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A justa indenização na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária em razão do descumprimento da legislação ambiental

A justa indenização na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária em razão do descumprimento da legislação ambiental

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A União não deve assumir o custo de recuperação do passivo ambiental deixado pelo expropriado, uma vez que foi ele quem auferiu todos os lucros pela exploração predatória. É dever do Poder Público responsabilizar o expropriado pelo ressarcimento do passivo ambiental, sob pena de enriquecimento sem causa deste.

RESUMO: A função social da propriedade possui três aspectos previstos constitucionalmente no Artigo 186 da Constituição Federal: a) econômico; b) ambiental; c) social. A Carta Constitucional autoriza a União Federal a desapropriar, por interesse social para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão (art. 184 da CF/88) para o valor referente à terra nua e em dinheiro para o valor referente às benfeitorias úteis e necessárias (art. 184, § 1º da CF/88), sendo consideradas insuscetíveis de desapropriação tão somente a pequena e média propriedade, desde que seu proprietário não possua outra e a propriedade produtiva (art. 185 da CF/88).

Estará sujeito à desapropriação-sanção o imóvel que deixe de cumprir quaisquer dos aspectos inerentes à função social da propriedade, ainda que a propriedade seja considerada produtiva, uma vez que a Carta Magna determina que tais aspectos devem ser atendidos simultaneamente. Tem-se entendido que a grande propriedade produtiva que não cumpra o aspecto ambiental previsto no art. 186, II da Constituição Federal poderá sofrer a desapropriação-sanção.

Nos casos em que haja o descumprimento do aspecto ambiental da função social da propriedade, existirá um passivo ambiental a ser restituído à coletividade pelo proprietário do imóvel desapropriado, para que seja possível a recuperação ambiental das áreas por ele degradadas, já que o infrator ambiental é responsável pelo dano ambiental de forma objetiva e propter rem.

Para que haja justiça na indenização pela desapropriação, esse passivo ambiental deverá ser compensado no valor levantado para pagamento da terra nua e das benfeitorias implementadas no imóvel, sendo devido ao expropriado somente a diferença encontrada, sob pena de enriquecimento sem causa do infrator ambiental.

Palavras-chave: Indenização. Desapropriação. Reforma Agrária. Passivo Ambiental.

SUMÁRIO: 1-        INTRODUÇÃO -2-        JUSTIFICATIVA -3-        OBJETIVOS -4-        A função social da propriedade -5-        A função social da propriedade rural -6-        A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária --7-        A desapropriação em razão do descumprimento da legislação ambiental -8-        O pagamento da justa indenização na desapropriação-sanção -9-        O passivo ambiental -10-     Obrigatoriedade de compensação do passivo ambiental na indenização da desapropriação-sanção -11-     Conclusão -REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 


1-    INTRODUÇÃO

O estudo que ora se inicia compreenderá algumas reflexões sobre a justa indenização nas desapropriações por interesse social para fins de reforma agrária, propostas em razão do descumprimento da função social da propriedade rural, em seu aspecto ambiental. A Constituição Federal estabelece os aspectos que compõem o conceito de função social da propriedade rural em seu Artigo 186 - o aspecto econômico (aproveitamento racional e adequado), o aspecto ambiental (utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente) e o aspecto social (observância das normas que regulam as relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores).

Poderá ser objeto de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária a propriedade rural que não estiver cumprindo sua função social, exceto a pequena e média propriedade, desde que seu proprietário não possua outra e a propriedade produtiva, devendo esta última atender simultaneamente os demais aspectos elencados anteriormente (art. 185 da CF).

A propriedade rural que descumpre o aspecto ambiental integrante da função social pode ser desapropriada por interesse social para fins de reforma agrária, por expressa previsão constitucional, ainda que considerada produtiva, mediante prévia e justa indenização, conforme estabelecido no Artigo 184 da Constituição Federal.

A intervenção na propriedade privada por meio da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária deve ser precedida de uma justa indenização, paga em Títulos da Dívida Agrária – TDA, para o valor referente à terra nua e em dinheiro para as benfeitorias úteis e necessárias. Referida indenização deve compensar o expropriado do patrimônio perdido, refletindo o valor de mercado do imóvel.

A constatação do efetivo descumprimento da legislação ambiental implica na existência de um passivo ambiental, correspondente ao valor necessário para a recomposição do meio ambiente degradado pelo expropriado ou por quem o tenha antecedido.

Para que realmente seja alcançada a justa indenização a ser paga ao expropriado pela perda da propriedade, o passivo ambiental deverá ser objeto de abatimento no valor de mercado encontrado para o imóvel expropriado, independentemente de quem tenha sido o causador do dano, uma vez que a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente é objetiva e propter rem.


2-    JUSTIFICATIVA

Atualmente a grande maioria das ações de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária são propostas em face de proprietários detentores de grandes propriedades improdutivas, ou seja, que não cumprem a função social da propriedade rural em seu aspecto econômico.

A Constituição Federal, todavia, determina que seja desapropriada por interesse social para fins de reforma agrária a propriedade rural que não esteja cumprindo a sua função social, independente do aspecto que o proprietário esteja infringindo (econômico, ambiental ou social).

O crescimento da consciência ambiental vem impondo que Poder Público atue positivamente sancionando os proprietários rurais que descumprem a legislação ambiental, podendo desapropriar tais imóveis, por interesse social para fins de reforma agrária, destinando-os ao Programa Nacional de Reforma Agrária, já que este poder-dever restou amparado constitucionalmente, quando determinou-se no Artigo 184 da Constituição Federal que fosse desapropriado o imóvel que não esteja cumprindo sua função social.

A principal função deste trabalho é mostrar que a desapropriação-sanção por descumprimento da legislação ambiental deve ser priorizada em relação à desapropriação por descumprimento da função social em seu aspecto puramente econômico, principalmente, por ser mais um mecanismo de imposição aos proprietários rurais do cumprimento da legislação ambiental, bem como por ser mais econômica ao Erário, uma vez que o valor levantado a título de passivo ambiental deverá ser compensado da justa indenização preconizada constitucionalmente.


3-    OBJETIVOS

O estudo que ora se inicia possui como principal objetivo demonstrar a possibilidade de se desapropriar por interesse social para fins de reforma agrária, a propriedade rural que esteja descumprindo a função social da propriedade unicamente em seu aspecto ambiental, além de demonstrar que o valor levantado a título de passivo ambiental deve ser objeto de abatimento no valor da indenização que deverá ser paga ao proprietário expropriado.

É sabido que a função social da propriedade compreende diversos aspectos – econômico, social e ambiental -, sendo que o descumprimento de qualquer deles autoriza a propositura, pelo órgão competente, de ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, nos termos do Artigo 184 da Constituição Federal, destinando-se o imóvel ao Programa Nacional de Reforma Agrária.

A Constituição Federal prevê que a desapropriação será precedida de prévia e justa indenização, que no caso de violação da função social da propriedade (desapropriação-sanção), será paga em Títulos da Dívida Agrária para o valor correspondente ao pagamento da terra nua e, em dinheiro, para o valor levantado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.

No caso de desapropriação-sanção por transgressão da função social ambiental deverá ser identificado o passivo ambiental, que é o montante necessário para que se promova a recuperação do meio ambiente indevidamente degradado pelo expropriado, valor este que será compensado na indenização de forma que esta se torne realmente justa, uma vez que o passivo ambiental compõe o valor de mercado do imóvel.


