A competência na ação civil pública proposta por autarquia federal

INTRODUÇÃO

O presente artigo pretende abordar uma relevante questão na prática forense. Trata-se da competência para interposição de Ação Civil Pública pelas Autarquias Federais.

A competência para a Ação Civil Pública não está estipulada no Código de Processo Civil. Atualmente, a competência da referida ação é determinada pelo artigo 2º da Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública) e pelo artigo 93 da Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor).

A leitura dos referidos diplomas legais, apesar de fundamental para determinação da competência da ação em questão, não é capaz de exaurir o tema, sobretudo quando o polo ativo é ocupado por uma Autarquia Federal.

Quando uma Autarquia Federal ocupa o polo ativo, a questão que mais apresenta complexidade é a determinação do foro competente para deslinde da causa.

Afinal, o artigo 109 da CF/88, §1º, da Constituição Federal é aplicável às Autarquia Federias? Se afirmativo, como influenciam na fixação do foro competente? A competência é relativa ou absoluta?

É importante destacar que, apesar do título do presente artigo, a pretensão não é estudar com profundidade todas as questões relativas à competência da Ação Civil Púbica.

Assim, para que seja mantido o foco principal do artigo em questão, o estudo buscará determinar qual o foro competente para a referida ação e, quando necessário, outros temas relacionados à competência serão abordados.

Porém, a abordagem de temas distintos da competência de foro será feita como premissa para elucidação do foco do presente trabalho.

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1  DA AUTARQUIA FEDERAL

Antes de abordar os conceitos de direito processual civil envolvidos no tema em debate, é importante fixar o conceito de Autarquia Federal. Isso porque, conforme se verifica do próprio título do presente, o foco principal é a competência da Ação Civil Pública interposta por Autarquia Federal.

Assim, para deslinde da questão, é imprescindível a elucidação do conceito de Autarquia Federal. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Há certo consenso entre os autores ao apontarem as características das autarquias: 1. Criação por lei; 2. Personalidade jurídica pública; 3. Capacidade de autoadministração; 4) especialização dos fins ou atividades; 5) sujeição a controle ou tutela.

[...]

Com esses dados, pode-se conceituar a autarquia como a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei^[1].

Diogenes Gasparini, ao tratar do tema, faz uma ressalva importante sobre o conceito de Autarquia:

As autarquias são detentoras, em nome próprio, de direitos e obrigações, poderes e deveres, prerrogativas e responsabilidades. Ademais, em razão de sua personalidade, as atividades que lhe são trespassadas, os fins e interesses que perseguem são próprios, assim como são próprios os bens que possuem e venham a possuir^[2].

Pois bem, do conceito de Autarquia e das peculiaridades acima transcritas, a mais importante e que merece destaque é a autonomia da Autarquia em relação aos entes federados dos quais se originam. Ou seja, as Autarquias são pessoas jurídicas públicas autônomas.

Vale dizer, há autonomia, inclusive no que tange à titularidade de bens e direitos, entre as Autarquias Federais e a União Federal.

A referida característica (autonomia) é fundamental para o deslinde do tema proposto, especialmente no que tange à análise da aplicação do art. 109, §1º da Constituição Federal.

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2  DA JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA

Jurisdição e competência são temas centrais do Direito Processual Civil e fundamentais para fixarmos premissas essenciais para o presente artigo. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr tratam dos temas com propriedade:

A jurisdição, como função estatal para prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto, em última instância, resguardando a ordem jurídica e a paz social, é exercida em todo o território nacional (art. 1º, CPC). Por questão de conveniência, especializam-se setores da função jurisdicional.

Distribuem-se as causas pelos vários órgãos jurisdicionais, conforme as suas atribuições, que têm seus limites definidos em lei. Limites que lhes permitem o exercício da jurisdição. A jurisdição é uma, porquanto manifestação do poder estatal. Entretanto, para que mais bem seja administrada, há de ser feita por diversos órgãos distintos.

A competência é exatamente o resultado de critérios para distribuir entre vários órgãos as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição. A competência é o poder de exercer a jurisdição nos limites estabelecidos por lei. É o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição. É a medida da jurisdição. Trata-se da quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão ou grupo de órgãos^[3].

