não, consultados na página do TRE-RS na internet.

Outra variável externa aos processos é o porte do município, a partir da definição do IBGE^[3], que classifica em: 1) Pequeno Porte 1, os municípios que possuem até 20 mil habitantes; 2) Pequeno Porte 2, os municípios com até 50 mil habitantes; 3) Médio Porte, até 100 mil habitantes; 4) Grande Porte, de até 900 mil habitantes; 5) Metrópoles, com mais de 900 mil habitantes. Os dados foram obtidos na própria página do IBGE na internet, referentes ao Censo 2010. Do mesmo modo, foram apurados os dados referentes ao PIB per capita de cada um dos municípios selecionados, referentes à pesquisa de Produto Interno Bruto dos Municípios (IBGE, 2005-2009), a partir de tabela disponibilizada em arquivo.

Para obter os dados em relação ao Índice de Desenvolvimento Humano de cada município, foi utilizado o Atlas do Desenvolvimento Humano, um programa desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD^[4], para relacionar e mensurar o desenvolvimento econômico e a qualidade de vida da população, levando em consideração não somente o Produto Interno Bruto, como também variáveis de educação e longevidade. Foi necessário pesquisar o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM dos municípios onde ocorreu algum tipo de processo de cassação. Já a consulta ao orçamento de cada município foi possível no site da Secretaria do Tesouro Nacional^[5], através de um arquivo específico contendo os dados contábeis dos municípios referentes ao ano de 2010.

Por fim, a última variável analisada refere-se ao resultado final do processo de cassação, também apurada mediante os dados dos acórdãos, foi subdividida em cinco categorias: 1) Cassação do mandato; 2) Multa; 3) Absolvição; 4) Extinção ou arquivamento. Devido a um pequeno número de processos aguardando julgamento, portanto, sem resultado final que pudesse ser contabilizado, alguns municípios foram excluídos dessa análise, sem prejuízos para as inferências. As categorias foram enumeradas com base nos resultados dos processos estudados, levando em consideração todos os possíveis desfechos.

Um último dado apresentado refere-se exclusivamente às cassações ocorridas no Rio Grande do Sul a partir dos processos estudados, com base na existência de três resultados: 1) a ascensão do segundo colocado; 2) a vitória do grupo político alvo da cassação; e 3) a vitória do grupo político de oposição. Embora esse dado represente uma margem muito pequena da intervenção da justiça eleitoral, acredita-se que observa-lo pode ser útil em trabalhos futuros, já que fornecem uma idéia preliminar sobre como o eleitor se comportou quando teve uma nova oportunidade de escolha, relativa à Eleição Suplementar, mediante à intervenção da Justiça Eleitoral. Nesse sentido, será exposto um breve perfil desses casos, a partir do pressuposto de que na maioria dos casos, o eleitorado apresenta a tendência de legitimar o grupo político afastado da Prefeitura Municipal pela atuação da Justiça - embora Prefeito e/ou Vice-Prefeito cassados não possam concorrer novamente, segundo a jurisprudência atual^[6], por terem dado causa a nulidade do pleito anterior, ocasionando a substituição de candidatos – que voltaram novamente ao poder.

Tendo apresentado a fonte dos dados, as hipóteses, as variáveis e as categorias, cabe ressaltar que tais dados foram submetidos a uma análise de freqüências simples, viabilizando o objetivo deste trabalho, ou seja, construir um esboço da judicialização da competição política local no Rio Grande do Sul. Em seguimento, apresentam-se os dados do perfil dos processos de cassação e seus efeitos possíveis no que tange à dinâmica da competição política local.

3. Perfil dos processos de cassação e seus efeitos para a competição política local

Nessa seção, apresenta-se a análise empírica dos dados coletados na pesquisa. Observamos que, apesar dos dados serem parciais – tratam de prefeitos e vice-prefeitos excluindo assim, os demais cargos como vereadores, deputados, etc. – e abarcarem um período relativamente curto de tempo por conta de limitações na disponibilização dos dados pelo órgão responsável, e ainda, restrito a uma unidade da federação, o Rio Grande do Sul, ressaltamos a importância de buscarmos a sistematização desse conhecimento, para compreender a dinâmica da intervenção da Justiça Eleitoral nesses casos e seus possíveis efeitos para a competição política local. Sendo assim, nos próximos parágrafos segue a construção do perfil dos processos de cassação que chegaram ao TRE-RS, dos atores políticos envolvidos e ainda, um perfil conjuntural e político dos municípios de onde partiu a procura pela Justiça.

Como já enfatizado anteriormente, a pesquisa realizada na base de dados do Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, conta com muitas decisões que abarcam litígios eleitorais, sendo que nos concentramos em processos de cassação de mandatos referentes às eleições municipais de 2008, em relação a cargos eletivos de Prefeitos e Vice-Prefeitos. Nesse conjunto de decisões há vários instrumentos processuais que representem vias de acesso ao TRE-RS, que são apresentados no Quadro 1:

Quadro 1 – Principais vias de acesso ao Tribunal Regional Eleitoral

	N	Percentual dos processos
Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE)	55	38,5
Representação (Rp)	37	25,9
Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME)	20	14
Recurso Eleitoral (RE)	19	13,3
Recurso contra expedição de Diploma (Rced)	9	6,3
Registro de Candidatura – RCAND	2	1,4
Ação Penal (AP)	1	0,7
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Através dos dados coletados nos processos, é possível dizer que a via de acesso à Justiça Eleitoral mais utilizada é a Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE), seguida pela Representação (Rp) e pela Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME). A ação de Investigação Judicial Eleitoral é um instrumento jurídico que tem como função impedir ou apurar os casos de abuso de poder político ou econômico, e ainda, regular o uso dos veículos de comunicação social. Quando tais abusos são identificados com potencialidade lesiva suficiente para comprometer o pleito, os julgados são declarados inelegíveis, e as hipóteses para o cabimento da ação encontram-se nos Art. 19 e 22 da Lei 64/90. Se a AIJE for julgada antes da eleição, seu efeito será a cassação do registro; se for julgada procedente pós-eleição, é ajuizada uma ação de impugnação de mandato eletivo ou ainda, recurso contra expedição de diploma (ALÉ, 2011). A ação de Impugnação de Mandato Eletivo, como a própria denominação já deixa claro, tem como objetivo impugnar o mandato do eleito, caso haja a comprovação da fraude, corrupção ou abuso de poder econômico, conforme o que prevê o 14, § 10, da Constituição Federal.

O Recurso Eleitoral (RE), o Registro contra Expedição de Diploma (Rced) e contra Registro de Candidatura (Rcand) são menos comuns, pois se referem a situações específicas e ocorridas dentro de um timing também específico. Dentre os processos, ocorreu um caso de Ação Penal (AP), o que se configura em crime passível de punição pelo Código Penal não apenas pelo Eleitoral, e por isso, trata de um caso bastante isolado.

Dentro dessa perspectiva, qual é o ator que mais provoca a Justiça Eleitoral, utilizando essas vias de acesso mais comuns? Será que as denúncias partem do eleitor comum, preocupado em combater a corrupção? Ou será que os processos são iniciativas dos próprios atores políticos diretamente envolvidos no pleito, na premissa de intervir e modificar o resultado? Disso trata o Quadro 2:

Quadro 2 – Perfil dos atores políticos responsáveis pela denúncia

	N	% Presença entre os denunciantes	% Presença nos processos
Candidato	29	16.8	20,3
Partido	31	17,9	21,7
Coligação	83	48	58
Ministério Público Eleitoral	29	16,8	20,3
Muitos denunciantes	1	0,6	0,7
Total	173	100	121

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

No Quadro 2 procurou-se traçar o perfil dos autores responsáveis por provocar a Justiça Eleitoral, ou seja, parte da questão: qual ator que com mais freqüência provoca o Judiciário ao longo da competição político-partidária? A possibilidade é que o perfil dos autores que recorrem a essa instituição judiciária, deixe vestígios de quais tipos de contenciosos chegam aos tribunais.

De acordo com os dados, as coligações são 48% dos denunciantes, enquanto nos processos, aparecem como denunciantes em 58%, portanto, a maioria dos processos foi desencadeado por coligações, que são alianças entre partidos para a disputa de eleições, cujas regras estão dispostas no Capítulo “Das coligações” da Lei 9.504/97, conforme seu Art. 6º: “É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário”. Este mesmo artigo em seu § 1º, deixa claro que a ela são “atribuídas as prerrogativas e obrigações de partido político no que se refere ao processo eleitoral, e devendo funcionar como um só partido no relacionamento com a Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários”.

