Normas ambientais e a necessidade de desenvolvimento econômico: conflito aparente

Sumário: Introdução; 1. Da positivação do bem jurídico Meio Ambiente; 2. Dos princípios constitucionais ambientais; 3. Da importância do estudo de impactos ambientaisl; 4. Do aparente conflito de normas ambientais; 5. Do posicionamento jurisprudencial a respeito do estudo de impactos ambientais; 6. Conclusão; 7. Referências

 

INTRODUÇÃO

A Lei 6-938/81, tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar o “desenvolvimento sustentável”  no País. Em seu artigo 9°, dispõe sobre os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), utilizados para possibilitar o alcance dos objetivos propostos.

Dentre estes instrumentos, a avaliação de impactos ambientais (art. 9°, III, Lei 6938/81), é um dos mais importantes, pois dele resultam o Estudo e o Relatório de Impacto Ambiental. Estes são documentos essenciais para a instalação e operação de empreendimentos que gerem impactos ambientais. Inclusive através destes estudos é que se pode definir a interferência ou não determinados princípios do Direito Ambiental (como prevenção, precaução e participação comunitária, por exemplo) na decisão por adoção ou não de planos, programas e projetos, dependendo dos riscos que possa apresentar ao Meio Ambiente.

1. DA POSITIVAÇÃO DO BEM JURÍDICO MEIO AMBIENTE

A análise do do art. 10 da Lei de PNMA, informa que “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.”

Posteriormente, a Resolução CONAMA 001/86 estabeleceu a exigência de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental-EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental-RIMA para o licenciamento de diversas atividades modificadoras do meio ambiente, bem como as diretrizes e atividades técnicas para sua execução.

Nota-se, com isso que o Estudo de Impactos Ambientais juntamente com o seu resultado, o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), proporcionam que o Estado e a sociedade conheçam dos riscos – ou da impossibilidade de prevê-los – para que se defina a viabilidade ou não de instalação de obras ou atividades.

Por exemplo, atendendo ao principio da precaução, se ao final do Estudo de Impactos Ambientais, restar comprovada a impossibilidade de se estabelecer os possíveis riscos ambientais, será necessário embargar o projeto pelo menos até que se tenha pelo menos alguma noção do risco. É a máxima “melhor prevenir do que remediar”.

2. DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS AMBIENTAIS

Segundo exegese do princípio da prevenção, em caso de comprovados impactos ambientais gerados pela atividade em estudo, deve-se analisar o grau desses impactos a fim de ao final da ponderação, permitir ou não que tal atividade seja exercida, inclusive observados os limites impostos como “aceitáveis”, pelo estudo dos impactos ambientais.

Após a conclusão do Relatório, o órgão ambiental competente dispõe a copia dos referidos documentos aos interessados (torna publico). Neste sentido, uma audiência publica seria exemplo do Principio da Participação Comunitária na questão, pois assegura aos cidadãos a informação básica relativa aos projetos com significativa degradação ao ambiente. Por se tratar de bem difuso (pertencente a todos os indivíduos sem distinção ou determinação), os populares podem manifestar-se contrariamente à aceitação de tais projetos.

A definição de impacto ambiental guarda previsão legal no art. 1º da Resolução do CONAMA 001/86. Sendo possível afirmar que impacto ambiental é preliminarmente degradação, porque é capaz de alterar as propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, porém não se trata de mera alteração das características do meio ambiente, mas de degradação capaz de afetar, a longo ou curto prazo, por exemplo, a saúde, a segurança e o bem-estar da população. 

No que diz respeito aos exemplos práticos de aplicação deste instrumento da PNMA, A Resolução do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) n° 001 estabelece quais os projetos causadores de significativa degradação ambiental, que necessitam de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto ao Meio Ambiente, para que possam ser licenciados pelo órgão ambiental competente, por serem atividades previamente consideradas como impactantes por sua própria natureza. O que não obsta todavia, que seja exigido o prévio estudo de outras atividades que não estejam elencadas nesta Resolução.

