Administração pública gerencial:aplicação do princípio da eficiência combinado com gestão pública empreendedora.

Na Administração Pública não há espaço para improvisos. É partindo desta premissa que começamos a tratar do que esperamos dos gestores públicos, do aparelho estatal, de nossos governos, com os olhos no estudo em direito administrativo.

E, partindo desta idéia de aperfeiçoamento do estado e na busca do interesse público, foi instituída em 1995, a Reforma Gerencial da Administração Pública brasileira, como mecanismo de profissionalizar os serviços e buscar resultados satisfatórios, trazendo, sobretudo, a previsão da necessidade da eficiência nos atos administrativos. Tal reforma considerou que é dever do administrador público acatar os princípios do direito administrativo dispostos na Constituição que por si só, já são uma aula de como o agente público deve se portar, respeitando o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Cabe-nos, antes de tudo, conceituar o tema Administração Pública, De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro[1] o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos: 1) sentido objetivo, material ou funcional e; 2) sentido subjetivo, formal ou orgânico.

"Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado".

Restando claro, ser fundamental ao Gestor Público, responsável pela Administração buscar superar limites, ser ousado e criativo, dentro do espírito da lei e com os olhos no Direito Administrativo, sendo que sobre o tema Administração Pública, Hely Lopes Meirelles [2] (1982), o resumiu da seguinte forma:

 “Administração Pública è todo aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”

 “Na Administração pública não há liberdade pessoal enquanto que na particular é permitido é licito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer aquilo que a lei não proíbe”

Esta noção de administração gerencial e criativa, deve ser entendida como o reflexo do Princípio da Eficiência, disposto no artigo 37 da Constituição Federal, tal principio jurídico foi incluído como constitucional com o advento da Emenda Constitucional n.º 19/1998, vindo concomitantemente com a referida reforma e que contribui para a existência de um estado que busque a perfeição em seus atos.

Conforme ensinamentos da Professora Lucia V. Figueiredo, o acréscimo via emenda constitucional foi feito vislumbrando a positivação do standard jurídico-administrativo da eficiência, o fazendo na aplicação do cálculo de risco ou trade-off (custo/benefício) sobre a gestão do erário e dos recursos humanos da Administração.[3]

Sendo que conforme ensina o Professor José Afonso da Silva [4]: "eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importa em relação ao grau de utilidade alcançado".

Desta forma, o gestor público dos dias de hoje tem de ter a consciência de dever ser eficiente, sendo o responsável pelas atividades de organização, planejamento, liderança e controle da administração municipal, e tem que se comportar como empreendedor, visando maximizar os recursos escassos da administração com planejamento, profissionalização e conhecimento técnico do município.

Concordamos, portanto, com o conceito do princípio da eficiência posto por ALEXANDRE MORAES [5]:

"Assim, princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social."

Diante disso é que temos o exemplo dos governos bem sucedidos de Ribeirão Pires (2005-2008 e 2009-2012), que é um município do estado de São Paulo, na Região Metropolitana, integrando um grupo de municípios conhecidos como Região do Grande ABC. A população estimada em 2014 era de 119.644 habitantes e a área é de 99 km², o que resulta numa densidade demográfica de 1116,07 hab/km², que sob o gerenciamento do então Prefeito Clovis Volpi, mesmo diante dificuldades econômicas, conseguiu assumir a prefeitura com dívidas de aproximadamente 86 milhões e receita programada de apenas 74 milhões e entregar ao fim de seu segundo governo, a prefeitura em 2012 com uma receita de 220 milhões e dívida de apenas 24 milhões.

Sendo este um exemplo do principio da eficiência administrativa, em gerenciar com habilidade em uma situação de crise, pois vejamos então, sob a óptica jurídica, o que seria a tradução deste principio? Opinião bem ponderada tem sido apresentada por LUCIA VALLE FIGUEIREDO [6], defensora da eficiência como princípio constitucional:

"Mas que é eficiência? No Dicionário Aurélio, eficiência é ‘ação, força virtude de produzir um efeito; ‘eficácia.’ Ao que nos parece, pretendeu o ‘legislador’ da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administração deveria agir com eficácia. Todavia, o que podemos afirmar é sempre a Administração deveria agir eficazmente. É isso o esperado dos administradores.”