4-A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A Constituição Federal de 1998, na parte relativa aos direitos e garantias fundamentais, garante o direito de propriedade (art. 5.º, inciso XXII), ressalvando, contudo, que esta "atenderá a sua função social" (inciso XXIII). Tal função social apresenta um matiz ativo, consistente em comportamentos positivos (prestações de fazer), de modo a impor, ao proprietário "o dever de exercê-lo em benefício de outrem e não, apenas, de não o exercer em prejuízo de outrem” [1].

Primeiramente, cumpre ressaltar, na lição de José Afonso da Silva[2], que "a norma que contém o princípio da função social da propriedade incide imediatamente, é de aplicabilidade imediata, a própria jurisprudência já o reconhece; o princípio transforma a propriedade capitalista, sem socializá-la; constitui o regime jurídico da propriedade, não de limitações, obrigações e ônus que podem apoiar-se em outros títulos de intervenção, como a ordem pública ou a atividade de polícia; constitui um princípio ordenador da propriedade privada; não autoriza a suprimir por via legislativa, a instituição da propriedade privada", uma vez que, segundo o eminente constitucionalista, "interfere com a estrutura e o conceito da propriedade, valendo como regra que fundamenta um novo regime jurídico desta, transformando-a numa instituição de Direito Público (...)". Ao contrário das normas de eficácia contida, não pode ser objeto de qualquer restrição, incidindo imediata e diretamente.

Os princípios constitucionais acima expostos (propriedade privada e função social), por serem amplos e albergarem todo e qualquer tipo de propriedade – tanto a propriedade urbana quanto a propriedade rural -, bem como por lastrearem a ordem econômica e social, acabaram irradiando luzes por todos os ramos do direito.

O papel da função social da propriedade privada é fazer submeter o interesse individual ao interesse coletivo, correspondente ao bem-estar geral de toda a sociedade. O verdadeiro significado da função social da propriedade não é de diminuição do direito de propriedade, mas de ampliação do seu conteúdo que impõe ao proprietário dar à propriedade destino determinado, em benefício não somente de si próprio, mas de toda a coletividade que possa ser direta ou indiretamente atingida pelos reflexos causados pelo uso que o proprietário der à propriedade privada.

Segundo Olavo Acyr de Lima Rocha[3], a “propriedade não pode atender tão-só ao interesse do indivíduo, egoisticamente considerado, mas também ao interesse comum, da coletividade da qual o titular do domínio faz parte integrante”.

Sobre o assunto, Marcelo Dias Varella[4] ensina que “como conseqüência da evolução social, pode-se observar o crescimento das ideologias sociais democratas que têm como característica comum a limitação do direito de propriedade, vinculando-a ao cumprimento de sua função social”.

A consecução destes propósitos se torna incompatível com aquele conceito antiquado de propriedade definida no Artigo 524 do Código Civil[5]. A leitura de todos os textos do Código Civil só se pode fazer à luz dos preceitos constitucionais vigentes. Não se concebe um direito de propriedade que tenha vida em confronto com a Constituição Federal, ou que se desenvolva paralelamente a ela. As regras legais, como se sabe, se arrumam de forma piramidal.

O princípio da função social atua no conteúdo do direito. Entre os poderes inerentes ao domínio, previstos no art. 524 do Código Civil (usar, fluir, dispor e reivindicar), o princípio da função social introduz outro interesse (social) que pode não coincidir com os interesses do proprietário

O proprietário fica obrigado a atentar para o interesse da coletividade para que possa fazer uso de seu imóvel. O interesse público sobrepõe o individual de maneira que surgem atores estatais e não-estatais para garantir esta obrigação. A função social desconstruiu juridicamente a idéia de absolutização da propriedade disposta no Código Civil de 1916 e repetida no novo Código Civil de 2002.

Abordando o mesmo assunto, André Osório Gondinho[6], ensina que a "função social da propriedade tem destinatários específicos: o titular do direito de propriedade, o legislador e o juiz". Para o primeiro, continua o jurista, "a função social assume uma valência de princípio geral: isto é, o proprietário não pode perseguir, ao exercer seus atos e atividades, uma função anti-social ou até mesmo, antijurídica, ao passo em que deve ter garantido a tutela jurídica a seu direito”.

O legislador é destinatário da função social da propriedade porque este não pode conceder ao titular do direito de propriedade, através de normas infraconstitucionais, poderes extravagantes ou em contrário ao interesse social previamente tutelado constitucionalmente.

 Em referência à atividade judicante, o magistrado e os demais operadores jurídicos devem encarar a função social da propriedade como um "critério de interpretação e aplicação do direito, deixando de aplicar as normas que lhe forem incompatíveis"

A rigor, a função social é mais um dos elementos constitutivos da propriedade, ao lado dos demais, complementando-os, e de certa forma, potencializando-os, uma vez que, em sendo um direito que interessa reciprocamente a todos os membros da sociedade, os demais proprietários e mesmo aqueles que não são detentores de propriedade alguma, têm o direito de ver a propriedade sendo utilizada em sua plenitude, inclusive social. Neste sentido é o magistério de Roberto Wagner Marquesi[7]:

... já não é possível admitir que o titular empregue seu imóvel em atenção a fins puramente individuais. Cumpre-lhe, ao contrário, fazê-lo de uma forma útil à sociedade, usando-o como um instrumento de riquezas e visando à felicidade de todos. E, de fato, sendo escassos os bens naturais postos à disposição do homem, exige-se que seu uso se faça para proveito de todos, ainda que se deva respeitar a propriedade como um direito subjetivo individual, em contraposição às combalidas teorias marxistas. O predicado da função social, diz Trotabas, citado por Ribeiro da Cunha, não constitui uma ameaça ao direito do proprietário; antes, completa e enriquece a noção de propriedade.

O exercício do direito de propriedade, sob esta perspectiva, constitui-se em um verdadeiro encargo social, voltado, não somente ao interesse individual de seu proprietário, mas também ao bem estar da coletividade em geral.

A Constituição Federal tratou de forma diversa a função social da propriedade urbana da função social prevista para a propriedade rural. O constituinte abordou a função social da propriedade urbana no Artigo 182, §2º, nos seguintes termos: “Cumpre a sua função social, a propriedade urbana quando satisfaz as exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor”.

Ao seu passo, os requisitos para a verificação da função social da propriedade rural estão previstos no Artigo 186 da Constituição Federal, podendo ser agrupados em três aspectos principais: econômico, ambiental e social, os quais serão objeto de mais aprofundado estudo no tópico a seguir.

O cumprimento da função social da propriedade é também parte da Declaração de Direitos Humanos, e a partir de uma concepção histórico-dialética de formação dos direitos humanos, torna-se um dever de justiça. Reflete uma vontade do povo, auferida por meio de lutas sociais, que certamente serviram de base ao Poder Constituinte Originário brasileiro e, portando, não pode de forma alguma ser negado.

A propriedade que cumpre a função social estará constitucionalmente protegida como forma da promoção da dignidade da pessoa humana. A Constituição adotou a moderna concepção de direito de propriedade, pois, ao mesmo tempo em que consagrou como direito fundamental, deixou de caracterizá-lo como incondicional e absoluto.


5-    A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL

A vigente Constituição estabeleceu novo Estado, fundado na dignidade da pessoa humana (Artigo 1º, III, da CF/88) - significando não somente um mero princípio da ordem jurídica, mas o é também da ordem política, social, econômica e cultural - e com objetivo fundamental (Artigo 3º, da CF/88) voltado à realização da justiça social[8].