Uma das atividades, pelo art. 2° da Resolução 001, CONAMA, que dependem de prévio estudo para o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, elencadas em seus incisos. Um exemplo de atividade nestes moldes, é o Porto Sul, projeto que visa a construção de um Porto em Ilhéus para melhorar o escoamento de grãos e outros produtos que são produzidos na região. O objetivo é aproveitar uma obra do PAC, a Ferrovia Oeste/Leste. (Ligando Ilhéus/BA a Figueirópolis/TO).

Para a construção de tal porto, existem problemas que já foram levantados por aqueles que são contrários à sua implantação, dentre eles a desocupação de mais 70 famílias que vivem no litoral, desmatamento de 2.200 hectares de Mata Atlântica, Inclusive o EIA/RIMA afirma que o empreendimento causará impactos negativos na atividade pesqueira.

No site oficial do projeto, é possível encontrar diversas posições contrárias no que diz respeito ao que vem sendo veiculado como prováveis impactos ao ambiente, inclusive desmitificando-os.

Uma série de audiências publicas já foram realizadas e outras tantas estão para acontecer nas regiões em que o Porto será implantado (vê-se a Participação Comunitária supramencionada).  Em outubro de 2013, o governo do estado, IBAMA e a Bahia Mineração assinaram com o Ministério Público um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), sobre o projeto do Porto Sul. O termo de ajuste de conduta, prevê que ocorram duas novas audiências publicas em novembro e dezembro, em Itabuna e Ilhéus com o objetivo de ampliar o dialogo para compreensão total do projeto.

3. DA IMPORTÂNCIA DO ESTUDO DE IMPACTOS AMBIENTAIS

Quanto à necessidade de apresentação de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente – RIMA, são eles obrigatórios, por força de lei, para as atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental.

A Resolução nº 001/86 do CONAMA elenca um rol exemplificativo, a exemplo da extração de minérios, de atividades modificadoras do meio ambiente, que dependem de elaboração de EIA/RIMA, a ser apresentado à autoridade competente:

 

“Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:

(...)

IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;

(...)”

 

Dito isso, observa-se que a própria resolução trata a atividade de extração de minério como de significativo impacto ambiental, tanto é assim que especificou a necessidade de elaboração de estudo de impacto ambiental e relatório de impacto ambiental. Contudo, o rol de tal atividades é meramente exemplificativo, o que cria um problema para os aplicadores do direito, pois apenas com a sensibilidade do aplicado e a análise do caso concreto, poderia estabelecer quais atividades são consideradas atividades modificadoras do meio ambiente. A princípio, a leia de tal resolução parece clara, contudo tendo em vista a relatividade dos interesses humanos, o desequilíbrio de interesses, muitas vezes com supervalorização do econômico, pode torna falível tal classificação. Seria uma brecha para, por exemplo, a Administração executar ou autorizar a execução de uma atividade com “significativos impactos ambientais” sob o argumento de que tais impactos não são tão “significativos” e que dispensaria o estudo e relatório sobre os impactos ambientais.

A Resolução nº 001, do CONAMA, ao dispor sobre impacto ambiental, foi editada no período anterior à Constituição de 1988, daí ter sido posteriormente editada a Resolução nº 237/97, que dispõe, no seu art. 3º, que a licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação. 

Por outro lado, estabelece o parágrafo único do artigo 3º da Resolução CONAMA nº 237/97, que cabe ao órgão ambiental competente definir se a atividade ou empreendimento é causador de significativa degradação ambiental e quais serão os estudos ambientais necessários ao processo de licenciamento em cada caso. Vejamos:

 

“Art. 3º - A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA),ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.

Parágrafo único - O Órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.”

