A inconstitucionalidade da exigência de quórum mínimo de 2/3 (dois terços) dos vereadores para renovação das mesas diretoras das câmaras municipais do estado da Bahia

O presente artigo discute a constitucionalidade da exigência de quórum mínimo de 2/3 (dois terços) dos Vereadores para que as Câmaras Municipais do Estado da Bahia promovam a renovação das respectivas Mesas Diretoras. 

Importante lembrar, inicialmente, que os Municípios possuem autonomia administrativa e são dotados de auto-organização, o que lhes autorizam editar, mediante legislação própria, as normas necessárias para a disciplina administrativa local.

Em decorrência da auto-organização, alguns Municípios do Estado da Bahia promulgaram as respectivas Leis Orgânicas prevendo o quórum de presença de 2/3 (dois terços) dos Edis para viabilizar a eleição objetivando a renovação da Mesa Diretora da Câmara. 

Diante de tal fato, lançado em linhas introdutórias, o presente artigo, sem pretender esgotar a matéria, apresenta breve análise sobre a constitucionalidade daquela exigência.

Embora os Municípios gozem de autonomia e auto-organização para editar a sua Lei Orgânica[1], as disposições contidas neste Diploma devem respeito às regras insculpidas nas Constituições Federal e Estadual.

Tanto assim que o art. 11, parágrafo único, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, ao estabelecer o prazo para a votação da Lei Orgânica, após a promulgação da Constituição do Estado, expressamente dispôs:

Art. 11 [...].

Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.

Ao lecionar sobre o tema, JOSÉ NILO DE CASTRO[2] assere que a autonomia não significa liberdade ilimitada para dispor normativa e organizacionalmente sobre os poderes municipais. In verbis:

“Ao contrário do que se vê, o Município, no seu poder auto-organizatório, tem limites constitucionais bem explícitos, de que cogita o art. 29, caput, da CR. É dizer: o Município organiza-se e rege-se por sua Lei Orgânica e demais leis que adotar, mas para atingir tal desiderato há que observar os princípios da Constituição da República e os da Constituição do respectivo Estado. É autônomo o Município, nos termos da Constituição; e autonomia não significa apropriação de liberdade ilimitada no e para dispor normativa e organizacionalmente sobre os poderes municipais. Há que se respeitar a fonte única dos poderes: a Constituição da República, síntese legitimada da vontade da soberania popular”.  [sem grifos no original]     

Nesse contexto, forçoso reconhecer que as Leis Orgânicas dos Municípios devem guardar simetria com os modelos constitucionais Federal e Estadual. A respeito do princípio da simetria, PAULO MASCARENHAS[3] assevera:

“Este princípio postula que haja uma relação simétrica entre as normas jurídicas da Constituição Federal e as regras estabelecidas nas Constituições Estaduais, e mesmo Municipais. Isto quer dizer que no sistema federativo, ainda que os Estados-Membros e os Municípios tenham capacidade de auto-organizar-se, esta auto-organização se sujeita aos limites estabelecidos pela própria Constituição Federal. Assim, pelo princípio da simetria, os Estados-Membros se organizam obedecendo ao mesmo modelo constitucional adotado pela União”.

A autonomia e auto-organização dos Municípios, portanto, sofrem limitações das regras constitucionais, de modo que a Lei Orgânica, em respeito ao princípio da simetria, deve observar a forma estabelecida nos modelos Federal e Estadual.

Pois bem.

O art. 47 da Constituição Federal estabeleceu, como regra geral, o quórum de maioria de votos, presentes a maioria absoluta de seus membros, para deliberação no Congresso Nacional:

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Outrossim, o mesmo quórum encontra-se previsto no art. 68 da Constituição do Estado da Bahia para deliberação da Assembleia Legislativa:

Art. 68. Salvo disposição constitucional em contrário, a Assembleia Legislativa funcionará em sessões públicas, com a presença de um terço, no mínimo, de seus membros e suas deliberações serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Existe, destarte, nítida simetria entre a Constituição do Estado da Bahia e a Constituição Federal, ao exigirem a presença mínima da maioria absoluta de seus membros, para deliberação nas respectivas Casas Legislativas.