No que tange à jurisdição, apenas para aclarar ainda mais a essência do referido instituto jurídico, é válida a transcrição da lição de Moacyr Amaral Santos:

Esta função do Estado é própria e exclusiva do Poder Judiciário. É ele, dentro dessa função, que atua o direito objetivo na composição dos conflitos de interesses ocorrentes. É função do Estado desde o momento em que, proibida a autotutela dos interesses individuais em conflito, por comprometedora da paz jurídica, se reconheceu que nenhum outro poder se encontra em melhores condições de dirimir os litígios do que o Estado, não só pela força de que dispõe, como por nele presumir-se interesse em assegurar a ordem jurídica estabelecida^[4].

Verifica-se, com precisão, a diferença entre jurisdição e competência. Jurisdição, em síntese, é a função estatal destinada a prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto. Competência, é a distribuição da jurisdição entre os diversos órgãos titulares da função jurisdicional.

José Joaquim Gomes Canotilho, apesar de tratar do Direito Português, faz uma explanação plenamente aplicável ao direito pátrio e que deixa evidente a relação entre competência e jurisdição:

Por competência entender-se-á o poder de acção e de actuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos. A competência envolve, por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de acção (poderes) necessários para a sua prossecução. Além disso, a competência delimita o quadro jurídico de actuação de uma unidade organizatória relativamente a outra^[5].

Ou seja, a competência tem como objeto, primordialmente, a delimitação da jurisdição entre os diversos órgãos do Poder Judiciário (detentor da função jurisdicional).

Avançando no conceito de competência, é preciso conceituar e estudar especificamente a competência de foro. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr, mais uma vez, nos trazem importantes ensinamentos sobre a competência:

A competência de foro está diretamente ligada a ideia de território, de limites territoriais, nos quais o juiz exerce e atua a jurisdição. Foro, ensinam Cintra, Grinover e Dinamarco, ‘é o território dentro de cujos limites o juiz exerce a jurisdição’ e ‘foro competente’ leciona Athos Gusmão Carneiro, é ‘a circunscrição territorial judiciária em que a causa deve ser processada’, chamada comarca, nas Justiças Estaduais de primeiro grau e seção judiciária, na Justiça Federal^[6].

Fredie Didier Jr, em outra passagem, é ainda mais preciso ao conceituar a competência de foro:

Foro é o local onde o juiz exerce as suas funções; é a unidade territorial sobre a qual se exerce o poder jurisdicional (lembre-se que o Estado é soberania de um povo sobre determinado território)^[7].

A competência de foro é, portanto, a delimitação territorial na qual a jurisdição deve ser exercida. Em outras palavras, o local em que determinada demanda deve ser processada em função de critérios previamente estabelecidos.

Após os estudos dos referidos institutos, é preciso, ainda, determinar se a competência de foro é relativa ou absoluta.

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3  DA COMPETÊNCIA RELATIVA E ABSOLUTA

A competência pode ser classificada em relativa ou absoluta. Segundo Marcus Vinicius Rios Gonçalves:

As regras gerais de competência, formuladas pelas leis federais, para indicação do foro competente, podem ser divididas em duas categorias: as absolutas e as relativas. O legislador, ao formulá-las, teve em vista ou o melhor funcionamento da organização judiciária, ou o maior conforto das partes, no ajuizamento da demanda. No primeiro caso, considerou-se absoluta; no segundo, relativas. Em suma: há normas de competência que são de ordem pública; e há as que não são, sendo instituídas tão somente no interesse das partes.

Disso resultam diversas consequências, de grande relevância, que tornam fundamental identificar se uma norma se enquadra em uma ou em outra categoria. O legislador formulará critérios que permitem identificar quando ocorre uma coisa ou outra. Mas antes de apresentá-los, cumpre examinar as principais consequências que advirão de uma norma ser de competência absoluta ou relativa. São elas: (i) somente as de competência relativa estão sujeitas à modificação pelas partes. As de competência absoluta não podem ser modificadas [...], (ii) somente a competência absoluta pode ser reconhecida pelo juiz de ofício. A relativa não (Súmula 33, do Superior Tribunal de Justiça) [...], (iii) a incompetência relativa deve ser arguida por exceção de incompetência, no prazo de contestação, sob pena de preclusão^[8].