4. DO APARENTE CONFLITO DE NORMAS AMBIENTAIS

Daí, surgir novamente outro problema de indefinição da norma, não obstante tal disposição normativa, nos termos do artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV, da Constituição Federal, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que é considerado difuso e essencial à sadia qualidade de vida de todos, impõe ao Poder Público a exigência, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, de estudo de impacto ambiental, a que deve se dar publicidade. 

Não há dúvida que a expressão “significativa degradação do meio ambiente” seja daquelas que contêm conceitos jurídicos indeterminados que, por óbvio, dependem das informações e conhecimentos de outras áreas do conhecimento humano para sua concretização.  Contudo, diferente do que se possa entender da interpretação literal da norma e de acordo com a jurisprudência em nossos tribunais não é possível considerar, que tal concretização dependa única e exclusivamente do entendimento do órgão ambiental competente na esfera estadual (e, em alguns casos, também do órgão ambiental competente na esfera federal).  A discricionariedade da atuação da Administração Pública no desempenho de suas altas missões – inclusive no que se refere à prevenção de possíveis danos e malefícios ao meio ambiente ecologicamente equilibrado – não pode se confundir com arbítrio.

Desta forma, embora a disposição normativa constante na Resolução CONAMA nº 237/97, estabeleça que o critério para exigência do EIA/RIMA seja técnico, isto não significa que apenas o órgão ambiental competente possa estabelecer quando poderia, em tese, haver (ou não) significativo impacto ambiental, mesmo porque, como já dito, a perspectiva é de prevenir a ocorrência de possíveis malefícios ao meio ambiente, bem comum do povo, para as atuais e futuras gerações humanas.

Corroborando este entendimento, trago à colação o seguinte aresto:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL. LIMINAR EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. ART. 225, CF. LEIS 6.938/81 E 7.661/88. 1. Cuida-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que concedeu liminar em ação civil pública visando reconhecer tratar-se de hipótese de exigência do Estudo de Impacto Ambiental previsto no art. 225, da Constituição Federal e em leis ordinárias. 2. Com efeito, há de se reconhecer a presença dos pressupostos para a concessão da liminar, em se verificando os possíveis e significativos impactos que a obra relativa ao “piscinão de São Gonçalo” poderá gerar ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 3. A conceituação do que seja “obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente”, contida no inciso IV, do parágrafo 1º, do art. 225, do texto constitucional, não fica a critério único e exclusivo do órgão estadual de controle e licenciamento ambiental, atuando no campo da discricionariedade. 4. Agravo de instrumento conhecido e improvido.

(AG 200202010484752 AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO – 107894 Relator(a) Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA Sigla do órgão TRF2 Órgão julgador OITAVA TURMA ESPECIALIZADA Fonte DJU - Data::26/10/2005 - Página::109/110)

5. DO POSICIONAMENTO JURISPRUDENCIAL A RESPEITO DO ESTUDO DOS IMPACTOS AMBIENTAIS

Quanto a exigência do estudos sobre os impactos ambientais, há em nossos tribunais decisões que suspenderam a implementação de grandes obras em virtude do descumprimento da lei que estabelece a necessidade do prévio estudo dos impactos ambientais. A implementação da hidrovia Araguaia-Tocantins-Rio das Mortes é outro exemplo da imposição do prévio estudo:

AMBIENTAL. AÇÃO ORDINÁRIA. AGRAVO RETIDO NÃO ANALISADO, POR PERDA DO OBJETO. HIDROVIA ARAGUAIA-TOCANTINS-RIO DAS MORTES. IMPLEMENTAÇÃO. TERRAS INDÍGENAS. ESTUDO DE IMPACTOAMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. AUTORIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL (CF, ART. 231, § 3º). NECESSIDADE.

1. O agravo retido perdeu seu objeto diante da obtenção de provimento jurisdicional em outra demanda no sentido de suspender a continuidade do procedimento para a construção da construção da Hidrovia Araguaia-Tocantins, inclusive suas audiências públicas agendadas.