Os Municípios não podem arredar-se desta regra. A Lei Orgânica, no que tange ao quorum de deliberação, deve seguir a forma estabelecida no art. 47 da Constituição Federal e 68 da Constituição Estadual.

O Supremo Tribunal Federal estabeleceu importante precedente sobre o tema ao julgar o Recurso Extraordinário nº. 95778, publicado no Diário da Justiça de 25 de junho de 1982.

Naquele julgamento, o STF, interpretando o art. 31 da Constituição Federal[4] de 1969[5] assentou que não se poderia exigir a presença da totalidade dos Membros da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul para a eleição da Mesa Diretora, conforme previa seu Regimento Interno, mas apenas a maioria absoluta:

A INTERPRETAÇÃO DO ENUNCIADO NOS ARTIGOS 31 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 13 DA CONSTITUIÇÃO DO RIO GRANDE DO SUL, CONSIDERA-SE QUE, PARA AS DELIBERAÇÕES A SEREM TOMADAS POR MAIORIA DE VOTOS, INCLUSIVE, ELEIÇÕES, EXIGE-SE A PRESENCA DA MAIORIA DOS MEMBROS DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA; NÃO, A PRESENCA DA TOTALIDADE DOS DEPUTADOS INTEGRANTES DO COLEGIADO. SE, PORTANTO, PARA A ELEIÇÃO DOS MEMBROS DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, COMPARECERAM 41, DOS 56 DEPUTADOS ESTADUAIS QUE COMPOEM A ASSEMBLÉIA, A CHAPA, QUE OBTEVE O SUFRAGIO DE 23 VOTOS, E A VITORIOSA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.(RE 95778, Relator(a):  Min. CLÓVIS RAMALHETE, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. FIRMINO PAZ, Tribunal Pleno, julgado em 05/05/1982, DJ 25-06-1982 PP-06232 EMENT VOL-01260-03 PP-01002 RTJ VOL-00102-01 PP-00378)

Apesar de o acórdão ter sido proferido em 1982, sob a égide de outra ordem constitucional, o entendimento nele expressado permanece atual porque o texto constitucional objeto da discussão no julgamento[6] possui o mesmo teor da redação do art. 47 da Constituição Federal de 1988. Conferira-se:

Art. 31. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Câmara serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros. (Constituição Federal de 1969)

*  *  *

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. (Constituição Federal de 1988)

Retornando ao precedente do STF (RE nº. 95778), vale observar que, do inteiro teor do acórdão[7], em alusão às normas regimentais, extrai-se o seguinte excerto:

“Elas estão sujeitas à Constituição. Aí não está matéria interna corporis liberta dos princípios constitucionais, mormente se a Constituição, no Estado e na República, regulam esta mesma questão, e dispõem que a deliberação será tomada por maioria de votos, mas estando presente a maioria absoluta dos membros”.

Poder-se-ia dizer que o art. 47 da Constituição Federal e o art. 68 da Constituição do Estado da Bahia, ao referirem-se ao quórum de deliberação, não se aplicaria às eleições para Mesa Diretora das Casas Legislativas.

O próprio Supremo Tribunal Federal, ainda no julgamento do precedente jurisprudencial acima invocado, cuidou de repelir esta possibilidade.

O então MINISTRO FIRMINO PAZ, ao proferir seu voto sobre a matéria, reconheceu que o conceito de deliberação, mencionado na Constituição Federal, abrange o de eleição:

 “Data venia, o conceito de deliberação compreende mais o de eleger, do que o de administrar. Quem elege delibera, escolhe, resolve, fazendo extinguir-se situação de duvida preexistente”. [...] Não me parece absoluta, data venia, a distinção preconizada no venerando acórdão recorrido, entre deliberação e eleição. Eleger é forma de deliberar”.