Como instrumento promotor da dignidade da pessoa humana e da justiça social a Constituição Federal de 1988 trouxe inserido em seu texto final a positivação do princípio da função social da propriedade como garantia fundamental, como princípio da ordem econômica e como elemento da política urbana, agrícola, fundiária e da reforma agrária.

O Artigo 186 da Carta Magna é considerado como um marco teórico, pois constitucionalizou a função social da propriedade rural, bem como seus requisitos. Reza tal dispositivo:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Os incisos do Artigo 186 da Constituição Federal contemplam direitos sociais (direitos humanos sociais e econômicos de segunda geração) e direitos ambientais (direitos humanos difusos de terceira geração) também expressos no próprio corpo da Constituição Federal por meio de outros dispositivos. Os incisos do Artigo 186 da Constituição Federal criam uma zona de inter-relação entre diversos ramos de direito de modo que, conjugados de forma sistemática, respeitando-se a unidade da Constituição, contemplam a busca incansável pelos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, expressos com a positivação do Artigo 3º da Constituição Federal de 1988.

O primeiro requisito do Artigo 186 diz respeito ao aspecto econômico, pois se refere à produtividade do imóvel rural. De acordo com Rafael Egídio Leal Silva[9], “aproveitar racionalmente a terra significa procurar sempre utilizar a melhor técnica agrícola no trabalho do solo (...). É utilizar na terra o tratamento técnico e científico adequado”.

A propriedade agrária é bem de produção e possui finalidade meio de produção de alimentos e matérias primas em quantidades razoáveis à sua localização, topografia e clima. Não é admissível pensar em propriedade agrária que não realize sua missão maior que é a produção de acordo com suas possibilidades naturais.

A propriedade ociosa é meio de criação de instabilidade social e se torna nefasta aos objetivos fundamentais da República, pois inibe o desenvolvimento social adequado e seguro. Não é por outra razão que o poder constituinte assegurou no texto da Lei Maior a proteção à produtividade agrária, como forma da promoção social e efetivação da dignidade da pessoa humana.

O Estado somente poderá garantir aos seus cidadãos dignidade humana, erradicação da pobreza, igualdade social, bem-estar social, direito à vida, direito à saúde, proteção à infância e aos desamparados se houver produção e distribuição de alimentos para todos.

Não se pode confundir função social com aproveitamento econômico, uma vez que o aproveitamento econômico é apenas um dos requisitos da função social materializado pela produtividade (Art. 186, I da CF/88), devendo este requisito ser associado à promoção de valores consagrados pela Constituição nos princípios e objetivos fundamentais da República.

O segundo requisito é a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente. Trata-se do aspecto ambiental da função social da propriedade. O conceito de meio ambiente pode ser retirado da Lei nº 6.938[10], de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente:

Art. 3º. Para fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I – Meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

Percebe-se que a conceituação legal é ampla, abrigando não somente a relação do ambiente ao homem, mas também a todas as formas de vida e a tudo aquilo que a permite, que a abriga e rege. Pode-se dizer que tal conceito legal foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, como se pode observar ao analisar o caput de seu Artigo 225:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O inciso II do Artigo 186 também atua como forma de prevenção (princípio ambiental da precaução), uma vez que interpretado conjuntamente com o Artigo 184 da Constituição Federal determina, em caso de dano ao meio ambiente, a desapropriação da propriedade rural poluidora por interesse social para fins da reforma agrária, já que resta evidenciado o descumprimento de sua função social.

O Poder Constituinte ao positivar o inciso II do Artigo 186 da Constituição Federal buscou não só garantir a produtividade agrária do presente, mas também a produtividade agrária das gerações futuras. A produtividade agrária futura somente estará assegurada se preservados os recursos naturais necessários ao desempenho da agropecuária como água, solo e ar.

O inciso II do Artigo 186 encontra-se em perfeita comunhão com o inciso I do mesmo dispositivo Constitucional, uma vez que a propriedade rural deverá, para efeitos do cumprimento da sua função social, atingir os índices de produtividade respeitando e preservando o meio ambiente e os recursos naturais. O legislador pátrio atrelou esses requisitos (inciso I e II do Art. 186) de tal forma que é impossível o cumprimento da função social por meio da produtividade degradante ou da preservação improdutiva.

O terceiro requisito diz respeito ao aspecto social da função da terra. Tem-se nesse requisito a obrigação do proprietário das terras para com os empregados, que deve respeitar a legislação trabalhista e manter uma exploração que favoreça o bem estar dos trabalhadores e dos proprietários.

A realidade normativa constitucional atual registra a valorização do trabalho humano como fundamento da República (Art. 1º IV); como direito do homem como indivíduo (Art. 5º XIII); como direito e garantia individual social (Art. 7º) e coletivo social (Art. 8º e Art. 9º); como fundamento da ordem econômica (Art. 170) e como base da ordem social (Art. 193). Ou seja, a valorização do trabalho humano encontra-se disciplinada em todos os grupos de direitos fundamentais do homem existentes na Constituição Federal.

Sem prejuízo do princípio da livre iniciativa, da propriedade privada, da defesa ao meio ambiente entre outros, a atividade econômica agrária deverá se desenvolver de forma a respeitar as normas protetoras das relações do trabalho rural como forma de promover e valorizar o trabalho humano garantido constitucionalmente.

Caso não haja respeito às obrigações trabalhistas rurais, de forma a ameaçar a dignidade da pessoa humana, a valorização do trabalho humano e o próprio trabalho, estará infringindo não só as leis reguladoras do trabalho agrário (Lei n. 5.889/73[11]), mas todo o corpo constitucional, conforme preconiza o inciso III do Artigo 186.

A observância das disposições que regulam as relações de trabalho, conforme descrito no artigo supracitado corresponde às legislações trabalhistas, previdenciária e tributária, para que ocorra o atendimento do comando constitucional, do vetor da função social da propriedade imobiliária agrária, garantidor da dignidade do trabalho humano agrário. Sem o respeito à dignidade do trabalho humano e ao próprio trabalho não se justifica, nos termos da Constituição Federal de 1988, a garantia da propriedade rural privada.

Não há propriedade que cumpra sua função social se não respeita os ditames que orientam as relações de trabalho e que garantem a dignidade do trabalho humano. Portanto, neste caso, aludida propriedade é passível de desapropriação para fins da reforma agrária nos termos do Artigo 184 da Constituição Federal.

Entretanto, da mesma forma como foi observado, quanto ao requisito ambiental da função social da propriedade (inciso II do Art. 186), no caso em análise, a infração às normas de segurança do trabalho, dependendo da grandeza da proporção, poderão fazer incidir o Artigo 184 da Constituição Federal, na desapropriação do imóvel por interesse social para fins da reforma agrária, como no caso dos imóveis em que tiver sido comprovada a existência de trabalho escravo, por exemplo.

Também componente do aspecto social, o inciso IV do Artigo 186 da Constituição Federal, diferencia-se dos demais incisos já analisados, pois diversamente daqueles, além de estabelecer responsabilidade ao proprietário agrário, também estabelece responsabilidade ao Estado, tornando-o agente promotor da função social da propriedade rural, uma vez que a ele (Estado) cabe a tarefa de propiciar a todos os que exerçam a atividade agrária as condições mínimas de bem-estar e de progresso social por meio da implantação de políticas agrárias públicas como, por exemplo, seguro de safra, fomentos, assistências técnica e tecnológica, controle fito e zoossanitário, entre outros.