Ante o conceito exposto, é possível diferenciar a competência absoluta da competência relativa e, sobretudo, compreender o fundamento de cada uma delas. A competência absoluta busca garantir o melhor funcionamento da atividade jurisdicional. Ou seja, a competência absoluta é fixada em função das necessidades de prestação do órgão jurisdicional.

Por sua vez, a competência relativa é fixada em função do conforto das partes. Isto é, diante da inexistência de especial necessidade na prestação jurisdicional, a competência é fixada em função do melhor interesse das partes. É por essa razão que a competência relativa permite a modificação pelas partes.

Contudo, ainda é preciso determinar qual o critério que deve ser utilizado para verificar se, no caso concreto, estamos diante de competência absoluta ou relativa, especialmente no que tange à competência de foro. Marcus Vinicius Rios Gonçalves estabelece:

É fundamental identificar se uma norma de competência é cogente (absoluta) ou dispositiva (relativa), porque disso advirão numerosas consequências. Para saber em que juízo uma demanda deve ser proposta, verificamos que é indispensável consultar três tipos de legislação: a Constituição Federal, as leis federais, e as leis de organização judiciária. A Constituição estabelece se a ação é de competência de alguma das justiças especiais, da justiça comum federal, da Justiça Estadual; ou se é de competência originária dos Tribunais Superiores. As regras de competência fixada pela CF são sempre absolutas.

[...]

O CPC e outras leis federais formulam regras para apuração do foro competente. Para tanto, se valem do critério funcional e do critério territorial. Vale lembrar, mais uma vez, que, conquanto o Código aluda ao critério objetivo (matéria e valor da causa), não o utiliza para indicar o foro competente. Atribuindo-o às normas de organização judiciária, que indicam o juízo competente. Portanto, só vamos encontrar exemplos de normas que utilizam o critério matéria e valor da causa nas normas de organização judiciária, para a apuração do juízo competente e não do CPC. Todas as normas do CPC que usam o critério funcional são de competência absoluta. Por exemplo, o art. 800 que determina que as ações cautelares corram onde correm as principais, ou o art. 1049, que determina que os embargos de terceiro sejam distribuídos por dependência para o juízo que ordenou a apreensão de bens. Quando o CPC se vale do critério territorial, a regra é que a competência seja relativa, salvo as exceções previstas no art. 95, baseadas na situação do imóvel. As regras do CPC fundadas no domicílio dos litigantes, do autor da herança, do local de exercício da atividade principal, do local do ato, do dano ou do acidente, são de competência relativa^[9].

Do acima exposto, verifica-se que as normas do CPC que tratam da competência territorial (competência de foro) são dispositivas, com exceção do art. 95 do CPC, que trata de situações baseadas em imóveis.

Contudo, embora as observações e conclusões do citado autor estejam corretas, elas não se aplicam à Ação Civil Pública. Vale dizer, no que tange à Ação Civil Pública, conforme se verá nos itens posteriores, o critério territorial gera competência absoluta.

É importante determinar que a competência territorial determinada pelo Código de Processo Civil é, regra geral, relativa.

As exceções estão em normas específicas do próprio Código de Processo Civil (art. 95 do CPC, por exemplo) e em leis esparsas, como a Lei da Ação Civil Pública.

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4  DA COMPETÊNCIA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

No presente item, será analisada a competência da Ação Civil Pública de uma forma geral, vale dizer, sem analisar a peculiaridade da Ação Civil Pública movida pela Autarquia Federal.

O principal foco do presente item é determinar os critérios para fixação da competência para a Ação Civil Pública e se a referida competência é relativa ou absoluta.

A competência para ajuizamento de Ação Civil Pública é determinada pelas seguintes normas:

Lei n. 7.347/85

Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.

Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. 

Lei n. 8.078/90

Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:

I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;

II – no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.

A leitura dos referidos dispositivos legais determina a premissa de que o local onde ocorreu (ou deva ocorrer o dano) e o respectivo âmbito de extensão são os elementos determinantes para a fixação da competência da Ação Civil Pública.