No mesmo sentido, extrai-se do voto proferido, na ocasião, pelo MINISTRO MOREIRA ALVES:

“E não há como pretender-se que eleição de mesa não seja deliberação, porque é inequívoco que eleger é escolher pelo voto e deliberar nada mais é do que escolher entre alternativas, optar por uma delas. Eleição - quem poderá nega-lo - é uma opção”.

De igual modo, o então MINISTRO DJACI FALCÃO, ao comentar o art. 31 da Constituição de 1969, que continha a mesma regra do art. 47 da Atual Carta Constitucional, também ratificou que o termo “deliberações” compreende a eleição da Mesa:

“[...] Parece-me que tal preceito é essencial ao mecanismo do Poder Legislativo, não é apenas uma regra disciplinadora do processo legislativo. O Constituinte usou da expressão “deliberações”, teve a preocupação de empregar a palavra no plural, portanto guardando sentido amplo, compreendendo inclusive a eleição da Mesa. Enfim, eleger é forma de deliberar, como há pouco afirmou o eminente Ministro Firmino Paz”

Irrefragável, portanto, que ao falar de “deliberações” em seu art. 47, a Constituição Federal está a se referir, também, à eleição para a Mesa Diretora do Poder Legislativo, uma vez que o conceito daquele abrange o deste.

Demonstrado que o termo “deliberações” compreende a eleição da Mesa da Casa Legislativa, merece destaque, ainda no julgamento do STF, a posição do então MINISTRO XAVIER DE ALBUQUERQUE ao asseverar que os Estados (o que atualmente abarca também os Municípios) não podem reduzir ou quorum quando a Constituição, em paradigma federal, o exige maior, nem ampliar a exigência quando a Constituição se contenta com o quorum menor: 

“De modo geral, a orientação do Tribunal é no sentido de que a norma do art. 31 da Constituição, que impõe a regra da maioria, deve ser recebida e adotada pelos Estados, não podendo estes reduzir o quorum quando a Constituição, em paradigma federal, o exige maior, nem ampliar a exigência quando a Constituição se contenta com o quorum menor”.

A outro giro, o próprio Supremo Tribunal Federal já declarou inconstitucionalidade de Lei Orgânica que, afastando-se “das linhas mestras do processo legislativo, estabelecidas na Constituição,”, exigia quórum de 2/3 (dois terços) para aprovação de matérias compreendidas na sua função legislativa ordinária:

PROCESSO LEGISLATIVO. CONSOANTE JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, OS ESTADOS NÃO SE PODEM AFASTAR DAS LINHAS MESTRAS DO PROCESSO LEGISLATIVO, ESTABELECIDAS NA CONSTITUIÇÃO. É INCONSTITUCIONAL, PORTANTO, A LEI ORGÂNICA DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PARANA, NO PONTO EM QUE EXIGE "QUORUM" DE DOIS TERCOS PARA A APROVAÇÃO, PELAS CÂMARAS MUNICIPAIS, DE MATERIAS COMPREENDIDAS NA SUA FUNÇÃO LEGISLATIVA ORDINARIA, COM EXCLUSAO DAQUELA RELATIVA A PROPOSTA DE TRANSFERENCIA DA SEDE DO MUNICÍPIO. REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE, EM PARTE.(Rp 1010, Relator(a):  Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE, Tribunal Pleno, julgado em 06/09/1979, DJ 26-10-1979 PP-08043 EMENT VOL-01150-01 PP-00032 RTJ VOL-00091-02 PP-00402

Em recente julgamento, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, com base no princípio da simetria, declarou a inconstitucionalidade de Lei Orgânica do Município de Santa Lagoa por exigir quórum de 2/3 (dois terços) em desconformidade com a Constituição Estadual:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - ART.(S) 54, § 2º, 'D' - DIREITO DE USO DE BEM IMÓVEL - APROVAÇÃO DE LEIS - 'QUORUM' DE 2/3 - EXIGÊNCIA - PRINCÍPIO DA SIMETRIA - OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. [...]..