A falta de condições de bem-estar e de progresso social e econômico faz com que o rurícola abandone a terra, emigrando para as zonas urbanas, em busca de melhores condições de vida, ou seja, um produtor ineficaz.

O parágrafo 5º do Artigo 9º da Lei n. 8.629[12] de 25 de fevereiro de 1993 define a exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais como a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel.

Os requisitos do Artigo 186 da Constituição Federal de 1988 estão no mesmo nível hierárquico e possuem três finalidades expressas: uma finalidade de ordem econômica; outra finalidade de ordem social; e uma finalidade de ordem ambiental.

Examinando, pois, o mencionado art. 186 da Constituição Federal de 1988, serão três as finalidades da norma que se pode aduzir do espírito mesmo dos patamares de exigência: uma finalidade de ordem econômica, especialmente consagrada no inciso I que, revela a preocupação com a produção e a produtividade; uma outra finalidade de ordem social, especialmente consagrada no inciso III, que demonstra o cuidado com a segurança advinda das relações de trabalhistas; e por derradeiro uma finalidade de ordem ecológica, especialmente consagrada no inciso II, que claramente determina a obrigação de se proteger o meio ambiente.[13]

Tais requisitos devem ser atendidos simultaneamente na propriedade rural para que sua função social esteja caracterizada, sendo que deixará de cumprir a função social a propriedade que não atenda a qualquer destes requisitos. Sobre o disposto, leciona Rafael Egídio da Silva[14]:

A propriedade que produza e gere empregos, mas que não preserve o meio ambiente, não cumpre a função social e, portanto, está passível de desapropriação para a reforma agrária. Dessa forma, se ela preservar o meio ambiente e produzir, mas não respeitar as leis trabalhistas, nem gerar empregos, ela não cumpre sua função social. É o que se depreende diretamente do art. 186.

No entendimento de Luciano de Souza Godoy[15]:

A propriedade agrária, como corpo, tem na função social sua alma. Se a lei reconhece o direito de propriedade como legítimo, e assim deve ser como é da tradição de nosso sistema, também condiciona ao atendimento de sua função social. Visa não só o interesse individual do titular, mas também ao interesse coletivo, que suporta e tutela o direito de propriedade. A propriedade agrária como bem de produção, destinada à atividade agrária, cumpre função social quando produz de forma adequada, respeita as relações de trabalho e também observa os ditames de preservação e conservação do meio ambiente.

Assim, para que se considere cumprida a função social da propriedade rural é necessário que sejam obedecidos simultaneamente todos os requisitos previstos no art. 186 da Constituição Federal, sendo que a violação a qualquer deles autoriza a propositura de competente ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária e conseqüente destinação do imóvel ao assentamento de trabalhadores rurais, por meio do Programa Nacional de Reforma Agrária.


6-    A DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA

O conceito de reforma agrária é muito controvertido. Para José Afonso da Silva[16], a reforma agrária é um “programa de governo, plano de atuação estatal, mediante a intervenção do Estado na economia agrícola, para promover a repartição da propriedade e da renda fundiária”.

Juvelino José Strozake[17] sustenta que “a reforma agrária é um programa governamental com fins de evitar a concentração da propriedade e realizar a justiça social instituído na Constituição Federal e em leis especiais”. Para ele, o direito de ver realizada a reforma agrária é um direito subjetivo dos trabalhadores rurais:

A reforma agrária também é um direito difuso e coletivo porque a Constituição Federal, art. 184, regulamentada pela Lei 8.629/93, determina que as terras que não estejam cumprindo sua função social serão desapropriadas e destinadas aos projetos de assentamentos; ou seja, os sem-terras são titulares do direito constitucional à reforma agrária. (...)

E, quando a Constituição Federal e a regulamentação posta em leis especiais estabelecem um fazer (compete à União desapropriar para fins de reforma agrária o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social), segundo Rodolfo de Camargo Mancuso, ‘automaticamente fica assegura a possibilidade de cobrança dessas condutas comissivas ou omissivas.

Iluminado pelo princípio da função social da propriedade, o Estatuto da Terra – Lei nº 4.504[18], de 30 de novembro de 1964 – estabelece que o objetivo da reforma agrária consiste em promover o “acesso à propriedade rural (...) mediante a distribuição ou a redistribuição de terras”, de sorte a “estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio”.

O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, Autarquia Federal ligada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, é o órgão competente para promover e executar o Programa Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Brasil.

Ao criar um capítulo específico sobre a reforma agrária no interior do título destinado à Ordem Econômica e Financeira, a Constituição Federal demonstra compromisso com a efetiva realização da reforma agrária. A opção pela implementação de políticas públicas de reforma agrária fica ainda mais evidente se esses dispositivos forem conjugados com os fundamentos e objetivos do Estado brasileiro, com os direitos individuais, coletivos e sociais e com os princípios gerais da atividade econômica, segundo os quais “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social”.

É por meio da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária de propriedades rurais que não estejam cumprindo a função social preconizada na Constituição Federal, que o Poder Público cria condições reais para implementação do Programa Nacional de Reforma Agrária.

Conforme esclarece Lucas Abreu Barroso, “a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é atuação da vontade do Estado, mediante indenização, consistindo na retirada de bem de um patrimônio, em atendimento à composição, apaziguamento, previdência e prevenção impostos por circunstancias que exigem o cumprimento de um conjunto de medidas que visem a melhor distribuição da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio[19]”.

O art. 184 da Constituição Federal estabelece que "compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização (...)". Todavia, estão imunes à desapropriação a pequena e a média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra, ainda que a função social esteja sendo descumprida; e a propriedade produtiva, desde que cumpra os demais aspectos da função social constitucional, conforme estabelece o art. 185 da Constituição Federal.

Pequena propriedade é aquela com área compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) módulos rurais, e média propriedade é o imóvel rural de área superior a 4 (quatro) e até 15 (quinze) módulos rurais. O módulo rural, ao seu passo, foi conceituado pelo Estatuto da Terra como sinônimo de propriedade familiar, sendo esta o “imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros”.

A proteção dada à pequena e média propriedade rural contra a possibilidade de desapropriação para fins da reforma agrária decorre do incentivo à agricultura familiar produtiva e capaz de fixar, com dignidade humana, o homem e sua família numa porção de terra garantidora de trabalho adequado e sustento compatível com as necessidades humanas básicas, evitando-se o êxodo rural e a superpopulação urbana resultantes de gravíssimos problemas sociais.

Os critérios para o reconhecimento da produtividade da propriedade estão previstos na Lei 8.629/93, atualmente alterada pela MP 1.577, de 11/06/97, e reedições (atualmente, MP 2.183-56, de 24/08/2001), segundo a qual se exige sejam atingidos, cumulativamente, nos termos do Artigo 6º: (a) um percentual mínimo de 80% do grau de utilização da terra (GUT), e; (b) um percentual igual ou superior a 100% do grau de eficiência da exploração econômica (GEE).