Verifica-se, portanto, que as normas legais utilizam a competência de foro (competência territorial) para fixar o foro competente para deslinde da Ação Civil Pública.

Trata-se de competência relativa ou absoluta? Em uma análise inicial, pode parecer que, por se tratar de competência territorial (competência de foro), estaríamos diante de competência relativa.

Contudo, a análise mais atenta da legislação revela que se trata, na verdade, de competência absoluta, apesar de ser territorial. Isso porque, no caso da Ação Civil Pública, o critério utilizado (local do dano) busca garantir a plena efetividade da jurisdição; portanto, norma de caráter absoluto e não relativo. Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfon Andrade trazem importante lição sobre o tema:

Como já observamos anteriormente, por força do artigo 21 da LACP e do artigo 90 do CDC, as normas de ambos os diplomas são reciprocamente aplicáveis de modo a comporem um microssistema de direito processual coletivo. Logo, a despeito de o art. 93 situar-se no capítulo do CDC destinado a tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos, sua aplicabilidade não está restrita às relações de consumo, estendendo-se aos interesses individuais homogêneos de qualquer natureza. Além disso, não há dúvida de que, seja por interpretação extensiva (extensiva do significado da norma), seja por analogia (extensiva da intenção do legislador), o art. 93 é aplicável a todo e qualquer processo coletivo, estendendo-se às ações em defesas de interesses difusos e coletivos.

[...]

Segundo classificação de Chiovenda, o gênero competência funcional compreenderia duas espécies: uma, mais próxima da competência material, diz respeito à repartição de funções entre órgãos distintos dentro de um mesmo processo (P. ex., a competência de primeiro grau dos juízes monocráticos, e a competência recursal dos tribunais); outra, mais próxima da competência territorial, consiste em definir como competente o órgão onde o exercício da função jurisdicional seria mais fácil e eficaz, dada a sua localização territorial (P. ex., a competência do juízo do foro de situação do imóvel, nas causas fundadas em direitos reais sobre imóveis). A competência funcional estabelecida não no interesse das partes (como seria, por exemplo, a competência determinada de acordo com o domicílio do réu, ou do autor), mas sim no interesse público da eficiência função jurisdicional. Por tal razão, as hipóteses de competência funcional são sempre absolutas.

O artigo 2º da LACP qualifica a competência na ação civil pública como funcional. Ela é determinada ratione loci, pelo local do dano, o que, normalmente, implicaria hipótese de competência relativa. Sem embargo, por ser funcional, a competência ai estabelecida é absoluta. Sendo absoluta, pode ser declinada de ofício, pelo órgão jurisdicional, a qualquer tempo, e é inalterável pela vontade das partes.

A ratio do modelo adotado pela lei foi atribuir a jurisdição ao órgão que poderia mais eficazmente exercer sua função, tendo em vista sua maior proximidade com as vítimas, com o bem afetado e com a prova. Logo, o atributo funcional teria sido conferido pela norma seguindo a classificação dualista Chiovendiana, referindo-se àquela modalidade de competência funcional que se aproxima da territorial.

[...]

Parte da doutrina critica a denominação legal (competência funcional), entendendo que a competência determinada pelo local do dano não é funcional, mas territorial, embora excepcionalmente absoluta.

[...]

O legislador, tendo em conta que a competência funcional é sempre absoluta, teria empregado o termo funcional na LACP apenas para frisar o caráter de inderrogabilidade da competência ali regulada, mas poderia ter empregado melhor técnica, simplesmente ressalvado que, apesar de territorial, a competência era absoluta^[10].

Note-se que, conforme citação doutrinária acima, apesar do art. 2º da LACP falar em competência funcional, a melhor conclusão é que se trata de competência territorial (competência de foro), apesar de absoluta. Trata-se, portanto, de competência territorial absoluta, constituindo exceção à regra geral de que a competência territorial é relativa.

Esse entendimento é referendado por Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr:

O legislador brasileiro e parte da doutrina nacional adotam, em alguns momentos, a concepção Chiovendiana, segundo a qual também se visualiza a competência funcional quando uma causa é confiada ao juiz de determinado território, pelo fato de ser a ele mais fácil ou mais eficaz exercer a sua função. Cria-se, então, uma competência territorial funcional (art. 95 do CPC; art. 2º, Lei Federal nº 7.347/85; art. 4º, Lei Federal nº 6.969/81; art. 80, Estatuto do Idoso, Lei Federal nº 10.741/2003)

[...]