Essa caracterização formal das coligações, prevista em lei, explica a maior freqüência destas como principais denunciantes dentre os processos analisados, devido ao fato de fazer parte de suas atribuições funcionar como um partido político único no que se refere ao pleito, e como destaca o texto legal, no próprio relacionamento com a Justiça Eleitoral.

Em outras palavras, as coligações são atores com legitimidade construída dentro do pleito, e portanto, diretamente interessados na alteração do seu resultado. Ademais, os partidos são 17,9 % dos denunciantes aparecendo em 21,7% dos processos, assim como os candidatos são 16,8% dos denunciantes e aparecem em 20,3% dos processos. É importante destacar que todos esses atores – coligações, partidos e candidatos, se constituem em atores políticos evidentemente interessados no pleito. Tratam-se de atores políticos para os quais o resultado eleitoral da Eleição Regular foi notoriamente desfavorável, e que consequentemente, possuem uma motivação bastante significativa para, ao detectar práticas ilícitas do adversário, ingressarem com o processo. Basta observar que juntos, os atores posicionados na disputa política somam 82,7% dos denunciantes, contra apenas 16,8% de denúncias advindas do Ministério Público Eleitoral, isento de interesses diretos nos pleitos eleitorais.

Observando o fato da grande maioria dos denunciantes dos processos se tratarem de atores políticos, fica explicitado que a procura pela via judicial para a resolução de conflitos oriundos da competição política local, é resultado da utilização dos tribunais como instrumento adicional na disputa pelo voto. A busca pelo Judiciário, conforme sugere o quadro, ocorre principalmente em função de atores políticos, que questionam neste espaço as condutas praticadas pelos seus concorrentes na campanha eleitoral.

Já o Ministério Público seria um segundo ator que aparece com percentual de responsabilidade pelas provocações à intervenção da Justiça Eleitoral, situação esta que deixa transparecer o papel da instituição, evidenciado por Arantes (2002), de guardião do bem público. Neste caso, o bem público em questão seria a lisura do pleito eleitoral. Assim, o Ministério Público questiona as condutas irregulares dos competidores em determinado pleito, com o objetivo de garantir a transparência e confiabilidade do pleito.

Basicamente, a intervenção da Justiça Eleitoral na dinâmica da competição política local, nos casos analisados, é uma resposta às provocações dos próprios competidores. Basta observar que nenhum dos processos em questão foi provocado por um eleitor ou cidadão comum, que ferido em sua dignidade ou com a premissa de combater a corrupção, teve a iniciativa de iniciar uma representação contra um candidato que tenha tentado obter-lhe o voto de forma ilícita, embora, o Art. 237 do Código Eleitoral coloque o eleitor numa condição de ator legítimo para denunciar culpados por crimes eleitorais e promover-lhes a responsabilização por seus atos.

Conforme Marchetti e Cortez (2009), enquanto no debate sobre a judicialização da política em geral, a crítica à demasiada intervenção do Judiciário é frequente, no que tange a judicialização da competição político-eleitoral, são os próprios atores políticos que mais fazem uso desse artifício.

Outro fator importante para entendermos a dinâmica da Judicialização da competição política, é o perfil partidário-ideológico dos atores que segundo a tabela anterior, recorrem com mais freqüência à via judicial. Para isso, na tentativa de construir um perfil dos atores envolvidos nesses processos, inseriu-se a variável campo político-ideológico dos denunciantes e dos denunciados. Para realizar esta definição, para fins práticos neste trabalho, de esquerda, direita e centro do espectro político-ideológico no Brasil, utilizou-se as classificações operacionalizadas Kinzo (2007). Para fins de sistematização do artigo, evitando alongamentos desnecessários, não consideramos centro-esquerda e centro-direita, e radicalizamos assim um corte no meio da escala direita-esquerda, permanecendo apenas os definida e unicamente de centro.

O próximo quadro tenta, nessa perspectiva, revelar a face dos atores políticos envolvidos identificando-os pelo campo ideológico, tanto da parte de quem denunciou quanto de quem foi denunciado. Cabe ressaltar que o responsável inicial não é necessariamente aquele que aparece como requerente no TRE, mas sim, aquele que iniciou a provocação na instância inferior (Zona Eleitoral), por isso, na classificação desses autores não se utilizou as definições de “requerente/requerido”, e sim, de “denunciante/denunciado”.

Quadro 3 – Perfil Político-Ideológico do Denunciante

	N	% Presença entre os denunciantes	% Presença nos processos
Esquerda	53	36,3	37,1
Direita	33	22,6	23,1
Isento	31	21,2	21,7
Mesclado	19	13	13,3
Centro	10	6,8	7
Total	146	100	102,1%

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

De acordo com a análise, a esquerda compõe 36.3% dos denunciantes, por outro lado, o percentual atribuído à direita também é significativo, sendo 22,6% dos denunciantes. O Ministério Público Eleitoral, categorizado aqui como isento, por não ter identificação política, configura-se no terceiro personagem em termos de quantidade de denúncias, aparecendo em 21.7% dos processos. Na intenção de abranger as coligações muito heterogêneas, que abrigavam vários partidos políticos de ideologias muito diferentes, incluímos uma categoria de denunciantes de campo ideológico mesclado - composições extremamente heterogêneas, incluindo em seu meio tanto siglas de direita, como esquerda e centro - que corresponderam a 13,3% dos processos.

Por último, os denunciantes posicionados no centro do campo político-ideológico tiveram um percentual menor de participação, representando 7% de presença nos processos. Essa margem não quer dizer que os partidos de centro não são potenciais denunciantes e sim, podem ter relação com o fato de que esses partidos têm menor representação nos municípios do Rio Grande do Sul, conforme dados obtidos no site do TSE, figurando-se em minoria em relação à direita e esquerda, e também, por não se apresentarem consolidados em municípios com eleitorados diminutos, onde predominam partidos tradicionais, como por exemplo, o Partido Progressista (antiga ARENA) e o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (antigo MDB).

Vianna (1999) destaca que o Poder Judiciário tem sido considerado um cenário onde as minorias políticas tenham oportunidade real de contestar as decisões políticas do âmbito legislativo, através do Supremo Tribunal Federal. Já na análise dos processos encontrados sobre a temática em questão do TRE-RS, não encontramos o mesmo padrão. Analisando o número de Prefeituras Municipais por partido referente à gestão 2009-2012, percebe-se que a esquerda se encontra governando a maioria das instituições nesse período. Conforme o perfil traçado pela observação do número de prefeituras por partido, percebe-se que no espectro político-ideológico, posicionam-se 279 prefeituras de esquerda, 177 de direita e 24 consideradas de centro. De acordo com o quadro abaixo, é essa a composição das prefeituras no Rio Grande do Sul por partido político:

Quadro 4: Número de Prefeituras por Partido Político no Rio Grande do Sul nas Eleições de 2008

Partido	N.º de Prefeituras	Partido	N.º de Prefeituras
PP	146	PSDB	19
PMDB	142	DEM	13
PDT	65	PSB	12
PT	60	PPS	04
PTB	31	PHS	01

Fonte: CLIC RBS/ Eleições 2008.

Assim, esperaríamos que a oposição (direita e centro) se utilizasse mais sistematicamente da via judicial para questionar as práticas eleitorais de seus adversários de outros grupos partidários, e consequentemente, os resultados eleitorais desfavoráveis. Porém, essa tendência não encontra respaldo nos achados da pesquisa. Da mesma forma, no Quadro 5, expõe-se o perfil político-ideológico, mas desta vez, do ator político denunciado:

Quadro 5 – Perfil político-ideológico do ator político denunciado

	N	Percentual
Esquerda	83	58
Direita	52	36,4
Centro	5	3,5
Mesclado	3	2,1
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Enquanto o Quadro 3 mostrou que os partidos de esquerda do espectro ideológico foram os principais responsáveis pela judicialização da competição política, respondendo pela maior parte das provocações à Justiça Eleitoral, de acordo com o Quadro 4, o mesmo perfil é válido para os atores políticos que tiveram seus mandatos questionados. Nessa análise, 58% dos Prefeitos e Vice-Prefeitos que foram alvo de processos de cassação em grau recursal no TRE-RS integram siglas de esquerda. Atores políticos de direita foram alvo de 36,4% dos processos, e de centro, apenas 3.5%. As coligações alvo de processo, que se tratavam de composições extremamente heterogêneas, incluindo em seu meio tanto siglas de direita, como esquerda e centro, foram incluídas na categoria de atores políticos “mesclados”, que corresponderam a 2,1% dos casos.