- Se a Constituição do Estado de Minas Gerais prevê, que as deliberações da Assembléia Legislativa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, não pode o Município dispor de forma diferente, em razão do princípio da simetria com o centro, de observância obrigatória por todos os Municípios.

(TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000100643675000 MG, Relator: Dárcio Lopardi Mendes, Data de Julgamento: 03/04/2013, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 03/05/2013)

No mesmo sentido, pertinente trazer à colação jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:

ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGANICA DO MUNICIPIO DE CAPAO DA CANOA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO PARAGRAFO PRIMEIRO DO ART-19, POR EXIGIR "QUORUM" QUALIFICADO EM HIPOTESES NAO EXCETUADAS PELAS CONSTITUICOES ESTADUAL OU FEDERAL, VIOLANDO ASSIM OS ARTIGOS 8º E 51 DA CARTA PROVINCIANA. (9FLS.)

(Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70001517184, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Élvio Schuch Pinto, Julgado em 18/12/2000).

De mais a mais, importa registrar que nem o Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia nem o Regimento Interno do Senado Federal estabelecem quórum de 2/3 (dois terços) para funcionamento da sessão convocada para eleição das suas respectivas Mesas.

O Regimento Interno da Assembleia Legislativa não prevê disposição específica sobre o quórum de presença para eleição da sua Mesa, aplicando-se, para o certame, o quórum geral para deliberações, qual seja a maioria absoluta: 

ART. 158 - As deliberações, salvo disposição em contrário, serão tomadas por maioria simples de voto, com a presença da maioria absoluta da Assembleia.   

O Regimento Interno do Senado Federal, em seu art. 60, previu, para a instalação da sessão convocada para a eleição da sua Mesa, o quórum de maioria absoluta:

Art. 60. A eleição dos membros da Mesa será feita em escrutínio secreto, exigida maioria de votos, presente a maioria da composição do Senado e assegurada, tanto quanto possível, a participação proporcional das representações partidárias ou dos blocos parlamentares com atuação no Senado.

Constata-se, dessa forma, que os Regimentos Internos da Assembleia Legislativa da Bahia e do Senado Federal respeitam a norma do art. 47 da Constituição Federal e do art. 68 da Constituição Estadual ao exigiriam a maioria absoluta como quórum de presença na eleição das respectivas Mesas.

De outra banda, impende destacar que a Constituição Federal não relaciona nenhuma hipótese de deliberação em que se exige a presença de 2/3 (dois terços) dos membros das Casas Legislativas.    

Nem para a votação do Parecer Prévio do Tribunal de Contas, que somente pode ser rejeitado por 2/3 (dois terços) dos membros da Casa, a Constituição Federal exigiu quórum de presença de 2/3 (dois terços):

“O que a Constituição exige para rejeitar o parecer prévio do Tribunal de Contas é a manifestação de 2/3 e não que se tenha presentes na reunião os 2/3 dos Vereadores, já que basta a maioria absoluta, a qual apenas confirmará o parecer prévio, como a própria maioria simples pode fazê-lo”[8].     

Ao exigir a presença de 2/3 (dois terços) dos Membros do Poder Legislativo, a Lei Orgânica estaria estabelecendo quórum de deliberação menor de que o quórum para instalação da sessão, quando a regra é o inverso. A esse respeito, leciona JOSÉ AFONSO DA SILVA[9]:

“Há quorum para abertura das sessões, conhecimento do expediente e debates de assuntos e quorum para deliberação. Geralmente, o quorum para abertura dos trabalhos é menos do que a maioria dos membros da Câmara; a regra é exigir um quorum de um terço dos membros da Casa. Para deliberar, no entanto, exige-se quorum mais amplo, no mínimo a maioria de seus membros”.