Consideramos ser caso de competência territorial cujo desrespeito implica incompetência absoluta (excepcional, é verdade, à luz do art. 111 do CPC), semelhante ao regime do foro da situação da coisa, para as ações reais imobiliárias previstas na parte final do art. 95 do CPC. A doutrina mais recente já vem percebendo isso, qualificando a competência da ação civil pública como territorial absoluta^[11].

O STF afirma que se trata de competência territorial e funcional, conforme julgados: STF 228.955-9/RS. Pleno, rel. Min. Ilmar Galvão, j. 10/02/2000, DJ 14/04/2000. Apesar de afirmar ser territorial e funcional, o que o STF afirma, ao final, é que a competência territorial em questão é absoluta.

Independente da divergência acima exposta, o ponto comum é que a competência da Ação Civil Pública é determinada pelo local do dano e se trata de competência absoluta, na medida em que fixada para melhor prestação jurisdicional.

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5 DA COMPETÊNCIA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA INTERPOSTA POR AUTARQUIA FEDERAL

Pois bem, chegamos ao ponto fulcral do presente artigo. Como se define a competência para interposição de Ação Civil Pública por Autarquia Federal?

O estudo do presente item inicia-se na Constituição Federal:

Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; [...]

§ 1º - As causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte.

§ 2º - As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.

§ 3º - Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual. (g.n.).

Conforme se verifica do art. 109, I da CF/88, acima transcrito, as causas em que a União e entidade autárquica forem interessadas na condição de autora, rés, assistentes ou oponentes serão processadas na Justiça Federal.

Assim, em respeito ao texto magno, toda Ação Civil Pública interposta por Autarquia Federal deve ser julgada na Justiça Federal. Nesse sentido, vale a lição de Daniel Amorim Assumpção Neves:

As Leis 7.347/1985 e 8.078/90, que formam o núcleo duro do microssistema coletivo, não têm qualquer previsão específica no sentido de determinar a competência da Justiça para as ações coletivas, limitando-se a trata da competência do foro. Na realidade, mesmo que quisesse, o legislador infraconstitucional não poderia ter legislado sobre a competência da Justiça, matéria tratada exclusivamente pela Constituição Federal. A omissão, entretanto, não causa percalço, bastando aplicar as regras já mencionadas do art. 109 da CF^[12].

A análise do art. 109, I, da CF/88 permitiu determinar a Justiça competente, mas não permite concluir sobre o foro competente. Quanto ao foro competente, mesmo diante de Autarquia Federal, devem ser aplicados os artigos 2º da Lei 7.347/85 e 93 da Lei 8.078/90.

Portanto, o local do dano é o critério para fixação da competência para interposição de Ação Civil Pública por Autarquia Federal. É evidente, porém, que os artigos 2º da Lei 7.347/85 e 93 da Lei 8.078/90 devem ser harmonizados com do art. 109, I, da CF/88.

Dessa forma, a competência para interposição de Ação Civil Pública por Autarquia Federal é a subseção judiciária (Justiça Federal) que possui jurisdição sobre o local do dano que fundamenta a interposição da ação.

E outra não poderia ser a conclusão. Isso porque, o art. 93 da Lei 8.078/90 estabelece:

Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:

I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;

II – no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente (g.n.).

Ocorre que a ressalva do caput do art. 93 da Lei 8.078/90 refere-se, somente, ao julgamento pela Justiça Federal (art. 109, I, da CF/88), sem prejuízo da aplicação das demais regras sobre competência.

Isso porque, com exceção do art. 109, I da CF/88, não há dispositivo constitucional sobre a competência para ações interpostas por Autarquias Federais. Logo, respeitada a competência da Justiça Federal, a Ação Civil Pública interposta por Autarquia Federal deve respeitar o determinado no art. 93 da Lei 8.078/90.

Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfon Andrade afirmam:

O artigo 93 do CDC, ao tratar da competência pelo local do dano ou ameaça de dano, ressalva a competência da Justiça Federal. Tem-se a impressão de que, portanto, o art. 93 somente se aplicaria à competência territorial das Justiças Estaduais ou do Distrito Federal. Na verdade, não é esse o sentido da norma. A ressalva tem sua razão de ser porque a Constituição Federal, em alguns pontos, disciplinou expressamente a competência territorial da Justiça Federal, de modo diverso da sistemática do artigo 93 do CDC, que, por ser norma infraconstitucional, não poderia contrariar a Lei Maior^[13].

Ressalte-se, ainda, que o §1º do art. 109 da CF/88 não altera a conclusão aqui exposta. Isso porque o referido parágrafo se refere somente à União e não às Autarquias Federais.

O fato do réu da Ação Civil Pública ter domicílio em local distinto do local do dano, não impõem o ajuizamento, pela Autarquia Federal, no domicílio do réu.

Quando a Constituição pretendeu dar o mesmo tratamento para União e Autarquias Federais, o fez expressamente, conforme se verifica do art. 109, I da CF/88: “as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras...”

Portanto, os §1º e §2º do art. 109 da CF/88, não podem ser interpretados de forma ampliada, para que o termo “União” inclua, também, as Autarquias Federais. A omissão do texto magno ao termo ‘autarquia’ é intencional e, dessa forma, deve ser respeitada.

Esse entendimento foi acolhido na jurisprudência que, ao julgar a aplicação do art. 109, §2º da CF/88 (que possui a mesma redação do art. 109, §1º da CF/88, apenas modificando a referência ao polo processual), afastou sua aplicação perante as Autarquias:

PROCESSO CIVIL. DANO AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTOS DE INFRAÇÃO. COMPETÊNCIA DE FORO. LOCAL DA OCORRÊNCIA DO DANO. SEDE DA AUTARQUIA FEDERAL.HARMONIZAÇÃO DOS ARTIGOS 94 E 100 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INAPLICÁVEL A REGRA DO ARTIGO 109, §2º DO TEXTO BÁSICO. 1. Interpõe o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, agravo, na modalidade de instrumento, em face da JUAN PABLO DE MARCO E IRMÃO LTDA ME, objetivando cassar decisão do Juízo da 4ª Vara Federal Cível de Vitória, Seção Judiciária do Espírito Santo, que rejeitou liminarmente a argüição de incompetência do referido Juízo, por ser manifestamente improcedente, conforme o disposto no Art. 94, §1º, do CPC. [...] a duas, que resta inaplicável a regra do artigo 109, §2º, do Texto Básico, dirigida exclusivamente à União (STJ, mutatis, Resp 307353, DJ 13/08/2001; STJ, CC 33605, DJ 18/03/2002; STJ, CC 29274 DJ 12/03/2001); [...]. 5. Agravo de Instrumento provido^[14].

O mesmo entendimento foi defendido pela Procuradoria Geral Federal que, representando o CADE (Autarquia Federal), interpôs recurso extraordinário para garantir a inaplicabilidade do art. 109, §2º da CF/88 para as Autarquias Federais, conforme RE 627.709 (repercussão geral reconhecida, porém ainda não julgado).

Ressalte-se que as conclusões referentes ao art. 109, §2º da CF/88 são integralmente aplicáveis ao art. 109, §1º da CF/88, na medida em que os dispositivos possuem a mesma redação, sendo a diferença, apenas, no tocante ao polo processual ocupado pela União Federal, o que não influencia a questão em comento (aplicação do art. 109, §1º da CF/88 para as Autarquias Federais).

Por fim, é preciso afastar a aplicação do art. 109, §3º da CF/88. O referido dispositivo constitucional afirma:” [...] as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado [...]”. Portanto, a competência delegada para a Justiça Estadual só tem aplicação nas ações envolvendo o INSS e o segurado. Vale dizer, processos envolvendo a concessão e revisão de benefícios previdenciários. Qualquer outro tema, está fora do âmbito de incidência do referido artigo.

Há mais. A ressalva do art. 109, §3º da CF/88: “[...] se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual [...]”, também não altera a conclusão aqui exposta, na medida em que não existe norma legal determinando a referida delegação.