É possível afirmar, com base nessas duas últimas análises, que a esquerda é a principal responsável pelos questionamentos judiciais, porém, essa é uma realidade esperada. Esperada, pois, como é possível perceber na análise da presença dos partidos políticos por município e no número de Prefeituras por partido referente às últimas eleições, a esquerda está em melhores condições, quantitativamente. No entanto, se a esquerda está em situação privilegiada numericamente nas prefeituras, justificando assim ser o maior alvo das denúncias, a indagação recorrente é por quais motivos também move mais ações, sendo a principal protagonista de denúncias.

Ocorre que, nas disputas municipais, a dicotomia direita versus esquerda competindo entre si não é uma regra, visto que os partidos de esquerda no Rio Grande do Sul, conforme dados colhidos no TSE, são maioria. Assim, muitas disputas são protagonizadas por dois candidatos de esquerda, por exemplo, PDT versus PT, ou PT versus PMDB, e assim por diante. Poderia-se dizer que a esquerda possui uma tendência de comportar-se com maior irresignação quando perde as eleições. Porém, essa afirmação esbarra nos limites dos achados da pesquisa, sendo mais prudente afirmar, assim, que a procura pelo Judiciário para resolução de conflitos não precede o campo ideológico e que esta prática é comum a todos os atores políticos independente de seu posicionamento.

No que tange as características do conjunto probatório produzido e apresentado pelos requerentes, quais seria o tipo de prova mais freqüente? É isso que responde o quadro abaixo:

Quadro 6: Caráter do conjunto probatório apresentado

	N	% Presença no conjunto probatório	% Presença nos processos
Testemunhal	75	41,9	52,4
Documental	50	27,9	35
Audiovisual	48	26,8	33.6
Mais de um tipo de prova Apresentada	3	1,7	2.1
Não informado	3	1,7	2.1
Total	179	100	125,2

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Os tipos de provas agrupados em categorias com base no conteúdo dos processos foram divididos em testemunhal, documental e audiovisual. Alguns processos continham todos os tipos de prova elencados nas categorias, e outros, ainda tramitando ou em segredo de justiça, não informam esses dados. Como é possível constatar examinando o Quadro, as provas testemunhais predominaram em relação à presença nos conjuntos probatórios apresentados, figurando em 41,9% de presença entre as provas e em 52,4% de presença nos processos. Normalmente, as provas exclusivamente testemunhais são consideradas frágeis pelos magistrados e acabam direcionando para absolvição ou extinção do feito. Em seguida, os conjuntos probatórios de caráter documental, que representaram 27.9% dentre os tipos de provas utilizadas e 35% de presença nos processos. Em terceiro lugar, encontram- se as provas de caráter audiovisual – gravações, fotografias, filmagens, etc. – que compõem 26.8% dos conjuntos probatórios e aparecem em 33.6% dos processos.

No quadro a seguir, procuramos agrupar as alegações legais mais freqüentes utilizadas para dar ingresso a um processo na via judicial:

Quadro 7 – Motivações de denúncias mais freqüentes

	N	Percentual
Captação ilícita de sufrágio	49	34,3
Abuso de Poder Econômico, Político e/ou de Autoridade	32	22,4
Condutas vedadas a agente público	31	21,7
Mais de uma categoria de denúncia	8	5,6
Propaganda Irregular	7	4,9
Captação ilícita de recursos (caixa 2)	5	3,5
Irregularidades na Prestação de Contas	4	2,8
Inadequação à Lei de Inelegibilidades	4	2,8
Irregularidades no registro de candidatura	3	2,1
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Considerando o quadro normativo dos processos eleitorais no Brasil e as próprias definições dadas nos acórdãos dos processos estudados, o Quadro 7 expõe o perfil de quais as principais alegações legais que chegaram à Justiça Eleitoral no período estudado. Trabalhou-se com nove categorias para classificar o tipo de alegação, ou seja, o motivo da denúncia. O perfil das alegações legais demonstra que é a captação ilícita de sufrágio que dá fôlego ao questionamento de mandatos e candidaturas no âmbito do TRE-RS.

As principais ocorrências, ou pelo menos as que aparecem com mais frequência, dizem respeito a questionamentos de condutas vedadas a agente público e contas reprovadas pelo Tribunal de Contas em gestões anteriores. As duas categorias foram responsáveis por boa parte dos processos que chegaram ao TRE –RS. O interessante do grande volume de processos envolvendo estes dois pontos somando 24.5 % é que o questionamento recai sobre os competidores que já ocuparam funções públicas anteriormente, ou seja, políticos profissionais, ou, pelo menos, aspirantes a sê-lo.

A denominação de abuso de poder político e econômico, com base no texto constitucional, envolve classificações mais amplas, nos pareceu inicialmente uma falha para classificar o tipo de alegações. Porém, aponta-se que, mais do que uma simples falha de categorização, esse detalhe revela a amplitude de práticas que são consideradas ilícitos eleitorais. Há, portanto, uma variedade muito grande de crimes eleitorais que foram apontados no processo com as denominações de abuso de poder político, econômico e de autoridade. As demais categorias aparecem com freqüência parecida, o que revela a dispersão de possibilidades legais para questionar um resultado eleitoral na Justiça.

E quando esses processos chegam ao TRE-RS em grau recursal, depois de terem sido julgados em decisões monocráticas pelos juizes das Zonas Eleitorais, qual é o comportamento do órgão colegiado em relação à sentença da instância inferior? Será que as decisões da Primeira Instância são mantidas ou são modificadas pelo Tribunal? Dados sobre essa questão estão apresentados no Quadro 8:

Quadro 8 – Reações do TRE-RS em relação ao julgamento da Primeira Instância/Zona Eleitoral

	N	Percentual
Mantém Sentença	110	76,9
Mantém parcialmente a sentença	8	5.6
Modifica sentença	22	15,4
Aguardando julgamento	3	2,1
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Como é possível observar no Quadro 8, o TRE-RS optou por manter a decisão da primeira instância em 76,9% dos processos, e manteve parcialmente a sentença, fazendo pequenas modificações, em 5,6% dos casos. A modificação parcial refere-se especialmente à alteração em valores de multas e extinção e/ou arquivamento de feitos, considerados sem fundamentação suficiente para seguirem em julgamento de mérito. Observa-se que apenas 15.4% das decisões das Zonas Eleitorais foram reformadas pelo TRE. São decisões que na primeira instância gerariam a cassação do mandato, mas que acabam por não prosperar na instância superior, ou decisões que absolveram os réus na avaliação monocrática e que suscitaram diferente interpretação no julgamento do colegiado de juízes.

Vislumbradas as características encontradas nos processos de cassação que chegaram ao TRE-RS referentes ao pleito eleitoral de 2008, passaremos a construir um perfil dos municípios de onde partiram essas alegações, a fim de identificar se há algum tipo de padrão. O Quadro 9 apresenta os dados relativos ao porte dos municípios que foram cenário de tais processos:

Quadro 9 – Porte do Município

Porte do Município
	N	Percentual
Pequeno Porte 1	103	72
Pequeno Porte 2	27	18,9
Médio Porte	9	6,3
Grande Porte	3	2,1
Metrópole	1	0,7
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Segundo Marchetti e Cortez (2009), em estudo sobre a competição política nos tribunais tendo como cenário o Tribunal Superior Eleitoral – TSE, o nível federativo municipal ocupa lugar de destaque dentre os que mais acessam o órgão para resolver contenciosos eleitorais. De acordo com os autores, a política local é uma presença protagonista na porta de entrada à Justiça Eleitoral no que diz respeito à competição político-partidária. A disputa majoritária local é, sem sombra de dúvidas, a que mais insere demandas na via judicial, até pelo número elevado de atores, entre candidatos a vereadores, prefeitos e vice-prefeitos nos mais de cinco mil municípios brasileiros. Portanto, a maioria das demandas que chegam à Justiça Eleitoral, são oriundas de eleições municipais.