Quanto a um aspecto pratico em se tratando do exemplo bem sucedido de Ribeirão Pires, em matéria de educação, por exemplo, a rede municipal ganhou três novas escolas em 2009. As unidades estão localizadas em bairros distantes do Centro e seguem a estratégia de descentralização física iniciada em 2005 para atender a máxima de que a escola tem de estar próxima da casa do aluno, sendo que já no ano de 2010, a Secretaria de Educação e Cultura destinou R$ 665 mil para a construção de Escola em bairro denominado Santa Luzia, unidade que atendeu de 150 a 200 alunos com idade de zero a cinco anos em período integral. Além deste equipamento, a Prefeitura finalizou trabalhos para inaugurar outra escola em outro bairro, o Jardim Aprazível. Com o término das duas escolas e ampliações, a rede municipal de ensino teve 411 novas vagas até o fim de 2011.

Com esse tipo de gestão, o Governo do prefeito Clóvis Volpi inaugurou 14 unidades em suas duas gestões. Tudo isso para atender a demanda de vagas que se tinha em rede municipal. Priorizando os bairros mais afastados, sendo que a Prefeitura de Ribeirão Pires possuía já no ano de 2010, o numero de 2.210 alunos matriculados em creches na rede municipal e em escolas conveniadas.

Em matéria de saúde, ciente das dificuldades econômicas, o Governo Municipal articulou junto ao Governo Federal, a primeira Unidade de Pronto Atendimento (UPA) de Ribeirão Pires, que atende em média 500 pacientes/dia, tal equipamento, classificada como tipo 02, conforme portaria do Ministério da Saúde, é um dos setores do Complexo Hospitalar, que conta com estrutura ampla e moderna. A Unidade tem consultórios médicos, sala de medicação, sala de curativo, sala de gesso, sala de inalação, setor de isolamento, sala de emergência, Raios-X, Eletrocardiograma e estrutura para receber equipamentos de ultrassonografia e tomografia.

Sendo que também se construiu uma Unidade Básica de Saúde no Centro Alto do município, região que talvez pela presença da linha do trem, ficou dividido do restante da cidade, medida extremamente necessária à época para atender demanda local, o prédio conta com 425m² de área construída, com oito consultórios, incluindo dois para odontologia, além de preparação para atendimento ginecológico e ultrassonografia, além de estrutura para aplicação de vacinas, coleta, medicação, inalação, farmácia, sala de reunião para os agentes comunitários do Programa Saúde da Família (PSF).

Em matéria de meio-ambiente e desenvolvimento sustentável, o trabalho de preservação ambiental realizado pela Prefeitura foi reconhecido com a Certificação Verde Azul [7], que lançado em 2007 pelo Governo do Estado de São Paulo, por meio da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, o Programa Município Verde Azul – PMVA tem o inovador propósito de medir e apoiar a eficiência da gestão ambiental com a descentralização e valorização da agenda ambiental nos municípios.

Assim, o principal objetivo do PMVA é estimular e auxiliar as prefeituras paulistas a elaboração e execução de suas políticas públicas estratégicas para o desenvolvimento sustentável do Estado de São Paulo. O selo foi entregue pelo governo estadual aos 156 municípios que melhor desenvolveram ações de proteção ao meio ambiente. Ribeirão Pires obteve 86,73 pontos e foi a primeira colocada no Grande ABC.

Ou seja, deve-se combinar a eficiência na gestão pública com o novo conceito de empreendedorismo nas gestões, sendo esta uma necessidade atual, combinar criatividade para superar as necessidades infinitas dos municípios, frente aos recursos escassos para resolver os problemas.

 Para Dolabela [8] (1999, p. 30) o empreendedor cria e aloca valores para indivíduos e para a sociedade, desta forma o empreendedorismo contribui para o crescimento e desenvolvimento econômico produzindo bens, serviços, emprego e renda, movimentando a economia. Explica que o empreendedorismo deve conduzir ao desenvolvimento econômico gerando e distribuindo riquezas para a sociedade. Assim podemos perceber que o empreendedor é a pessoa criativa que reage a mudanças de forma a fazer melhor o que já está sendo feito, otimizando recursos e possibilitando o desenvolvimento econômico.

Nesse sentido afirma Drucker [9] (1987, p. 245)

“As instituições de serviços públicos, tais como órgãos governamentais, sindicatos trabalhistas, igrejas, universidades, escolas, hospitais, organizações comunitárias e beneficentes, associações profissionais e comerciais, e semelhantes precisam ser tão inovadoras e empreendedoras como qualquer negócio.”