O cálculo do índice do GUT considera a área efetivamente utilizada do imóvel, em cotejo com a área potencialmente utilizável, excluídas, desse último conceito, por força do art. 10 da Lei 8.629/93, as áreas ocupadas por construções e instalações, excetuadas aquelas destinadas a fins produtivos, como estufas, viveiros, sementeiros, tanques de reprodução e criação de peixes e outros semelhantes; as áreas comprovadamente imprestáveis para qualquer tipo de exploração agrícola, pecuária, florestal ou extrativa vegetal; as áreas sob efetiva exploração mineral; as áreas de efetiva preservação permanente e demais áreas protegidas por legislação relativa à conservação dos recursos naturais e à preservação do meio ambiente.

O grau de eficiência na exploração – GEE, por sua vez, é obtido por meio da aplicação de sistemática de cálculo que leva em consideração a destinação econômica da gleba em face de índices de rendimento considerados medianos, de acordo com a região onde se localiza o imóvel. Assim, determina o art. 6º, §2º, da Lei 8.629/93, que, para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos respectivos índices de rendimento estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada Microrregião Homogênea (inciso I); para a exploração pecuária, divide-se o número total de Unidades Animais (UA) do rebanho, pelo índice de lotação estabelecido pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada Microrregião Homogênea (inciso II). Então, a soma dos resultados obtidos na forma anterior é dividida pela área efetivamente utilizada e multiplicada por 100 (cem), determinando-se assim o grau de eficiência na exploração (GEE) do imóvel rural. Dessa forma, um imóvel, com níveis de exploração econômica mais eficiente que aqueles relativos à média exigida pelos órgãos oficiais, poderá obter um percentual superior a 100% de GEE.

Importante relembrar, que a produtividade, para impedir a desapropriação da grande propriedade deve ser associada à realização de sua função social nos aspectos social e ambiental. Assim, ainda que a propriedade seja considerada produtiva, a violação aos demais aspectos da função social autoriza a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, como atualmente vem ocorrendo em relação ao descumprimento da função ambiental.


7-    A DESAPROPRIAÇÃO EM RAZÃO DO DESCUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

Conforme estudado anteriormente, restou evidenciado que a função social somente é cumprida quando respeitados todos os elementos descritos nos incisos do art. 186, já que a Carta Magna utilizou o advérbio "simultaneamente", atrelando-os de forma definitiva. A contrario sensu, o imóvel que afronta alguma destas sub-funções não cumpre a sua função social. A propriedade rural deve cumprir sua função social, sujeitando-se à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária quando inadimplida esta obrigação.

O descumprimento de quaisquer dos aspectos da função social da propriedade rural autoriza a propositura de ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, exceto no caso da pequena e média propriedade, desde que seu proprietário não possua outra.

Confirmando este entendimento encontra-se posição adotada pela jurista Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira[20] no sentido de que:

Se os requisitos da função social da propriedade imobiliária rural foram elencados em nível constitucional, conclui-se que essa propriedade não pode mais ser regulamentada pela noção tradicional civilista, que não acompanha o seu aspecto sociológico, pois somente a propriedade rural que cumpre os requisitos da função social está constitucionalmente assegurada, não havendo qualquer garantia a propriedade rural que não cumpre seus requisitos

É inequívoco o cabimento da desapropriação-sanção do imóvel rural cujo proprietário causou degradação ambiental, pois estaria maculada a função social da propriedade rural, o que autoriza a incidência do Artigo 184 da Constituição Federal.

A Constituição Federal, art. 184, caput, primeira parte, outorgou à União o poder-dever de desapropriar para fins de reforma agrária o imóvel rural que não estiver cumprindo sua função social, cujos elementos são: a) aproveitamento racional e adequado (aspecto econômico); b) preservação do meio ambiente (aspecto ambiental); c) respeito às normas trabalhistas e bem-estar (aspecto social).

A violação de apenas um aspecto da função social é bastante para configurar o seu descumprimento, caso em que a União estará autorizada a promover a desapropriação-sanção. Assim, o proprietário que explora seu imóvel causando degradação ao meio ambiente ou desrespeitando as leis de proteção à natureza fica sujeito à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, com a conseqüente destinação do imóvel ao Programa Nacional de Reforma Agrária.

A propriedade rural que desrespeita, com sua produção, o meio ambiente, bem de uso comum do povo, desrespeita a dignidade da pessoa humana (Art. 1º); o bem estar de todos (Art. 3º); a vida (Art. 5º); a saúde, infância e o lazer (Art. 6º e Art. 196); a ordem social (Art. 193); e, por final o meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida (Art. 225). Torna-se nociva à própria agricultura nacional, pois esta é parte do ciclo biológico, elemento essencial da atividade agrária.

É em razão disso, que Paulo Roberto Lyrio Pimenta[21] afirma que “a exploração da propriedade agrária, causando danos ao meio ambiente, implicará no descumprimento da sua função social, dando ensejo à desapropriação por interesse social”. E mais adiante: “o meio ambiente é um ataque muito sério à destinação econômica da terra, que tem sua capacidade produtiva diminuída, e, o mais grave, é a lesão ao próprio direito à saúde, que todo o ser humano tem”.

O E. Supremo Tribunal Federal, seguindo a orientação da doutrina majoritária, embora não tenha enfrentado de forma direta a questão do cabimento da desapropriação com fundamento exclusivo no descumprimento da função sócio-ambiental, manifestou-se pela sua possibilidade, verbis:

PANTANAL MATO-GROSSENSE (CF, ART. 225, PAR. 4) - POSSIBILIDADE JURÍDICA DE EXPROPRIAÇÃO DE IMÓVEIS RURAIS NELE SITUADOS, PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. A norma inscrita no art. 225, parágrafo 4, da constituição não atua, em tese, como impedimento jurídico a efetivação, pela União Federal, de atividade expropriatória destinada a promover e a executar projetos de reforma agrária nas áreas referidas nesse preceito constitucional, notadamente nos imóveis rurais situados no pantanal mato-grossense. A própria Constituição da República, ao impor ao Poder Público dever de fazer respeitar a integridade do patrimônio ambiental, não o inibe, quando necessária a intervenção estatal na esfera dominial privada, de promover a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, especialmente porque um dos instrumentos de realização da função social da propriedade consiste, precisamente, na submissão do domínio a necessidade de o seu titular utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis e de fazer preservar o equilíbrio do meio ambiente (cf, art. 186, II), sob pena de, em descumprindo esses encargos, expor-se a desapropriação-sanção a que se refere o art. 184 da Lei Fundamental[22]. (grifo nosso)

Cumpre observar, que em seu voto, o Ministro Celso de Melo deixou transcender de maneira clara e inequívoca a possibilidade de um imóvel rural ser desapropriado, por interesse social para fins de reforma agrária, em razão do descumprimento da função social em seu aspecto ambiental:

O dever que constitucionalmente incumbe ao Poder Público de fazer respeitar a integridade do patrimônio ambiental não o impede, contudo, quando necessária a intervenção estatal na esfera dominial privada, de promover, na forma do ordenamento positivo, a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, especialmente porque um dos instrumentos de realização da função social da propriedade rural – consoante expressamente proclamado pela Lei nº 8.629/93 (art. 9º, II e seu §3º) e enfatizado pelo art. 186, II, da própria Carta Política – consiste, precisamente, na submissão do domínio à necessidade de o seu titular utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis e de fazer preservar o equilíbrio do meio ambiente, sob pena de, em descumprindo esses encargos, sofrer a desapropriação-sanção a que se refere o art. 184 da Lei Fundamental.

É certo que o Pantanal Mato-Grossense – área em que situado o imóvel do impetrante – constitui patrimônio nacional, devendo a sua utilização fazer-se, na forma da lei – consoante prescreve o art. 225, § 4º da Carta Política – dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, notadamente quanto ao uso dos recursos naturais, sob pena de descaracterização, para os efeitos já referidos, da função social da propriedade.