Essa afirmação tem procedência numérica, já que o Brasil contabilizando 5564 prefeitos no Brasil (IBGE, 2006), igual quantia de vice- prefeitos, e um total de 59.791 vereadores (a partir da aprovação do aumento do número de cadeiras para as Eleições Municipais de 2012). A massa dos atores políticos está no nível municipal e por isso é de se esperar sua presença mais frequente nessas ações judiciais. Na mesma lógica, no nosso universo de pesquisa, a competição político-partidária perpassa o judiciário tendo como principal porta de entrada as disputas pelo poder a nível municipal, considerando que no Rio Grande do Sul, segundo o IBGE (1996) há 496 municípios, sendo um dos estados brasileiros que mais possui tais unidades federativas, perdendo apenas para o estado de Minas (853) e São Paulo (645). De acordo com os dados apresentados no quadro, os municípios de Pequeno Porte 1 são os protagonistas em termos de acessos à Justiça Eleitoral (72%), passando dos 90% se juntarmos os municípios de pequeno porte 1 e 2.

Os municípios de médio e grande porte são minoria no cenário, e mais ainda, os municípios classificados como IBGE como metrópole, no caso especifico analisado, somente a capital gaúcha, Porto Alegre, se enquadra nesse critério. Porém, essa tendência não quer dizer que municípios de pequeno porte são mais competitivos, possuem disputas mais acirradas e que por isso acessam mais a Justiça Eleitoral para resolução de seus conflitos, e sim, é preciso olhar para o contexto, em que a grande maioria dos 496 municípios gaúchos é de pequeno porte, sendo os dados aqui encontrados proporcionais. Tendo vislumbrado as características dos municípios quanto ao porte, o Quadro 10 expõe as características quanto ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal: ao ns proporcionais ao n[uma dos 496 municipios gramaiores acenas para o estadoniccpiosiçao udando

Quadro 10 – Faixas de Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

	N	Percentual
De 0.600 a 0.700	1	0,7
De 0.701 a 0.800	96	67,1
De 0.801 a 0.900	46	31,9
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Observa-se no quadro acima, que o Índice de Desenvolvimento Humano dos municípios gaúchos os quais foram palco de algum tipo de conflito eleitoral levado a cabo nos tribunais, é muito parecido. De 0.600 a 0.700, conforme a classificação dada pelo PNUD, encontramos apenas um caso, estando a maioria deles na faixa de 0.701 a 0.800, e uma boa parcela muito bem posicionada no ranking brasileiro, obtendo o índice entre 0.801 a 0.900. Cabe ressaltar que, as diferenças no que concerne o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal se dá, no Brasil, de um estado para outro, ou melhor, de uma região para outra. Por exemplo, são gritantes as diferenças no IDHM de municípios do Sul em comparação com os do Norte ou Nordeste, mas dentro da mesma região, eles tendem a apresentar certo padrão. Observado o perfil a partir do IDHM dos municípios em questão, partimos para o Pib Per Capita dos mesmos. No Quadro 11, encontram-se expostos esses dados:

Quadro 11 – Faixas de Pib Per Capita dos Municípios

	N	Percentual
Até R$ 12.300,00	47	32.9
De R$ 12.301,00 a R$ 17.900,00	46	32,2
Mais de R$ 17.901,00	50	35
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Para melhor visualizar os resultados dividimos o valor do Pib per Capita por faixas, classificando os municípios de até R$ 12.300, em seguida os municípios que apresentam um valor entre R$ 12.301,00 até R$ 17.900 e por fim, municípios que apresentam seu PPC maior do que R$ 17.900,00. Percebe-se que a semelhança existente entre os municípios no que tange o IDHM, não se confirma no que se refere ao PPC, pois percentuais bastante próximos demonstram que há uma diversificação dos valores. Municípios de até R$ 12.300,00 representaram 32.9% dos casos, enquanto municípios que possuem PPC entre R$ 12.301,00 a R$ 17.900,00 aglutinaram 32.2% dos casos, e por fim, municípios com mais de R$ 17.901,00 somaram 35% dos casos. No próximo Quadro, expõe-se os percentuais referentes ao número de partidos políticos presentes nos municípios:

Quadro 12 – Número de partidos presentes nos municípios

Numero de Partidos no município
	N	Percentual
De 5 a 10	83	58
De 11 a 15	31	21,7
Até 4	19	13,3
De 16 a 20	8	5,6
Mais de 20	2	1,4
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

No Quadro 12, percebe-se que são maioria os municípios que possuem poucos partidos políticos registrados no TSE e com vigência ativa. A maioria deles fica entre 05 a 10 partidos políticos presentes no cenário municipal (58%), seguida de municípios que possuem de 11 a 15 partidos vigentes (21.7%), e logo depois, municípios que possuem até 4 partidos (13.3%). Municípios com mais de 16 partidos, somaram apenas 7% dos casos. Esses dados correspondem ao fato da maioria dos municípios, como visto no que tange ao porte dos mesmos segundo classificação do IBGE (1996), serem pequenos, abrangendo um eleitorado diminuto e, portanto, sem a necessidade ou a própria capacidade de abarcar uma diversidade maior de partidos políticos. No Quadro 13, procuramos expor os dados referentes aos Orçamentos dos municípios referentes ao ano de 2011.

Quadro 13 – Orçamentos Municipais

	N	Percentual
Menor que 10 milhões	29	20,3
De 10 a 20 milhões	54	37,8
De 20 a 30 milhões	15	10,5
De 30 a 50 milhões	24	16,8
De 50 a 100 milhões	12	8,4
Mais de 100 milhões	9	6,3
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Como já afirmado, o fato da maioria dos municípios ser de pequeno porte, induz ao fato de ter menos partidos vigentes no cenário e induz também a existência de Orçamentos Municipais menores em termos de valores. Como é possível perceber no Quadro acima, são maioria os municípios que dispõem de valores dentre 10 a 20 milhões para aplicar em obras e serviços públicos (37.8%), seguidos daqueles municípios que dispõem de orçamentos menores que 10 milhões (20.3%). Em seguida, a quantidade de municípios que possuem de 20 a 30 milhões de reais para aplicar (16,8%), ultrapassou a quantia de municípios que fica com valores dentre 20 a 30 milhões (10.5%). Municípios com Orçamentos Municipais vultuosos - de 50 a 100 milhões (8.4%) e com mais de 100 milhões (6.3%), representaram uma minoria dos casos.

Tendo construído brevemente um perfil das características dos processos estudados quanto à principal via de acesso, motivo da denúncia, principais atores que buscam a Justiça Eleitoral, perfil ideológico do denunciante/denunciado, característica das provas apresentadas, e a reação do TRE-RS em relação à decisão tomada em primeira instância, como também, um perfil dos municípios que foram cenários destes processos, apresenta-se, no Quadro 14, quais foram os resultados predominantes destes processos:

Quadro 14 – Resultado dos processos de cassação referentes às eleições de 2008 no Rio Grande do Sul

	N	Percentual
Cassação do Mandato	12	8,7
Multa	5	3,6
Absolvição	102	73,9
Arquivamento ou Extinção	19	13,8
Total	143	100

Fonte: TRE-RS, dados coletados pela autora;

Quando visualizamos o Quadro 14, que expõe os resultados dos processos de cassação referentes às Eleições Municipais de 2012, no Rio Grande do Sul, consideramos que há duas frentes de efeitos possíveis das decisões judiciais para a competição política local. O primeiro, dar fundamento às alegações legais dos adversários ou do Ministério Público e cassar o mandato, que pode ter dois desfechos distintos, (1) a ascensão do segundo colocado ou (2) a realização de Eleições Suplementares, e o segundo, julgar que as alegações produzidas e o conjunto probatório apresentado não foram suficientes, eram infundados ou não caracterizariam uma situação grave o suficiente para justificar a aplicação das penalidades máximas, o que tende a resultar em (1) multa, (2) absolvição ou (3) extinção/arquivamento.

Nos casos em que o resultado foi absolvição ou arquivamento, interpreta-se que por algum motivo, os argumentos dos requerentes não prosperaram perante a avaliação dos magistrados, e quando o mandato é cassado, significa que as alegações legais contra os requeridos foram acatadas. Em casos específicos, cabe a aplicação da multa. Quando nos detemos aos efeitos das decisões judiciais, notamos que o TRE-RS decidiu pela cassação de apenas 8,7% dos denunciados, e a 3,6% coube a aplicação de multa. A maioria dos eleitos que tiveram seus mandatos questionados na justiça, tiveram-no mantido, seja pela absolvição – 73,9% - ou pelo arquivamento ou extinção do feito - 13,8%. Numa primeira análise, poder-se-ia dizer que o aumento pela procura pelo Poder Judiciário no Rio Grande do Sul para resolução de contenciosos eleitorais não surtiu efeitos. Mas essa análise seria, por essa ótica, superficial e focada demasiadamente no resultado. Como já dito, a idéia deste trabalho não é olhar apenas para o resultado final das decisões dos tribunais, para verificação da existência ou não da judicialização da competição política.