Paralelo a tudo isso, e dentro do espírito de empreendedorismo, a gestão do Prefeito Clovis Volpi entendia que a cidade de Ribeirão Pires necessitava de uma marca e precisava atrair grande público para fazer jus ao título estadual de Estância Turística que possui, e assim criou o ‘Festival do Chocolate’, movimentando o comércio e impulsionando o turismo, em sua primeira festividade, no ano de 2005, mais de 100.000 pessoas visitaram a festa e foi superado o investimento de R$ 100.000 reais da Prefeitura na primeira versão e que perdura até os dias de hoje.

A administração conseguiu o feito de alocar o Festival no calendário oficial de eventos do Estado de São Paulo e o evento foi crescendo gradativamente em suas proporções. Desde sua primeira edição, de 2005 até 2015, o Festival foi prestigiado por mais de 2,5 milhões de pessoas. Além disso, a festividade tem grande apelo cultural, pois reúne variedade gastronômica, musica teatro, dança, trazendo oportunidades para os artistas da região e para que a população local tenha acesso a shows de artistas de renome.

Resta claro que além da promoção que o Festival do Chocolate traz a cidade, cumpre a função social de fazer a economia girar, gerar renda e construir postos de trabalho diretos e indiretos, estima-se que a cidade movimentou mais de R$ 30 milhões de Reais desde 2005, com o evento, ou seja, é propulsor, sobretudo, de desenvolvimento econômico, vetor fundamental para a vida em sociedade, senão vejamos o que diz Bresser Pereira [10]:

O desenvolvimento econômico de um país ou estados/nação é o processo de acumulação de capital e incorporação de progresso técnico ao trabalho e ao capital que leva ao aumento da produtividade, dos salários, e do padrão médio de vida da população. A medida mais geral de desenvolvimento econômico é a do aumento da renda por habitante porque esta mede aproximadamente o aumento geral da produtividade;

Celso Furtado [11] (1968, p. 72) ressalta que “o conceito de desenvolvimento compreende a idéia de crescimento, superando-a”. Nesse sentido, é bastante perceptível a tendência contemporânea de englobar ao conceito de crescimento econômico características de desenvolvimento humano. O crescimento econômico é uma simples variação quantitativa do produto, enquanto o desenvolvimento envolve mudanças qualitativas no modo de vida das pessoas e das instituições.

Sendo que o Festival do Chocolate reúne, em um só espaço, variedade gastronômica e cultural. A grade de apresentações – música, teatro, artes plásticas, circo, dança, entre outros tipos de manifestações – abre espaço para artistas da cidade e região e é opção de lazer e entretenimento para os moradores.

Portanto, entendemos que as gestões (2005-2008 e 2009-2012) representaram um marco divisório na forma empreendedora de governar no Grande ABC, pois fez de uma situação econômica municipal conturbada, uma serie de alternativas que fizeram de Ribeirão Pires, destaque estadual em matéria de educação, preservação ambiental e turismo, com a criação do Festival do Chocolate, que hoje é evento tradicional e obrigatório para visitação pelas pessoas do ABC, entendemos, portanto, que o administrador deve, diante da magnitude da representação popular, se preparar para organizar, dar estrutura e disciplina a Administração Pública, além de implantar suas políticas públicas dentro do respeito à legislação e atendendo às exigências que a sociedade esperam. Com isso, nossos municípios só tem a ganhar.

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[11] FURTADO, Celso. Teoria e política do desenvolvimento econômico. 2ª edição, Editora Nacional. São Paulo, 1968

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[10] BRESSER PEREIRA, Luís Carlos. CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. Notas para uso em curso de desenvolvimento econômico na Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas. Versão de junho de 2008.

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[9] DRUCKER, Peter Ferdinand. Inovação e espírito empreendedor: prática e princípios. São Paulo: Editora Pioneira, 1987.

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[8] DOLABELA, Fernando. Oficina do Empreendedor. São Paulo: Editora Cultura, 1999.

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[7] GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO – SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE. Disponível em http://www.ambiente.sp.gov.br/municipioverdeazul/o-projeto/ Acesso em 07 de Agosto de 2015.

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[6] FIGUEIREDO, Lúcia Vale. Curso de Direito Administrativo. 4. Ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p.60

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[5] MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. 3. ed. São Paulo : Atlas, 1999, p. 30.

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[3] FIGUEIREDO, Lucia Vale. “Curso de Direito Administrativo”, 5ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2001, p. 63

[4]DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005.

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[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1982.

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[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.17. ed. São Paulo: Atlas, 2004.