(...)

A defesa da integridade do meio ambiente, quando venha este a constituir objeto de atividade predatória, pode justificar reação estatal veiculadora de medidas – como a desapropriação-sanção – que atinja o próprio direito de propriedade, pois o imóvel rural que não se ajuste, em seu processo de exploração econômica, aos fins elencados no art. 186 da Constituição claramente descumpre o princípio da função social da propriedade, legitimando, desse modo, nos termos do art. 184 c/c 186, II, da Carta Política, a edição de decreto presidencial consubstanciador de declaração expropriatória para fins de reforma agrária.  

O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA tem proposto diversas ações de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária tendo como fundamento jurídico unicamente o descumprimento da função social da propriedade em seu aspecto ambiental. Resta, tão somente, aguardar que a matéria de direito alcance o crivo dos tribunais superiores de maneira que possa ser formada uma jurisprudência a respeito do assunto, com base no julgado proferido pelo Supremo Tribunal Federal acima transcrito, pacificando-se, de uma vez por todas, a possibilidade de ser proposta ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária em virtude do descumprimento da função social ambiental da propriedade.


8-    O PAGAMENTO DA JUSTA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO

Superada a questão relativa ao cabimento da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é importante reportarmos sobre a maneira como o expropriado é recompensado pela perda do patrimônio sofrido, através da prévia e justa indenização, prevista constitucionalmente.

Pode-se, assim, conceituar como indenização prévia aquela cujo pagamento precede à perda da propriedade. Ou seja, o Artigo 184 da CF/88, exige a anterioridade compensatória frente à supressão da propriedade, e que se resume ao pagamento antes da perda da propriedade.

Todavia, a prévia indenização não impede que o ente expropriante seja imitido na posse do imóvel antes do trânsito em julgado da ação expropriatória, mas sim que o imóvel seja a este definitivamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis, já que a transferência da propriedade imobiliária ocorre somente mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis (art. 1.245 do CC/02).

Por justa indenização pode-se definir a que deixe o expropriado indene, sem dano, devendo, portanto, corresponder ao efetivo valor do bem, acrescido dos prejuízos ocasionados com a desapropriação, ou seja, fazendo entrar no patrimônio do desapropriado um valor equivalente ao do bem de que foi despojado.

Neste sentido é o magistério de Tourinho Neto:

A indenização justa é a que possibilita ao expropriado repor o seu patrimônio, perdido pela desapropriação, sem nenhum prejuízo. O expropriado nada perde, nada ganha. O patrimônio do proprietário não pode sofrer desfalque. Desse modo, a indenização deve ser integral ou mais próxima possível do valor do dano causado.[23]

Dispõe o art. 12 da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com a alteração ditada pela Medida Provisória 2.183-56, de 2001:

Art. 12 Considera-se justa a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis, observados os seguintes aspectos:

I - localização do imóvel;

II - aptidão agrícola;

III - dimensão do imóvel;

IV - área ocupada e ancianidade das posses;

V - funcionalidade, tempo de uso e estado de conservação das benfeitorias.

Constitui a justa indenização em uma garantia assegurada ao expropriado, pela ordem constitucional vigente. Por oportuno, em se tratando de indenização fixada em ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária deve se valer o juiz da causa dos elementos trazidos pelas partes para a busca do valor real do imóvel, como, por exemplo, de laudos periciais elaborados pelos assistentes técnicos tanto do expropriante (União Federal por meio do INCRA), quanto do expropriado.

Todavia, poderá o magistrado determinar a realização de perícia judicial, a ser realizada por perito oficial de sua confiança, preferindo, na hipótese de dúvida, o laudo deste último, serventuário de justiça, portador da presunção de eqüidistância do interesse das partes.

O Supremo Tribunal Federal tem firmado entendimento no sentido de que a “exigência constitucional da justa indenização representa conseqüência imediatamente derivada da garantia de conservação que foi instituída pelo legislador constituinte em favor do direito de propriedade[24]”.

O Superior Tribunal de Justiça, ao enfrentar o tema em apreço, conceituou justa indenização como sendo “a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis..." 2. Sob este enfoque, preconiza a doutrina: ‘Valor atual é aquele que possui o imóvel no momento da desapropriação, como se o expropriado tivesse vendido a sua propriedade. Para a sua obtenção o critério que deve ser seguido é o do custo da reposição, ou seja, qual a soma que se deve investir para se obter, ao mesmo tempo, um bem igual ao que está sendo desapropriado. E esta atualização se verifica no momento da privação fática, não na simples transferência jurídica’. (in: Curso de Direito Administrativo, págs. 321-323, Celso Ribeiro Bastos). 3. Sem embargo, o art. 26, caput, do Decreto-lei n. 3.365 de 1941, estabelece que: ‘No valor da indenização, que será contemporâneo da avaliação, não se incluirão os direitos de terceiro contra o expropriado’. 4. Esta Corte entende que ‘o valor da indenização será contemporâneo à data da avaliação, não sendo relevante a data em que ocorreu a imissão na posse, tampouco a data em que se deu a vistoria do expropriante.’ (REsp 1035057/GO, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 1.9.2009, DJe 8.9.2009)”[25].

Conforme se depreende da análise dos julgados acima, a justa indenização corresponde à devida compensação que deve ser paga pela União Federal ao proprietário pela perda da propriedade do bem expropriado. Corresponde a efetiva recomposição do seu patrimônio, de forma que este reste incólume.


9-    O PASSIVO AMBIENTAL

O passivo ambiental representa os danos causados ao meio ambiente pela atividade humana perante terceiros, que deve ser considerado em face dos recursos utilizados para recuperação do ambiente, ou ainda pela relação com os investimentos em contenção ou eliminação de poluição.

Representa os danos causados ao meio ambiente e conseqüentemente revela a obrigação e a responsabilidade do proprietário do imóvel rural. Portanto, sua grande utilidade é se prestar como um elemento de decisão que identifica, avalia e quantifica custos e gastos ambientais gerados a curto, médio e longo prazo. 

Na prática, o passivo ambiental corresponde ao valor referente aos custos com a manipulação e tratamento de áreas contaminadas, resíduos, multas e outros custos advindos da não observância da legislação ambiental e de cuidados com o meio ambiente, incluindo, segundo algumas definições, a responsabilidade pela preservação de unidades de conservação (embora possa parecer contraditório), e o próprio dano físico causado (como um rio poluído, uma erosão, etc.).

Em se tratando de imóveis rurais, considera-se passivo ambiental todo e qualquer investimento necessário para a recuperação das áreas ambientalmente degradadas, como as áreas de preservação permanente – APP’s e a Reserva Legal, as quais devem manter-se devidamente preservadas, conforme determina o Código Florestal.

O dano ambiental apresenta enorme repercussão em função do seu caráter eminentemente difuso, em razão da agressão aos direitos das terceiras gerações envolvidos, quais sejam, a garantia de um meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado, garantia esta instituída em nosso ordenamento jurídico com o desígnio de assegurar à geração futura o exercício do direito à vida, conforme comando presente no art. 5º, caput, de nossa Carta Magna.

Assim, é poder-dever do Poder Público instituir políticas que imponham a recuperação do meio ambiente degradado, por parte dos responsáveis.


