A exegese da competência ambiental à luz da LC nº 140/2011: noções gerais

A competência, em seu sentido amplo, é entendida como a fixação, por lei, daquele que pode praticar determinado ato, seja como pessoa física ou jurídica (de direito privado ou de direito público). Em sede de Direito Administrativo, por exemplo, tem-se como:

“o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração”^[1],^[2].

Este artigo cuida da “competência” no âmbito constitucional, fazendo um mergulho na temática ambiental, de forma sucinta e objetiva, respeitando a limitação dos articulistas e abrangência do tema e trazendo uma primeira compreensão sobre a tão comentada e controversa Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011.

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A competência ambiental na Constituição Federal

Ao se tratar de “meio ambiente”, disciplinado em capítulo próprio na Constituição Federal (Capítulo VI – Do Meio Ambiente – art. 225), fica revelado e clarificado o interesse precípuo dividido por e entre todos. Não cabe somente ao Estado tomar as medidas necessárias à preservação do meio. É, de igual maneira, imprescindível que todos estejam correlacionados no exercício legal de suas atividades. Deve ficar nítido que, ao ser a coletividade responsável pelo cuidado com o ambiente, não se confere ao particular a prerrogativa de criar normas, por si só, que lhes garantam a melhor forma de agir.

O Direito Ambiental nasce para proteger e normatizar o meio ambiente, embora sua gênese esteja pautada mais na manutenção de área e “bens” para as realezas da época, sendo a preocupação efetiva com o ambiente natural configuração recente e ainda em construção.

Trata–se de “um Direito sistematizador, que faz articulação da legislação, da doutrina e da jurisprudência concernentes aos elementos que integram o ambiente... não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar estes temas com a argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de preservação e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação” (Machado, 2011, ps. 58 e 59). E “busca a fruição verdadeiramente coletiva e democrática do ambiente, em cumprimento ao direito à igualdade básica entre todos os seres humanos e à proibição de discriminação de qualquer natureza” (Milaré, 2011, p. 13).

Merece singular atenção, o fato de que, destoando do que ocorre com outros ramos do Direito – o civil, comercial, processual, eleitoral, agrário, aeronáutico, espacial e do trabalho –, que reclamam competência privativa da União, ou mesmo dos direitos tributário, financeiro, penitenciário, econômico ou urbanístico – cuja competência é concorrente –, o Direito Ambiental é uma construção dinâmica e cotidiana de cada entidade federada (competência comum). Poderia até, sob certa perspectiva, falar-se em Direito Ambiental Plúrimo^[3].

O art. 23 da Lei das Leis evidencia não ter havido a intenção em separar a administração do meio ambiente entre os entes federativos, visto que devem eles atuar conjuntamente, já que a “competência comum” é aglutinadora e inclusiva (Machado, 2012).

A Constituição Federal de 1988 repartiu as competências, com o cuidado de que apenas os órgãos políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) pudessem legislar sobre certos assuntos, não alcançando a pletora das pessoas jurídicas de direito interno, como estabelecido no art. 41 do Código Civil.

As competências podem ser distribuídas em jurisdicionais, legislativas e administrativas. Como se dessuma dos apontamentos dos doutrinadores Paulo Affonso Leme Machado e Édis Milaré, houve uma inovação, por parte da Carta Magna, no momento em que foram expressas, em diferentes preceitos, as competências legislativas e administrativas (cf. arts. 23 e 24)^[4].

Embora não seja o foco, vale pontuar que a LC 140/2011, em seus arts. 7º, 8º e 9º, trespassou competência para os órgãos políticos, ultrapassando suas limitações e, ao invés de coordenar, ficou expresso o repasse (não sendo delegação) do que, constitucionalmente, lhe cabia.

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A LC 140/2011 e seu alcance

A lei complementar em comento:

Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Com isso, passou a dar, ao regramento constitucional abrangido, eficácia plena, evitando-se que resoluções (cf. Resolução Conama 237/97) fossem balizadoras de assuntos tão relevantes para todo ente federado e colimou possibilitar, assim, a segurança jurídica.

Para que o meio ambiente possa ser um bem de uso coletivo, a lei oferece instrumentos – prévios, concomitantes e sucessivos – de controle para se verificar a possibilidade e regularidade de toda e qualquer intervenção. Como controle prévio, destacam–se as permissões, autorizações e licenças; como controle concomitante, a fiscalização; e como controle sucessivo, o habite-se (Milaré, 2011).

Vem descrito na Constituição Federal tratar-se de “competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios: proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” (art. 23, VI). Segundo Machado (2011), o licenciamento ambiental é uma forma de exercer a competência comum descrita no texto constitucional.

São objetivos fundamentais comuns dos entes federativos descritos, segundo o art. 3º, da LC 140/2011: proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo a gestão descentralizada, democrática e eficiente (I); garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais (II); harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente (III); e garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais (IV).

Conquanto a Lei Complementar tenha entre suas finalidades evitar a sobreposição de atuação, para o doutrinador Paulo Afonso Leme Machado (2012), ela acaba por não conseguir seu intento. O autor destaca haver uma duplicidade ou até uma intervenção tríplice, como se tem nos dispostos para a União (art. 7º, XII), para os Estados (8º, XII), e para os Municípios (9º, XII): “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei”.

O que se pode aquilar, entretanto, é que não há, propriamente, uma sobreposição de competências. Cada ente federado legislaria, segundo o entendimento aqui expresso, no caso em questão, dentro de seu âmbito territorial. Portanto, tomando de empréstimo o “controle de produção”, tanto a União, quantos os Estados/Distrito Federal e os Municípios seriam os responsáveis por fixar tal controle legiferantemente.