Neste quadro, respondeu-se com base nos dados a questão de como o TER-RS decide quando é provocado. Porém, precisamos ir mais a fundo e perguntar: quais seriam os efeitos dessas decisões judiciais? Será que o fato do tribunal intervir incisivamente em apenas uma pequena parcela dos dados, torna esses efeitos nulos para a competição política local? O trabalho parte da premissa de que ainda que a decisão não seja a penalidade máxima, a simples existência da possibilidade de realizar tal provocação judicial, e o precedente de alguns casos julgados positivamente, já surtem efeitos significativos e que precisam ser considerados, no âmbito da competição política local.

O fato que podemos destacar é que a chance de um processo judicial, envolvendo a competição eleitoral prosperar na Justiça Eleitoral é muito alta. Prosperar, não no sentido de alcançar a penalidade máxima, mas sim, de ir galgando instâncias, saindo da Zona Eleitoral, perpassando o Tribunal Regional Eleitoral e chegando ao último grau recursal no Tribunal Superior Eleitoral. Mesmo com a baixa intervenção em termos de efetiva cassação, há uma possibilidade de resultado positivo para aquele que inicia o processo. As expectativas elevadas de sucesso, alimentadas pelos atores políticos, de combater um oponente político na arena judicial, explicam por quais razões estes recorrem com tanta frequência à Justiça Eleitoral. Em outras palavras, embora a chance de um processo envolvendo um pleito eleitoral prosperar em seu mérito seja relativamente pequena, os atores políticos tendem a considerar simplesmente a existência dessa chance. A simples possibilidade real de alterar o resultado desfavorável já é, por si só, um incentivo bastante atraente para que os atores políticos ingressem nos tribunais contra seus adversários.

É a existência real dessa chance, ainda que proporcionalmente tímida em relação ao numero de processos resultantes em absolvição e arquivamento, que provoca a alteração na dinâmica da competição local, e não a margem de resultados positivos dos processos já julgados. Portanto, a judicialização da política se dá no momento da criação da regra, que vai possibilitar a uma gama vasta de atores políticos o acesso à Justiça Eleitoral na resolução de conflitos provenientes dos pleitos. A mera possibilidade de desestabilizar a candidatura do oponente já significa um atrativo para o ingresso dos tribunais. Porém, o acontecimento de um caso concreto que seja, que abra o precedente de chance real de cassação, operacionaliza uma mudança no comportamento político local.

Neste trabalho, considerando os dados no que tange os resultados dos processos, percebe-se que o TRE teve intervenções positivas em uma minoria dos casos analisados, efetivamente, cassando mandatos e instituindo novas eleições, ou determinando a ascensão do segundo colocado. Então, a primeira interpretação poderia ser que não há uma judicialização da política porque o comportamento do TRE-RS é moderado e intervém efetivamente na minoria dos casos, aplicando apenas multas leves, arquivando ou absolvendo os requeridos na maioria dos processos. Porém, como não centramos nossa análise no resultado final do processo, pode-se dizer que o fato de 143 dos 489 municípios do Rio Grande do Sul (29,2%), ter seus pleitos revisados pelo Tribunal Regional Eleitoral em uma eleição, sugere que a abertura desse espaço dentro da Justiça Eleitoral para alterar resultados, tem modificado sensivelmente a dinâmica da competição política local. Acrescenta-se ainda o fato de não terem sido analisados processos que envolvem os candidatos e/ou eleitos para o Poder Legislativo, e somente aqueles que chegaram ao conhecimento do TRE, excluindo aqueles que foram extintos já em sua origem, ou seja, a Zona Eleitoral, o que certamente englobaria praticamente todos os municípios do Rio Grande do Sul.

Houve a tentativa, junto ao órgão especializado do TRE, de obter os mesmos dados em relação aos processos referentes às Eleições Municipais de 2000 e 2004, porém, na época essas informações ainda não eram sistematizadas, de modo que não seria possível obter dados sobre todas as variáveis, impossibilitando uma análise uniforme dos casos. Por esse motivo, não foi possível realizar uma análise dos dados ao longo do tempo, desde a promulgação da Lei das Eleições (Lei 9.504/97).

Os dados que puderam ser sistematizados, de uma forma mais simples, foi o número de municípios onde teve processo de cassação e o resultado do processo. Nas eleições municipais de 2000, foram apenas 19 (dezenove) municípios onde os pleitos, em relação a cargos majoritários, sofreram algum tipo de revisão pelo tribunal, destes, apenas resultaram condenações leves (multas) e nenhuma cassação de mandato, sendo que não ocorreram Eleições Suplementares. A Eleição Suplementar ocorrida no município de Novo Hamburgo^[7], foi a primeira a ser realizada já com o entendimento jurisprudencial provocado pela edição da Lei 9.504/97. Anteriormente, já havia a previsão de Eleições Suplementares, mas, no entanto, por haver divergências quanto a questão da anulação ou não dos votos, a medida adotada era diversa. Dessa forma, o TRE-RS não dispõe de registros de Eleições Suplementares no período anterior a 2004. Com referência a esse pleito, houve um aumento significativo da procura pela Justiça Eleitoral para resolução de contenciosos eleitorais: foram 146 municípios – infelizmente o TRE-RS não disponibilizou as estatísticas dos resultados em relação a multa, absolvição e arquivamento para que fosse possível mensurar quais resultaram em algum tipo de condenação/punição, mas, neste pleito, ocorreram 7 (sete) eleições suplementares, a saber, nos municípios de Novo Hamburgo, Triunfo, Sentinela do Sul, Ajuricaba, Tucunduva, Campo Novo e Pouso Novo.

Nesse sentido, pode-se afirmar que nas eleições municipais de 2000, apenas três anos depois da promulgação da Lei das Eleições (9.504/97) e um ano depois da Lei que inseriu a captação ilícita de sufrágio (Lei 9.840/99), a informação sobre os dispositivos legais, dada a alteração recente do marco legal, ainda não era tão democratizada, e os atores políticos ainda não consideravam esta como uma estratégia de competição política. Já na eleição de 2004, os processos aumentaram potencialmente em relação à eleição anterior, o que comprova que a utilização desse instrumento pelos competidores começa a ser mais comum, devido a própria democratização da informação e do acesso à Justiça Eleitoral. Nessas eleições de 2004, alguns casos obtiveram resultados positivos para os adversários políticos dos competidores eleitos, cassando respectivos mandatos e diplomas, ganhando uma repercussão pública maior com a determinação de várias eleições suplementares. A partir disso, supõe-se que esses dispositivos passaram a chamar atenção dos atores políticos, como uma forma de interferir no resultado eleitoral por meio de outra via que não fossem as usuais de competição pelo voto.

Os atores políticos se voltam então para essa possibilidade, e, portanto, o salto no número de processos e de municípios que foram palco dessas solicitações de revisão judicial dos resultados eleitorais, é uma conseqüência disso. Os competidores se deram conta que usando esses dispositivos, poderiam desestabilizar os candidatos adversários, ou, ainda melhor, conseguir alterar resultados eleitorais negativos. Sendo assim, essa é uma possível explicação para a crescente procura pela Justiça Eleitoral em relação a ações provenientes dos pleitos municipais, tendência essa que deverá ser comprovada nas próximas eleições, considerando ainda que foram inseridos novos dispositivos pela Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010), que altera a Lei das Inelegibilidades e terá seus primeiros impactos nas eleições municipais de 2012.

A possibilidade de abrir um processo contra o adversário é vista e elencada pelos competidores como uma das estratégias para vencer o pleito. Na pior das hipóteses, esse processo desestabiliza a candidatura do oponente tornando-o um competidor mais frágil, desvia sua atenção para o processo e sua defesa tirando o foco da competição, e na melhor das hipóteses, pode tirá-lo do jogo, ou mesmo alterar um resultado desfavorável de um pleito conseguindo a cassação do vencedor.