Daniel Amorim Assumpção Neves faz importante síntese do tema em questão:

Corrente doutrinária entende que a regra de competência do local do dano nas ações coletivas aplica-se a regra de ‘competência por delegação’ prevista no art. 109, §3º e §4º, da CF. A delegação nesse caso se justificaria em razão de o processo se desenvolver perante o local do dano como forma de presumidamente garantir uma tutela jurisdicional de melhor qualidade. A justificativa para o legislador ter criado uma regra de competência territorial absoluta (situação excepcional) é justamente o contato mais direto do juiz com os elementos probatórios a serem colhidos e até mesmo com a repercussão do ato praticado na comunidade. A transferência de uma demanda para outra cidade, em que exista vara federal, colocaria em xeque tal justificativa, afastando o juiz do local do dano e, em tese, prejudicando a própria entrega da prestação jurisdicional. Esse entendimento, entretanto, não foi o mesmo que o Supremo Tribunal Federal teve sobre o tema, o que gerou, inclusive o cancelamento da Súmula 183 do Superior Tribunal de Justiça. Para o Tribunal Supremo, a inexistência de norma expressa no sentido da delegação da competência impede a sua aplicação nas ações coletivas, de modo que a demanda de competência da Justiça Federal deverá sempre ser proposta em vara federal, ainda que essa se situe em local diverso daquele que se verificou o dano. Na realidade, entende-se que, na Justiça Federal, por local do dano tem-se a seção judiciária, de forma que a regra do art. 2º da Lei 7.347/1985 seria sempre cumprida^[15].

Assim, é forçoso concluir que a competência para interposição de Ação Civil Pública por Autarquia Federal é da Justiça Federal com jurisdição sobre o local do dano, sendo irrelevante o domicílio do réu.

Note-se, ainda, que, por se tratar de competência absoluta, não é possível a disposição do foro, nem mesmo quando a ação é interposta no domicílio do réu. Isso porque a competência absoluta busca preservar a prestação jurisdicional e não o conforto das partes.

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6  CONCLUSÃO

As Autarquias apresentam as seguintes características:  criação por lei, personalidade jurídica pública, capacidade de autoadministração, especialização dos fins ou atividades e sujeição a controle ou tutela.

Apesar da sujeição a controle ou tutela, é preciso reconhecer que a Autarquia é uma pessoa jurídica pública autônoma e titular de bens e direitos.

A jurisdição é função própria e exclusiva do Poder Judiciário. Trata-se da aplicação do direito objetivo na composição dos conflitos de interesses que ocorrem na sociedade.

Competência, por sua vez, é a distribuição da jurisdição entre os diversos órgãos titulares da função jurisdicional. Isto é, a competência tem como objeto, primordialmente, a delimitação da jurisdição entre os diversos órgãos do Poder Judiciário (detentor da função jurisdicional).

Dentre os diversos critérios para fixação da competência, merece destaque a competência de foro. Foro é o local onde o juiz exerce as suas funções, é a unidade territorial sobre a qual se exerce o poder jurisdicional.

O estudo da competência revela, ainda, uma importante classificação. Trata-se da competência relativa e da competência absoluta. A competência relativa, que admite disposição pelas partes, é fixada em razão do conforto das partes na prestação jurisdicional. Vale dizer, o foco da competência relativa é tornar mais confortável às partes o acesso à justiça. Por essa razão, admite modificação.

A competência absoluta é aquela fixada para melhor prestação jurisdicional. O foco da norma jurídica é garantir a plena eficácia da jurisdição, que poderia ser afetada com o trâmite do processo em unidade judiciária diferente daquela eleita pela norma. Por essa razão, não há preclusão e não admite modificação pela vontade das partes. Também permite a declaração de incompetência de ofício pelo julgador.

A competência de foro (territorial) é, regra geral, relativa. A legislação estabelece alguns casos em que a competência territorial é absoluta. O melhor exemplo é o artigo 95 do Código de Processo Civil, que estabelece a competência absoluta do foro do local do imóvel, no que tange às ações reais.