2. A Comunidade Indígena Xavante de Areões e Pimentel Barbosa ajuizou a presente ação com o objetivo de se condenar a União, o Ibama e a Companhia Docas do Pará a não realizar ou autorizar a efetivação de qualquer atividade tendente à implantação da Hidrovia Araguaia-Tocantins- Rio das Mortes, até a aprovação do EIA-RIMA e da expedição da competente licença ambiental, bem como até que a autorização do Congresso Nacional seja concedida. Requer reparação dos danos, caso sejam expedidas a licença ambiental e a autorização do Congresso Nacional e a hidrovia seja definitivamente implementada.

3. Nos termos do § 3º, do art. 231, da CF/88, "O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivadas com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei".

4. O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA deve ser realizado quando se cuida de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, que possam afetar terras indígenas ou bem de domínio da União (artigo 10, caput e § 4º, da Lei 6.938/81 c/c artigo 4º, I, da Resolução 237/97 do CONAMA).

5. O conjunto fático-probatório delineado nos autos é claro ao demonstrar a iminência da implantação da hidrovia, motivo pelo qual a sentença a quo merece reparos. (grifos nossos).

Contudo, não obstante o entendimento doutrinário e jurisprudencial quanto a exigência como condição para realização de ações, empreendimentos ou obras que potencialmente possam afetar o equilíbrio ambiental, há decisões no sentido de afastar a exigência dos referidos em face da perícia. Tal entendimento deve ser observado com cautela, uma vez que não há uma exata correspondência entre os métodos e critérios utilizados nos estudos de impactos ambientais e as pericias, ainda assim há decisões nesse sentido, como a que segue:

AGRAVO REGIMENTAL - RECURSO ESPECIAL - ALEGADA NECESSIDADE DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - PRETENSÃO AFASTADA EM 1º E 2º GRAUS, DIANTE DA REALIZAÇÃO DE VISTORIA E PERÍCIA JUDICIAL - INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ - AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.

1. No caso, em primeiro e segundo graus foi afastada a necessidade de estudo de impacto ambiental, pois a realização da vistoria e perícia judicial teriam sido suficientes para comprovar a ausência de dano ao meio ambiente. Refutar a conclusão adotada na instância ordinária significa reexaminar o conjunto probatório. (AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.011.086 - SP (2007/0283441-0) RELATORA: MINISTRA ELIANA CALMON)

6. CONCLUSÃO

Por fim, esclarece-se que os custos para tais estudos correm por conta do proponente do projeto, assim estabelecido no artigo 17, § 2° do Decreto 99.274 de 1990.

Os princípios da precaução e prevenção sugerem que o mero risco de dano ao meio ambiente é suficiente para que sejam tomadas todas as medidas necessárias a evitar a sua concretização. Isso decorre tanto da importância que o meio ambiente adquiriu no ordenamento constitucional inaugurado com a Constituição de 1988 quanto da irreversibilidade e gravidade dos danos em questão, e envolve inclusive a paralisação de empreendimentos que, pela sua magnitude, possam implicar em significativo dano ambiental, ainda que este não esteja minuciosamente comprovado pelos órgãos protetivos. Assim, a exigência em lei por tais estudos buscam, em última análise, assegurar o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado e sadio, direito este que tem guarita constitucional.

 

REFERENCIAS:

 

BRASIL. Constituição, 1988. Texto constitucional de 5 de outubro de 1988 com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais n. 1/1992 a 30/2000 e Emendas Constitucionais de Revisão n. 1 a 6/1994. Ed. atual. Brasília: Senado Federal, 2000. 

BARCELOS, Ana Paula de. Legitimação dos Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2002.

BARROS, Suzana Toledo de. O princípio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de Direitos Fundamentais. Brasília, DF: Livraria e Editora Brasília Jurídica, 1996.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 1. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

FARIAS, Edilsom Pereira de. Colisão de Direitos. 1. ed. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1996.

KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução: João Baptista Machado 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.

MENDES, Gilmar Ferreira. Hermenêutica constitucional e Direitos Fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 2002.