Essa hipótese máxima pode significar tanto a ascensão do segundo colocado, na maior parte dos casos o próprio proponente da ação – no caso de uma situação em que o vencedor não tenha atingido 50% dos votos válidos, ou ter uma nova oportunidade de disputa – no caso de determinação de uma Eleição Suplementar. De qualquer modo, essa possibilidade se apresenta como um atrativo aos competidores, na medida em que utilizá-la pode ter boas perspectivas de sucesso no jogo político. Isso só é possível porque o próprio marco legal que rege as ações da Justiça Eleitoral permite o acesso desses atores políticos em situações várias. Pode ocasionar uma sobrecarga na Justiça Eleitoral, pois como a gama de situações que podem levar a um processo é ampla, e os atores políticos legitimados a propor tais ações também abrange um conjunto muito grande, há uma infinidade de motivos que podem se tornar um processo e merecer o devido tratamento jurídico, ainda que sejam frágeis seus fundamentos ou seu conjunto probatório.

Naturalmente, processos sem fundamento legal, são analisados e extintos em sua origem, ou seja, a própria Zona Eleitoral, não chegando à análise do TRE, a segunda instância. Mas isso não significa que recursos vários não tenham sido empreendidos nesses processos, visto que a Zona Eleitoral também é uma das partes que compõem o Organismo Eleitoral brasileiro. Isso demonstra que, em nível de competição política local, está brotando uma semente de não aceitação dos resultados eleitorais, e assim, as tentativas por vezes frágeis, não embasadas em denúncias e provas contundentes, de anular o pleito e/ou modificar seu resultado, estão cada vez mais freqüentes.

Segundo Pzeworski (1994), a democracia é um regime que institucionaliza a incerteza, garantindo que os resultados não serão conhecidos de antemão, e que haja alternância do poder, ou seja, que atores políticos aceitem perder as eleições, na expectativa de ter uma nova oportunidade logo a frente, garantida pela legislação e pela instituição que regula a competição política. As eleições livres são como um jogo de cartas: são incertas, quanto aos seus resultados (BOIX, 2006). Antes da eleição, não é possível prever com certeza absoluta quem será o vencedor. O fato é que um dos competidores vencerá e os outros perdedores, devem esperar a próxima competição para tentar a sua vez: essa é a regra. Porém, não há nenhuma garantia que os perdedores respeitarão as regras estabelecidas. Claro que, num contexto macro, o autor está se referindo a golpes e instaurações de regimes autoritários.

Mas o raciocínio pode ser reduzido e aplicado no contexto local, sobre as atitudes do perdedor diante das derrotas. O perdedor pode tanto aceitar o resultado e reconhecer a derrota, ou seja, o derrotado de hoje espera para se tornar o vencedor de amanha, ou pode contestar a eleição, tentando tomar o poder e desestabilizar o vencedor. O ganhador também pode ter atitudes anti-democráticas, ou seja, se por um lado, pode respeitar as regras vigentes, ou deformar as regras para se perpetuar no poder, excluindo permanentemente a minoria. No Brasil, a legislação e o formato institucional apresentam atualmente estabilidade política em relação ao regime democrático, por isso, não usa-se aqui os pressupostos de Boix (2006) para supor possíveis conspirações, revoluções, golpes e sim, para relacionar com as estratégias mais “maquiadas” dos perdedores para tentar mudar o resultado do processo eleitoral.

Para que a democracia tenha sucesso, portanto, é necessário que ganhador/perdedor (maioria/minoria) obedeçam os resultados das eleições, e sendo assim, fazendo a analogia com a temática em questão, quanto mais aprimoradas as instituições e órgãos que fiscalizam e organizam as eleições, maior o grau de confiabilidade das mesmas e menor a chance de serem contestadas. Na medida em que os resultados dos pleitos passam a ser questionados pelos opositores, ainda que dentro da via judicial, visando sua alteração e o acesso ao poder por um meio distinto do que a escolha de representantes em eleições pode levar ao questionamento de que os competidores não estão mais aceitando com tanta resignação os resultados eleitorais que lhes são desfavoráveis.

Nessa linha de raciocínio, a confiança na Justiça Eleitoral e no sistema eleitoral permite que determinado competidor aceite perder porque confia que as regras do jogo não vão mudar. Num efeito paradoxalmente contrário, a ampliação da legislação eleitoral e do acesso à Justiça está alternando levemente o foco dessa confiança: atores políticos estão passando a confiar na possibilidade de que se todos os instrumentos de competição falharem, a Justiça poderá alterar o resultado do pleito.

A dinâmica da competição altera-se significativamente no que tange as armas. Atores políticos não somente dedicam-se à propaganda, as práticas usuais de campanha na busca pelo voto, como também dedicam-se a monitorar possíveis erros dos adversários preferencialmente documentados com provas, passíveis de utilização no caso de um processo. Empenham-se, assim, a vasculhar as falhas de campanha do adversário e em buscar assiduamente testemunhas, fotos, documentos, recibos, vales, fotografias, filmagens, gravações, que possam incriminar o adversário. Tudo isso dá origem a um arsenal de provas, algumas úteis, outras nem tanto. A dinâmica se altera por que o pleito começa a ter duas frentes, do ponto de vista dos competidores: a conquista do voto dos eleitores e o monitoramento da conduta do adversário.

Conforme demonstrado no último quadro, um percentual pequeno de processos resultaram em efetiva cassação dos mandatos questionados, num total de doze (12) casos. Em dois deles, a Justiça Eleitoral determinou a ascensão do segundo colocado, visto que os mandatários cassados não atingiram 50% dos votos válidos. Os demais casos - Almirante Tamandaré do Sul, Barros Cassal, Chapada, Glorinha, Ibirubá, Monte Alegre dos Campos, Presidente Lucena, Vale do Sol, Tuparendi e Unistalda – foram palco de eleições atípicas, ou seja, de Eleições Suplementares, previstas nos Artigos 187, 201 e 212 do Código Eleitoral, caracterizadas pela renovação das eleições apenas em algumas seções eleitorais.

Estamos olhando apenas dez (10) casos num universo restrito a uma Unidade Federativa. Por isso, ressalta-se que as considerações apresentadas não possuem a pretensão de se constituírem em verdades absolutas sobre a situação descrita, e sim, interpretações que podem conduzir a uma futura conclusão mais robusta. Nesse sentido, tais dados levam a interpretação de que, se o eleitorado tivesse legitimado a intervenção da Justiça Eleitoral em seus pleitos, entendendo como uma questão de justiça e de combate à corrupção eleitoral, teriam automaticamente refletido essa opinião no seu comportamento nas urnas, rejeitando o grupo político cassado.

No entanto, isso não ocorreu em sete dos dez casos estudados, lembrando ainda que Almirante Tamandaré do Sul e Chapada se constituem em exceções, pois tiveram candidaturas únicas na Eleição Suplementar, por um lado restringindo a opção do eleitorado e por outro, se constituindo em casos específicos na nossa análise. Observa-se que, na maioria dos casos, o vencedor da Eleição Suplementar foi o representante do prefeito e do vice-prefeito cassados.

Os casos que se configuram em exceções, têm situações especificas e distintas. No caso de Almirante Tamandaré do Sul, o grupo político cassado não disputou a Eleição Suplementar, optando em não disponibilizar candidatos substitutos aos mandatários cassados. Nesse caso, o grupo político que moveu o processo contra prefeito e vice, venceu, portanto o pleito atípico, mas como veremos mais adiante, observou-se um alto número de votos brancos e nulos, sendo que o candidato em questão inclusive diminuiu a sua votação em relação à Eleição Regular, e a diferença dos votos obtidos foi menor em relação aos brancos e nulos do que em relação ao oponente.

Já no caso de Chapada, segundo informações coletadas na imprensa local, o grupo político que moveu o processo contra os chefes do Poder Executivo eleitos, imaginavam, por uma interpretação falha da legislação, que tendo conseguido a cassação do mandato, automaticamente assumiriam como segundo colocados. A idéia era, portanto, assumir facilmente o cargo, sem ter que passar por uma nova disputa eleitoral. Ocorre que, pelo fato do prefeito cassado ter obtido mais de 50% dos votos válidos, há a determinação de uma nova eleição. Nesse sentido, o candidato representante do grupo político cassado, venceu as eleições suplementares. Como veremos mais adiante, também verificou-se um grande número de brancos e nulos, e o candidato único aumentou a sua votação em relação à Eleição Regular. Tais resultados podem expressar tanto a contrariedade popular com relação à cassação do prefeito quanto com relação à boa articulação do grupo adversário para se manter no poder.