A competência para interposição da Ação Civil Pública é determinada pelo artigo 2º da Lei nº 7.347/85 e pelo artigo 93 da Lei nº 8.078/90. A leitura dos referidos dispositivos legais fixa a premissa de que o local onde ocorreu (ou deva ocorrer o dano) e o respectivo âmbito de extensão são os elementos determinantes para a fixação da competência da Ação Civil Pública.

Note-se que, apesar de utilizar o critério territorial (local do dano), a competência fixada para a Ação Civil Pública é absoluta. Trata-se de mais uma exceção da regra geral que impõe competência relativa para as regras de competência territorial.

Em cumprimento ao disposto no artigo 109, I da CF/88, a Ação Civil Pública interposta por Autarquia Federal deve, necessariamente, ser processada na justiça federal.

Contudo, no que tange à determinação da Subseção Judiciária competente (foro), há a incidência do artigo 2º da Lei 7.347/85 e do artigo 93 da Lei 8.078/90. Ou seja, a ação deve ser interposta na Subseção Judiciária com jurisdição sobre o local do dano, na medida em que os referidos dispositivos legais devem ser harmonizados com o art. 109, I da CF/88.

O artigo 109, §1º da CF/88 não altera a conclusão aqui exposta. O referido parágrafo se refere somente à União e não às Autarquias Federais.

Quando a Constituição pretendeu dar o mesmo tratamento para União e Autarquias Federais, o fez expressamente, conforme se verifica do art. 109, I da CF/88: “as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras...”

Portanto, os §1º e §2º do art. 109 da CF/88 não podem ser interpretados de forma ampliada, para que o termo “União” inclua, também, as Autarquias Federais.

O fato do réu da Ação Civil Pública ter domicílio em local distinto do local do dano, não implica o ajuizamento da referida ação no domicílio do réu.

Por fim, também deve ser afastada a incidência do artigo 109, §3º da CF/88. A competência delegada para a Justiça Estadual só tem aplicação nas ações envolvendo o INSS e o segurado. Vale dizer, processos envolvendo a concessão e revisão de benefícios previdenciários. Qualquer outro tema, está fora do âmbito de incidência do referido artigo.

Há mais. A ressalva do art. 109, §3º da CF/88: “[...] se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual [...]”, também não altera a conclusão aqui exposta, na medida em que não existe norma legal determinando a referida delegação.

Assim, a competência absoluta para Ação Civil Pública interposta por Autarquia Federal é a Subseção Judicial com jurisdição sobre o local do dano.

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Notas

^[1].DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 429/430.

^[2].GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 17ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 374.

^[3]JUNIOR, Fredie Didier; JUNIOR, Hermes Zanetti. Curso de Direito Processual Civil. 4º Volume. 5ª. ed. Salvador: JusPodivm, 2007. p. 131.

^[4]SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. 1º Volume. 20ª. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 67.

^[5]CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 6ª. ed. Lisboa: Almedina, 2002. p. 539.

^[6]JUNIOR, Fredie Didier; JUNIOR, Hermes Zanetti. Curso de Direito Processual Civil. 4º Volume. 5ª. ed. Salvador: JusPodivm, 2007. p. 133/134.

^[7]JUNIOR, Fredie Didier; Curso de Direito Processual Civil. 1º Volume. 6ª. ed. Salvador: JusPodivm, 2006. p. 106.

^[8]GONÇALVES, Marcus Vinicius Rios. Direito Processual Civil. 1ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 95.

^[9]GONÇALVES, Marcus Vinicius Rios. Direito Processual Civil. 1ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 99.

^[10]ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber; ANDRADE, Landolfo. Interesses Difusos e Coletivos. 1ª. ed. São Paulo: Método, 2011. p. 117/118.

^[11]JUNIOR, Fredie Didier; JUNIOR, Hermes Zanetti. Curso de Direito Processual Civil. 4º Volume. 5ª. ed. Salvador: JusPodivm, 2007. p. 137.

^[12]NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Processo Coletivo. São Paulo: Método, 2012. p. 138.

^[13]ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber; ANDRADE, Landolfo. Interesses Difusos e Coletivos. 1ª. ed. São Paulo: Método, 2011. p. 122.

^[14]TRF2 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO – 176821. DJe 15/09/2009, g.n.

^[15]NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Processo Coletivo. São Paulo: Método, 2012. p. 139/140.