10- OBRIGATORIEDADE DE COMPENSAÇÃO DO PASSIVO AMBIENTAL NA JUSTA INDENIZAÇÃO DA DESAPROPRIAÇÃO

Quando se fala em indenização expropriatória todos os autores são uníssonos em afirmar que seu objetivo é recompensar o patrimônio do expropriado em um sentido lato. Há um aspecto importante no estudo da indenização expropriatória: o objetivo dela não é retribuir o proprietário exclusivamente pelo bem que lhe é subtraído. Não se trata, por exemplo, de devolver ao dono o exato valor do lote que se está desapropriando. O importante é recompensar o patrimônio como um todo.

Por essa razão, necessário se faz a avaliação da propriedade, para que todos os critérios passíveis de serem atribuído valor sejam corretamente valorados. Contudo, isso não significa dizer que o valor de cada critério levantado e avaliado será obrigatoriamente positivo. Nesse contexto insere-se o passivo ambiental, que possui caráter eminentemente negativo, já que deverá ser abatido do valor levantado a título de indenização pela terra nua e pelas benfeitorias, pois somente assim será alcançada a justa indenização preconizada constitucionalmente.

Se verificado um passivo ambiental no imóvel rural objeto de desapropriação agrária é dever de a administração pública buscar, simultaneamente, a reparação econômica do dano ambiental, a ser compensado do justo valor do bem desapropriado.

Logo, conclui-se que, nenhum adquirente de um imóvel rural deveria comprar uma propriedade em desconformidade com as normas ambientais, correndo o risco de ser responsabilizado ambientalmente, tendo, ainda que, na pior das hipóteses, o desgaste de lançar mão do Poder Judiciário em uma possível ação regressiva em face do antigo proprietário do imóvel.

A responsabilidade ambiental é objetiva e "propter rem". É objetiva porque não se há de perquirir culpa ou dolo, bastando o nexo causal. É “propter rem” porque deflui da coisa e segue-a contra quem quer que a detenha, observado o fato de que o proprietário, ao assumir o domínio, assume igualmente o passivo ambiental do imóvel. Assim, independente de quem tenha sido o efetivo causador do dano ambiental, o proprietário é responsável pelo passivo ambiental.

O adquirente de um imóvel, se não tomar os cuidados consistentes na avaliação da regularidade ambiental de um imóvel rural poderá estar assumindo um passivo, que pode ser altamente oneroso. Isto porque a legislação que estabeleceu limites ambientais para o uso do imóvel rural, como vimos, deu a tais obrigações o caráter propter rem, ou seja, trata-se de obrigação da coisa e não do seu proprietário. Assim se o imóvel for, por qualquer forma alienado, o adquirente o receberá com os ônus que sobre o mesmo recaem.

Da mesma forma ocorre com o Poder Público que ao adquirir um imóvel rural para fins de reforma agrária, assumirá a responsabilidade por todo o passivo ambiental existente.

Verificada a existência do passivo ambiental em imóvel rural que estiver sendo objeto de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, o valor levantado para a recuperação do meio ambiente degradado compõe o que se conceituou como justa indenização, mas, porém, com um caráter negativo, pois deverá ser abatido do montante levantado para a indenização da terra nua e benfeitorias.

Olhando pelo prisma da desapropriação agrária o ente desapropriante não poderá deixar imune de responsabilidade o expropriando que não vem respeitando o bem estar ambiental, devendo o valor venal de sua propriedade sofrer variações de valores, se comparado com um bem livre de danos ambientais.

A jurisprudência pátria ainda não tem admitido que o INCRA efetue o abatimento do passivo ambiental no valor da indenização pela desapropriação do imóvel rural por interesse social para fins de reforma agrária. Todavia, tal posicionamento deve ser paulatinamente alterado em virtude do grande movimento doutrinário no sentido de que é dever do Poder Público proceder referida compensação, sob pena até mesmo de enriquecimento sem causa do expropriado, que acabará sendo beneficiado pelo lucro auferido a partir de atos lesivos ao meio ambiente.

O Manual de Obtenção de Terras[26] aprovado pela Norma de Execução/INCRA/DT nº 52, de 25 de outubro de 2006 prevê a obrigatoriedade de levantamento do passivo ambiental na avaliação dos imóveis rurais para fins de desapropriação, nos seguintes termos:

No que concerne à avaliação de imóveis rurais o manual incorpora as atualizações trazidas pela Norma 14.653-3 da ABNT. Também inova ao incorporar a exigência de identificar, quantificar e calcular o dano ambiental decorrente da utilização de técnicas inadequadas de manejo e conservação dos solos, do uso indevido das Áreas de Reserva Legal e de Preservação Permanente, bem como sua dedução do montante da indenização, deixando o INCRA de absorver os passivos deixados pelos infratores da legislação ambiental.

(...)

Deve ser estimado o custo da recuperação de áreas degradadas ocasionadas pela utilização de técnicas inadequadas de manejo e conservação dos solos. Deverão ser estimados os custos de recuperação das Áreas de Preservação Permanente que foram total ou parcialmente suprimidas sem a devida autorização do órgão ambiental competente (Artigo 4º da Lei 4771/65, com redação dada pela MP 2166/67, de 24/09/01).

Também devem ser estimados os custos de recuperação das Áreas de Reserva Legal que estejam com sua vegetação suprimida ou que não estejam sendo devidamente utilizadas sob regime de exploração florestal (Artigo 16 da Lei 4771/65, com redação dada pela MP 2166/67, de 24/09/01). Caso inexista área de Reserva Legal no imóvel deve ser calculado o custo de recuperação de sua vegetação.

Como marco inicial da visível mudança de entendimento que se espera dos tribunais superiores, encontramos um nítido avanço no Superior Tribunal de Justiça, que tem julgado indevido o pagamento por pastagens implementadas na área de reserva legal, por estar-se beneficiando o autor de crime ambiental:

A edificação de pastagens em área de reserva legal não deve ser indenizada, pois estar-se-ia premiando a desobediência à legislação ambiental[27]

Outro avanço encontrado a propósito do tema, foi do Tribunal de Contas da União – TCU, em seu Acórdão nº 1.362/2004[28] – Plenário que expediu as seguintes determinações à Superintendência Regional do INCRA no Estado do Mato Grosso:

... 9.2 revogar a medida cautelar adotada pelo Presidente deste Tribunal , em 23/12/2003, e homologada por este Colegiado, no sentido de determinar à Superintendência Regional do INCRA no Mato Grosso – SR-13 que se abstivesse de dar prosseguimento aos processos de desapropriação em andamento no Estado , nos casos em que não tivesse sido efetuada a avaliação do passivo ambiental das terras a serem desapropriadas

9.3 determinar à Superintendência Regional do INCRA no Mato Grosso – SR-13 que:

9.3.1 eleja entre os critérios existentes de avaliação de passivo ambiental de terras a serem desapropriadas, e até que seja uniformizado o assunto pela Presidência do INCRA, o que se revele mais apropriado a cada caso concreto;

9.3.2 dê continuidade aos processos de desapropriação somente naqueles casos em que foi efetuada a devida avaliação do passivo ambiental das terras a serem desapropriadas com a conseqüente consideração de seu valor no cômputo do montante da justa indenização.

A indenização somente será justa se refletir o valor real do imóvel. Espera-se que com o passar dos tempos os Tribunais Superiores firmem jurisprudência no sentido de tornar obrigatório o abatimento do passivo ambiental no valor da indenização pela desapropriação-sanção dos imóveis rurais que estejam descumprindo a legislação ambiental, por ser a única forma de se efetivar a justa indenização prevista constitucionalmente.