Em todos os casos, ocorreu um aumento considerável de votos brancos, nulos e de abstenções em relação ao pleito regular, o que pode ser visto como uma espécie de protesto pela situação vivenciada. Para melhor visualizar as afirmações de que os votos brancos, nulos e abstenções seriam formas de protesto dos eleitores envolvidos, descontentes de alguma forma com o fato ocorrido e que os resultados legitimando novamente o grupo político alvo da cassação seriam também indicativos disso, somamos os dados relativos aos resultados eleitorais e chegamos aos seguintes resultados: 1) Entre os 10 municípios onde ocorreram Eleições Suplementares o eleitorado apto somado compreendia 62.390 eleitores; 2) Destes, votaram 53.065 eleitores (85,05%) sendo que os 9.325 votos restantes somam os brancos, nulos e as abstenções; 3) Votaram no grupo político cassado, legitimando-o novamente, o total de 32. 502 eleitores; 4) Votaram no grupo oposto aos que foram cassados, o total de 20.563 eleitores: uma diferença de 11.939 votos.

Vendo dessa forma, com os dados dos 10 municípios somados, temos uma dimensão mais clara da dinâmica das Eleições Suplementares. Percebemos mais claramente, que os votos invalidados estão em grande número (brancos, nulos e abstenções), um percentual de 14,94% em relação ao número total de aptos. Dos votos válidos – excluindo brancos, nulos e abstenções – 61,24% voltaram a legitimar o grupo cassado na Eleição Regular, enquanto 38,75% preferiram votar no grupo de oposição, uma diferença percentual de 22,49%, com vantagem para os candidatos que representaram o prefeito e vice que perderam seus mandatos.

Considerações Finais

Com a construção deste perfil dos processos de cassação e seus possíveis efeitos na dinâmica da competição política, vimos que as novas configurações do marco legal referente às eleições, assim como os recentes mecanismos de controle da corrupção e de práticas ilícitas operacionalizados pela Justiça Eleitoral, tem causado certo desconforto dentre as elites políticas locais, por conta de vários aspectos, especialmente no que diz respeito ao enxugamento dos gastos de campanha, as exigências mais rigorosas em termos de prestação de contas e a possibilidade concreta de punições às contravenções eleitorais. Esse papel de modificar o comportamento dos competidores políticos ficou a cargo da Lei 9.504/97, especialmente no momento em que a Lei 9.840/99 deu-lhe uma nova redação, tornando-a mais severa no combate à corrupção eleitoral.

As práticas ilícitas como a compra de votos, o “caixa dois”, o uso da máquina administrativa no favorecimento do candidato de situação, etc., eram praticados tranquilamente e de forma enraizada, especialmente nos municípios, onde a fiscalização parecia mais distante e havia certa segurança na inaplicabilidade de certos dispositivos legais já existentes, mas que se constituíam apenas em normas de papel. Essa fragilidade na aplicação dos princípios legais já existentes, remetiam a convicção da impunidade. Assim, tradicionais práticas corruptas de obtenção de voto eram vistas como normais e inerentes à própria política – embora essa visão ainda não tenha sido totalmente substituída.

O novo marco legal, instituiu novas possibilidades para a ação da Justiça Eleitoral. Os crimes eleitorais ficaram mais visíveis, e reconhecidos como tal, integrando o conceito de corrupção eleitoral. Passaram a ocorrer mais denúncias, os processos passaram a ser analisados e julgados com mais rapidez e presteza, e as sentenças, aplicadas de forma mais rigorosa e ágil. A partir de então, uma gama maior de atores foram legitimados a denunciar e adentrar com processos na via judicial, assim como a variedade de alegações legais, desencadeou um aumento significativo na procura pela intervenção da Justiça Eleitoral nos conflitos surgidos no pleito, como foi enfatizado nos capítulos anteriores do trabalho.

Vimos que os principais atores que provocam a Justiça Eleitoral a intervir não são propriamente os eleitores, os cidadãos comuns, os habitantes das cidades atingidas, e sim, os próprios agentes políticos envolvidos e auto-interessados na modificação dos resultados daquelas eleições. E portanto, interpretamos que a premissa do combate à corrupção eleitoral, justificativa plausível das transformações no marco legal das eleições, tem sofrido um processo de inversão quando aplicado na lógica de competição política dos municípios: as possibilidades instituídas pela legislação vem sendo utilizadas como instrumento no jogo político, como mais uma forma de desestabilizar o adversário ou anular resultados desfavoráveis.

Sendo assim, não é o combate à corrupção eleitoral que vem prevalecendo, e sim, a busca pelo erro do adversário em relação à condutas ilegais e seu uso em juízo, para a alteração de resultados. Por outro lado, percebemos na análise dos dados referentes aos processos de cassação, que a Justiça Eleitoral tem feito intervenções incisivas em uma parcela diminuta dos casos, o que não tem desencorajado os atores políticos a continuarem usando esse meio na competição política local. Argumentamos que basta a possibilidade de adentrar com o processo, e a chance ainda que remota que conquistar algum resultado positivo – a cassação ou a mera desestabilização da candidatura do oponente – já serve de incentivo para a busca cada vez maior dos atores políticos pelo Judiciário nesse tipo de situação.

O que vale ressaltar, é que essas situações novas, as cassações de mandato e as eleições suplementares, nada comuns a pouco tempo e agora bastante difundidas, tanto entre a massa de eleitores quanto entre os atores envolvidos diretamente com a política ou com a aplicação do Direito, tem conseqüências indubitavelmente impactantes na questão da política local. O eleitorado apresenta várias reações diferentes, dependendo da conjuntura local e das características do próprio pleito, que permeiam a questão política naquele município em questão. As reações vão desde a defesa do político cassado, a aversão/rejeição momentânea a tudo que se relacione a política, ou a aprovação da intervenção da Justiça Eleitoral, considerando-a importante para a garantia da lisura e credibilidade do pleito.

Muito mais do que observar se os tribunais têm optado por intervir ou não, percebemos pelo esboço construído no trabalho, que a competição política local tem sido alterada pela intervenção da Justiça Eleitoral ensejando a existência de uma judicialização da política, que já tem sua raiz no momento da formulação das leis que vão regrar as eleições. Esse novo ator, o Judiciário, remodela as estratégias utilizadas pelos competidores políticos, e independente do número de intervenções positivas da justiça, se verifica um fenômeno crescente de judicialização da competição política. Olhando de perto especificamente os casos em que ocorreram cassações, vimos que o eleitor, quando teve uma segunda oportunidade de escolha, legitimou novamente o mesmo grupo político cassado, na maioria dos casos. E assim, chegamos a uma interpretação de que a intervenção da Justiça Eleitoral nos pleitos municipais não tem sido considerada bem vinda pela maioria dos eleitores envolvidos.

A partir dessa interpretação, surgem novas inquietações empíricas que devido aos limites do trabalho, não poderão ser respondidas aqui, mas ficam como norte para novas agendas de pesquisa – estaria a intervenção da Justiça Eleitoral relativizando a vontade do eleitor? Estaria essa intervenção ferindo os princípios democráticos? Em que momento o controle exercido pelo nosso organismo eleitoral deixa de ser algo necessário à lisura e credibilidade do pleito, e passam a gerar uma semente de não-aceitação dos resultados pelos competidores? E ainda, em que momento passa a gerar uma forma possível de anulação da vontade soberana da maioria expressa nas urnas? Não se trata aqui de fazer uma apologia à impunidade daqueles políticos que se utilizam de toda e qualquer forma de corrupção para alcançar o poder. Nem mesmo de questionar a idoneidade da aplicação das regras pelo órgão competente. Trata-se de pensar, em futuros estudos mais aprofundados, os efeitos dessa intervenção na dinâmica política, em que medida tais efeitos podem, numa perspectiva mais focada, constituir em impactos positivos ou negativos dentro de um cenário municipal.