Em face do exposto, constata-se que as Leis Orgânicas dos Municípios do Estado da Bahia, ao prevêem o quórum de 2/3 (dois terços) para funcionamento da sessão visando a eleição da Mesa Diretora das Casas Legislativas Municipais, destoam do paradigma Federal e Estadual, vez que as respectivas Constituições exigem apenas a maioria absoluta.

As Leis Orgânicas, na situação em exame, estariam ampliando, para 2/3 (dois terços), o quórum de presença quando a Constituição Federal e a Constituição do Estado da Bahia contentam-se com o quórum menor, de maioria absoluta. 

Forçoso reconhecer, diante disso, a inconstitucionalidade dos dispositivos contidos nas Leis Orgânicas no que tocante à exigência do quórum de 2/3 (dois terços) para funcionamento da sessão visando à eleição para renovação das Mesas Diretoras das Câmaras Municipais.   

Depois de tudo quanto explicitado, conclui-se que a exigência do quórum 2/3 (dois terços), pelas Leis Orgânicas dos Municípios, não guarda simetria com o art. 47 da Constituição Federal nem com o art. 68 da Constituição do Estado da Bahia.

Diante disso, a previsão contida nas Leis Orgânicas, quanto ao quórum de presença, deve sucumbir diante das normas das Constituições Federal e Estadual, de modo que será legal a eleição para renovação da Mesa quando os Vereadores presentes atingirem quórum de maioria absoluta.

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Referências Bibliográficas:

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº. 95.778-2. Recorrentes: Ayrton Santos Vargas e outros. Recorridos: Aldo Pinto e outros. Assistentes litisconsorciais: Rospide Neto, Celso Testa, João Severiano e outros. Relator: Ministro Firmino Paz. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=189215> Acessado em 04.11.2014.

CASTRO, JOSÉ NILO DE. Direito Municipal Positivo. 7.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.

JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 2.ed. Salvador: JusPODIVM, 2008.

MASCARENHAS, Paulo. Manual de Direito Constitucional. 2010. Disponível em http://www.paulomascarenhas.com.br /ManualdeDireitoConstitucional.pdf.

MENDES, Gilmar Ferreira, et al. Curso de Direito Constitucional. 3.ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros Editores, 2007.

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Notas

[1] “Muitos sustentam que, a partir de 1988, os Municípios passaram a gozar do status de integrantes da Federação, uma vez que, agora, além de autonomia, contando com Executivo e Legislativo próprios, contam também com poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (art. 29).”- sem grifos no original -. [MENDES, Gilmar Ferreira, et al. Curso de Direito Constitucional. 3.ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.  817.]

[2] CASTRO, JOSÉ NILO DE. Direito Municipal Positivo. 7.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 48.

[3] MASCARENHAS, Paulo. Manual de Direito Constitucional. 2010. Disponível em <http://www.paulomascarenhas.com.br/ManualdeDireitoConstitucional.pdf>

[4] “A rigor, chamada de Emenda Constitucional nº 01, que pretendeu, com essa designação, ‘reformar’ a Constituição de 1967, impôs ao País, inegavelmente, uma nova Constituição”. [JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 2.ed. Salvador: JusPODIVM, 2008, p. 482.  

[5] Art. 31. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Câmara serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros.

[6] Art. 31 da Constituição Federal de 1969

[7] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº. 95.778-2. Recorrentes: Ayrton Santos Vargas e outros. Recorridos: Aldo Pinto e outros. Assistentes litisconsorciais: Rospide Neto, Celso Testa, João Severiano e outros. Relator: Ministro Firmino Paz. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=189215> Acessado em 04.11.2014.

[8]  CASTRO, JOSÉ NILO DE. Direito Municipal Positivo. 7.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 146.

[9] SILVA, José Afonso da. Processo constitucional de formação das leis. 2ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 266.