Acrescido a isso, questão de suma relevância deve ser exaltada:

No caso do art. 9º, onde se lê:

XV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar:

a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e

b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município.

Ora, excluindo-se as regiões fronteiriças – o que nem precisava ser dito –, tem-se que a supressão das vegetações ocorre sempre em nível municipal. Terras devolutas, por exemplo, não conseguem trazer numerário representativo que subverta essa tese, mesmo sendo lícita e indiscutível a necessidade de haver sua regulamentação. Então, quando a LC 140/2011 transfere esse poder aos municípios, o que ela faz não é zelar pelo patrimônio florestal, nem mesmo servir para pretextar sobre a descentralização da norma e a segurança do meio – muito pelo contrário –, ela coloca um poder na mão do ente que mais pode oferecer risco à manutenção dessa vegetação.

Todas as obras e empreendimentos, salvo exceções, estão sediados em um município e, por conseguinte, necessitam da devida autorização ou licença. Assim sendo, o prejuízo local pode ser facilmente configurado, através da concessão de licenças ou autorizações que contrariam os preceitos técnicos a serem seguidos. Esse não é o objetivo constitucional.

A lei complementar segue seu texto desfigurando sua finalidade inicial, expressa no art. 3º. Quando ela, em seu art. 5º, dispõe que “O ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas nesta Lei Complementar...”, o que parecia ser uma ação conjunta, converge para desunificar a integração, fato totalmente perceptível quando vêm os art. 7º, 8º e 9º, nos quais a divisão, como dito anteriormente, destoa – e muito – daquilo que parece objetar.

Por fim, vale considerar o momento de edição da norma, vinda a lume em período de singular discussão da legislação florestal, culminando, meses depois, na Lei 12.651, de 25 de maio de 2012 (mais conhecida como o mais novo Código Florestal Brasileiro). Essa lei faz sucessivas menções ao “órgão competente” para tal ou tal atividade – onde facilmente podem-se inferir os municípios. Ou seja, sob uma ótica mais profunda, é novamente, em alguns aspectos, um poder federal exercido por um poder local. Reforçando: coloca-se um “patrimônio da humanidade” na arbitrariedade transitória de um ente, mais das vezes, incompetente para tanto.

Conforme o traçado histórico a partir do qual desembocaram as últimas alterações da normatização ambiental brasileira, há que se falar, inclusive, em um possível desvio de finalidade de tais dispositivos legais, sufragados por interesses que ferem a sustentabilidade tão apregoada e necessária para manutenção do equilíbrio e da sadia qualidade de vida.

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Considerações Finais

Como solução não se acredita na criação de uma ou de outra norma que possam delinear de forma mais específica as diretivas de cada ente federado perante o meio – muito pelo contrário! O simples cumprimento das leis existentes já seria suficiente para permitir que fosse dado um salto no sentido de alcançar os objetivos propostos e que são os que realmente importam.

Poder-se-ia dizer que o Legislativo errou na prática do ato? Ou que tenha havido má fé na condução e elaboração da norma? A resposta e os motivos – sejam eles quais forem – pouco importam. Há mais de três décadas uma lei respeitável no ordenamento jurídico brasileiro já trazia como um de seus princípios: “ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo”^[5].

Ora, se houve o erro, cabe, perfeitamente, e sem ferir nenhuma determinação legal, seu imediato reparo – isso faz parte da manutenção do equilíbrio ambiental. Não é, nem nunca será, vergonha admitir um erro, mas, inequivocamente, sempre será tentar fazê-lo parecer correto.

Não deveria ser deslembrado que aquele que julgar a LC 140/2011, em sua famigerada divisão de competências, como equivocada, que bata às portas do Poder Judiciário, reclamando um conserto da eventual inconstitucionalidade no tanto que ela vai além. Nesse caso, o Judiciário seria o responsável por dar ao texto uma interpretação conforme a Constituição^[6] – até então dúbio ou, no mínimo, confuso.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

MACHADO, P. A. L. Legislação Florestal (Lei 12.651/2012) e Competência e Licenciamento Ambiental (Lei Complementar 140/2011). São Paulo: Malheiros, 2012. 110 p.

MACHADO, P. A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. 1224 p.

MILARÉ, E. Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 1647 p.

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Notas

^[1] MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 40ª ed., 2014.

^[2] A aparente clarificação das competências expressas na LC 140/2011 pode esconder conflitos maiores e interesses outros, como: despejar nos estados a maior parte das atribuições e alforriar a União que deveria zelar pelo patrimônio nacional como um todo. A má interpretação de uma competência da LC pode trazer, futuramente, o questionamento dos atos praticados, desembocando, inclusive, em sua eventual invalidação.

^[3] O meio ambiente recai sob um direito difuso, com interesse para toda a humanidade. Isso demanda a criação de uma cultura de resguardo e da difusão do Direito Ambiental – composto não só por deveres e limitações, mas por direitos que vão além da mensuração valorada ou da dimensão territorial.

^[4] Olvidando-se do art. 30, não significa impossibilidade de o Município legislar sobre questões ambientais. A guisa de exemplo, a matéria acerca da água, mesmo que no art. 22 seja feita referência privativa à União, suscita controvérsias quanto ao entendimento restritivo de seu alcance – o que não é o objetivo deste escrito tratar.

^[5] Art. 2º, I, da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ainda nesse diploma legal, podem ser destacados os seguintes dispositivos – objetivos da lei –, que coadunam com as considerações finais desenvolvidas:

“ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais” (art. 4º, III) e

“à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida” (art. 4º, VI) (grifou-se).

^[6] “Em rigor não se trata de um princípio de interpretação da Constituição, mas de um princípio de interpretação da lei ordinária de acordo com a Constituição” (BONAVIDES, 1993). (Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 1993, 432 p.).