Quando os competidores confiam nas regras, a tendência é aceitar e respeitar os resultados de uma eleição. Essa confiança mútua possibilita, numa democracia, que o perdedor de hoje conforme-se com a sua derrota, recolha-se ao seu posto de oposição ao governo, e aguarde a próxima oportunidade de competir. Não parece ser o caso do fenômeno da judicialização da competição política, onde a esperança depositada nas regras eleitorais e na intervenção da Justiça Eleitoral, faz com que os perdedores não aceitem os resultados do pleito, tentando derrubar o vencedor na via judicial. Assim, a priori, a escolha dos governantes não tem seu fim, não termina, no momento da divulgação oficial dos resultados ou da diplomação dos eleitos, e acaba se estendendo na arena jurídica por um bom período posterior ao processo de escolha.

Ainda, vislumbramos um importante indicativo: nenhum processo chegou a via judicial pela iniciativa de um eleitor comum, um cidadão indignado com a corrupção, um habitante de determinada cidade que se sentiu ferido em sua dignidade quando lhe foi ofertado algo em troca do seu voto. Na maioria dos casos, foram atores políticos interessados e diretamente envolvidos no pleito que efetuaram a denúncia e arrolaram as provas, exceto nos casos em que o processo veio da iniciativa do Ministério Público Eleitoral. Assim, tendo em mente tal perfil, interpretamos que a possibilidade da cassação de um mandato consolidar-se, tem tornado os mecanismos judiciais mais um instrumento na busca pelo poder. Ou seja, mesmo que determinado oponente vença as eleições, é possível reunir provas, e derruba-lo no âmbito jurídico, cassando o seu registro de candidatura ou mesmo seu mandato, caso já tenha sido empossado. E mesmo que esse objetivo maior não seja atingido, por motivos vários, o fato de ser alvo de um processo na Justiça Eleitoral desestabiliza e fragiliza a candidatura do adversário, tendo seus benefícios imediatos de qualquer forma. Os dispositivos instituídos pela legislação eleitoral, portanto, aliados aos mecanismos de aplicação do organismo eleitoral responsável, tornam-se utilitários para desbancar um adversário.

O conjunto que compõe a legislação eleitoral e os mecanismos judiciais dela derivados, como a possibilidade de uma nova eleição, são utilizados para modificar um resultado negativo. Tendo esgotado todas as outras estratégias utilizadas para vencer, a última cartada no jogo, diante da derrota, é tentar retirar o vencedor do poder mediante a via judicial. O que significa que a partir dessa possibilidade, o fim das eleições, a apuração e divulgação dos resultados oficiais, não é necessariamente o fim do jogo: ele pode continuar em outra arena, não política, mas judicial.

Vale a velha lógica de Maquiavel, que continua atual apesar do tempo decorrido, de que os fins justificam os meios: se há mais um instrumento possível para ser usado, por que não usar? Se determinada coligação ou candidato teve uma conduta ilegal e a possibilidade de provar existe, move-se o processo e se faz uso dessa falha do adversário, mesmo que se tenha cometido as mesmas práticas ilegais. A diferença está em quem tem a prova contra o outro. Uma forma de conquistar o poder mediante o uso de instrumentos jurídicos disponíveis. Não se pretende entrar aqui em uma discussão ética ou moral. E sim, objetiva-se demonstrar que as soluções institucionais/legais utilizadas para combater a corrupção eleitoral e garantir a lisura e a credibilidade das eleições, não é suficiente. Outras ações paralelas precisam ser consideradas. Tendo isso em mente, é preciso que novas pesquisas sobre o tema sejam realizadas.

Referências

ARANTES, Rogério Bastos. Ministério Público e política no Brasil. São Paulo: Sumaré/Educ, 2002.

BARBOSA FILHO, Rubem. Judiciário. AVRITZER, Leonardo. Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008.

BOIX, Carles. The roots of democracy. Equality, inequality, and the choice of political institutions. Policy Review, 135, 2006. Disponível em http://www.hoover.org/publications/policyreview/2913481.html

BRANDÃO, Carlos Antonio Leite. Corrupção e Cidade. In: AVRITZER, Leonardo (org). Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008.

FEREJOHN, John. Judicializing Politics, Politicizing Law. Law and Contamporary Problems, 65, 3: 41-69, 2002.

FILGUEIRAS, Fernando. Interesses. In: AVRITZER, Leonardo (org). Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008a.

____________________. Marcos teóricos da corrupção. AVRITZER, Leonardo. Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008b.

FLEISCHER, David. BARRETO, Leonardo. El impacto de la justicia electoral sobre el sistema político brasileño. América Latina Hoy, 51: 117-138, 2009.

HARTLYN, Jonathan; McCOY, Jennifer; MUSTILLO, Thomas. Electoral governance matters: explaining the quality of elections in contemporary Latin America. Comparative Political Studies, v. 41, n. 1: 73-98, 2008.

HÉBETTE, Jean. Meio Ambiente. In: AVRITZER, Leonardo. Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008.

HUNTINGTON. A terceira onda. A democratização no final do século XX. São Paulo: Editora Ática, 1991.

HUNTIGTON, Samuel. A ordem política nas sociedades em mudança. São Paulo: EDUSP; Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1975.

KINZO, Maria D’Alva e BRAGA, Maria do Socorro (Org.). Eleitores e representação partidária no Brasil. São Paulo: Associação Editorial Humanitas, 2007.

MARCHETTI, Vitor. Governança Eleitoral: O Modelo Brasileiro de Justiça Eleitoral. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 51, n 4: 865 a 893, 2008a.

_________________. Poder Judiciário e competição política no Brasil: uma análise das decisões do TSE e do STF sobre as regras eleitorais. Tese de Doutorado. São Paulo: PUC, 2008b.

MARCHETTI, Vitor; CORTEZ, Rafael. A judicialização da competição política: o TSE e as coligações eleitorais. OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, vol. 15, nº 2, Novembro: 422-450, 2009a.

________________________________. A Competição política vai aos tribunais: a atuação do TSE no registro e cassação de mandatos. Anais do 33º Encontro Anual da ANPOCS, 2009b.

MOZAFFAR, Shaheen e SCHEDLER, Andréas. The Comparative Study of electoral governance – introduction. International Political Science Review. 23: 5- 27, 2002.

NYE, Joseph. Corruption and political development a cost-benefit analysis. American Political Science Review, v. 61, n.4., 1967.

ODONNEL, Guilermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova, n.44 São Paulo, 1998.

PRZEWORSKI, A. Democracia e Mercado: reformas políticas e econômicas no leste europeu e na América Latina. Rio de Janeiro, Relume-Dumara, 1994.

ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and government. Causes, consequences, and reform. New York: Canbridge University Press, 1999.

SADEK, Maria Tereza. A Justiça Eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 1995.

SALES, José Edvaldo Pereira. Votos nulos, nulidade da eleição e nova eleição. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1842. Disponível em: http://jus.com.br/revista/texto/11506 Acesso em: 19 abr. 2012, 2008.

SANTOS, Wanderley Guilherme. Democracia. In: AVRITZER, Leonardo (org). Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008.

SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. Vol. 1- O Debate Contemporâneo. São Paulo: Editora Ática, 1994.

SCHWARCZ, Lilia Moritz. Corrupção no Brasil Império. In: AVRITZER, Leonardo (org). Corrupção: Ensaios e Críticas. Minas Gerais: Ed. UFMG, 2008.

TATE, C. Neal; VALLINDER, Tobjorn. The Global Expansion of Judicial Power. New York, New York, University Press, 1995.

ZAULI, Eduardo Meira. Justiça eleitoral e judicialização das eleições no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Políticos. Belo Horizonte, n 102: 255-289, 2011.

Notas

^[1] http://www.tre-rs.gov.br/apps/inteiro_teor/index.php

^[2] http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos

^[3] http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1

^[4] http://www.pnud.org.br/home/

^[5] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp

^[6] REspe 25.805/TSE, de 12.06.2007, Rel. Min. José Augusto Delgado, DJ de 21.08.2007, vol. 1, p. 136 (SALES, 2012).

^[7] Vide acórdãos do TSE nº 24.861 e 24.863

Autor

Juliana Costa Meinerz Zalamena

Graduada em Serviço Social, graduanda em Sociologia, Mestranda em Ciência Política.

Textos publicados pela autora

Fale com a autora
Site(s):
- plus.google.com/113771223385433534113/about

Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ZALAMENA, Juliana Costa Meinerz. Judicialização da competição política e eleições municipais no Rio Grande do Sul. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3424, 15 nov. 2012. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/23021. Acesso em: 24 abr. 2024.

Judicialização da competição política e eleições municipais no Rio Grande do Sul