11- CONCLUSÃO

A Constituição Federal consagrou o direito de propriedade em diversos dispositivos, concluindo, ao fim, que esta deverá cumprir a sua função social. Os requisitos para que se evidencie o cumprimento da função social da propriedade rural estão previstos no Artigo 186 da Constituição Federal e encontram-se divididos em três aspectos principais: a) aspecto econômico; b) aspecto ambiental e c) aspecto social.

O Artigo 184 da Constituição Federal prevê que poderá ser desapropriada por interesse social para fins de reforma agrária o imóvel rural que não estiver cumprindo sua função social.

Demonstrou-se, por meio deste estudo que o descumprimento de quaisquer dos aspectos da função social da propriedade autoriza a desapropriação-sanção do imóvel para fins de reforma agrária.

O Supremo Tribunal Federal já proferiu decisão admitindo a edição de decreto expropriatório para fins de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária quando o imóvel descumprir o aspecto ambiental da função social da propriedade, ainda que o bem seja considerada produtiva, já que a Constituição Federal determina sejam os requisitos cumpridos simultaneamente.

Os imóveis rurais cujos proprietários atuam em afronta à legislação ambiental apresentam certamente um enorme passivo ambiental, correspondente ao custo de recuperação das áreas ilegalmente degradadas e seus demais consectários.

Caso seja proposta ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária objetivando a aquisição de imóvel rural que apresente passivo ambiental, o valor deste deverá ser compensado no valor atribuído à justa indenização (terra nua e benfeitorias úteis e necessárias) da propriedade, uma vez que o passivo ambiental compõe o valor do imóvel para todos os fins.

Não é justo que o proprietário seja indenizado por benfeitorias implementadas em áreas cuja preservação se impõe, pois isso acabaria premiando o descumprimento à legislação ambiental, conforme decidiu recentemente o Superior Tribunal de Justiça.

É injusto, na mesma proporção, que a União Federal assuma o custo de recuperação do passivo ambiental deixado pelo expropriado, uma vez que foi este que auferiu todos os lucros pela exploração predatória. É dever do Poder Público responsabilizar o expropriado pelo ressarcimento do passivo ambiental, sob pena de enriquecimento sem causa deste.

O valor levantado a título de passivo ambiental deve compor, em sentido negativo, o valor que será pago ao expropriado a título de indenização pela perda da propriedade, ou seja, deve ser feita uma compensação, diminuindo-se do montante levantado para pagamento da terra nua e das benfeitorias úteis e necessárias o valor necessário à recuperação do passivo ambiental deixado pelo expropriado.

Não existe previsão legal para que se faça referida compensação, ainda assim o INCRA tem a implementado, quando da oferta inicial realizada previamente à propositura de ações de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.

A tarefa de fixar uma jurisprudência acerca do assunto caberá aos Tribunais Superiores quando a matéria for a eles afeta. Espera-se que seja dada a correta interpretação ao conceito de justa indenização preconizado constitucionalmente, permitindo-se seja realizado o abatimento do passivo ambiental deixado pelo expropriado no valor da indenização que por ele deva ser recebida, pois somente desta forma será realizada a justiça indenizatória.


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NOTAS

[1] GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. Revista e Atualizada. 13ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

[2] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

[3] ROCHA, Olavo Acyr de Lima. A desapropriação no direito agrário. São Paulo: Atlas, 1992. p. 71.

[4] VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao direito à reforma agrária: o direito face aos novos conflitos sociais. São Paulo: Editora de Direito, 2004. p. 216

[5] BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 11 jan. 2002.

[6] GONDINHO, André Osório. Função Social da Propriedade. In Problemas de Direito Civil - Constitucional. Gustavo Tepedino (Coordenador). Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 397 - 433

[7] MARQUESI, Roberto Wagner. Direitos Reais Agrários e Função Social. 2ª Ed. Curitiba: Juruá, 2001.

[8] SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 6ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 38.

[9] SILVA, Rafael Egídio Leal e. Função social da propriedade rural: aspectos constitucionais e sociológicos. Revista de Direito Constitucional e Internacional. São Paulo, v. 37, ano 9, out./dez. 2001. p. 263.

[10] BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 02 nov, 1981.

[11] BRASIL. Lei nº 5.889, de 08 de junho de 1973. Estatui normas reguladoras do trabalho rural. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 11 jun, 1973.

[12] BRASIL. Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 26 fev, 1993.

[13] HIRONAKA, Giselda Maria Fernandes Novaes. Atividade agrária e proteção ambiental: simbiose possível. São Paulo: Cultural Paulista, 1997. p. 107

[14] SILVA, Rafael Egídio Leal e. Função social da propriedade rural: aspectos constitucionais e sociológicos. Revista de Direito Constitucional e Internacional. São Paulo,v. 37, ano 9, out./dez. 2001. p. 265

[15] GODOY, Luciano de Souza. Direito Agrário Constitucional: o regime de propriedade. São Paulo: Atlas, 1998.

[16] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

[17] STROZAKE, Juvelino José. A Questão Agrária e a Justiça. 1ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

[18] BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 31 nov, 1964.

[19] BARROSO, Lucas Abreu. O direito agrário na constituição. 2. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 166.

[20] PEREIRA, Rosalinda P. C. Rodrigues. A teoria da função social da propriedade rural e seus reflexos na acepção clássica de propriedade. In: STROZAKE, Juvelino José (Coord.). A questão agrária e a justiça. São Paulo: RT, 2000.

[21] PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. “A função social da propriedade agrária e os interesses difusos”. In: PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio e DIAS, Sérgio Novaes. Revista dos Mestrandos em Direito Econômico da UFBA. Salvador: UFBA, 1995. p. 174

[22] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança. Matéria Constitucional e Ambiental. Mandado de Segurança nº 22.164. Relator: Ministro Celso de Melo. Brasília, DF, Diário de Justiça de 17 de novembro de 1995.

[23] TOURINHO NETO, Fernando da Costa. A Indenização nas Desapropriações Rurais. in LARANJEIRA, Raymundo (Org.). Direito Agrário Brasileiro. São Paulo: LTr Editora Ltda., 1999. p.771

[24] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança. Matéria Constitucional e Ambiental. Mandado de Segurança nº 22.348. Relator: Ministro Celso de Melo. Brasília, DF, Diário de Justiça de 08 de outubro de 1993.

[25] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental em Recurso Especial. Matéria Constitucional. Agravo Regimental no Recurso Especial nº 117.584. Relator: Ministro Humberto Martins. Brasília, DF, Diário de Justiça de 31 de maio de 2010.

[26] INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA. Manual de Levantamento de dados e informações de imóveis rurais. Disponível em: www.incra.gov.br. Acesso em 05/08/2010.

[27] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Matéria Constitucional. Recurso Especial nº 465.158. Relator: Ministro Francisco Falcão. Primeira Turma. Brasília, DF, Diário de Justiça de 16 de dezembro de 2002.

[28] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo Administrativo. Acórdão nº 1.362/2004. Plenário. Relator: Ministro Adylson Motta. Diário Oficial da União de 16 de setembro de 2004.


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AMOURY, Cintia Monique de Souza. A justa indenização na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária em razão do descumprimento da legislação ambiental. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4066, 19 ago. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/31040. Acesso em: 13 ago. 2022.