Transparência administrativa e a divulgação da remuneração dos servidores públicos: o caso da Câmara dos Deputados e do Senado Federal

1 INTRODUÇÃO

A Administração Pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios repousa sobre uma base principiológica composta de cinco pilares principais, os chamados princípios constitucionais da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O princípio da publicidade, presente desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, ganha especial relevo com o advento da Lei nº 12.527/11, conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI).

A regulamentação dessa lei foi levada a efeito nos Poderes Executivo e Judiciário da União, respectivamente, pelo Decreto nº 7.724/12 e pela Resolução nº 151/12, do Conselho Nacional de Justiça. Tanto o decreto quanto a resolução preveem a divulgação da remuneração dos servidores públicos nos sítios na Internet de todos os órgãos e entidades da Administração Pública. Já a Câmara dos Deputados e o Senado Federal optaram por condicionar o fornecimento da informação desejada ao preenchimento, no respectivo sítio na Internet, de formulário com dados pessoais do requerente, como CPF, endereço, e-mail e telefone.

Em 17 de novembro de 2015, o Juiz Renato Coelho Borelli, da 20ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, determinou a divulgação de “informações relativas a gastos com agentes e servidores públicos (...) independentemente de qualquer tipo de condicionante, inclusive sem exigência de identificação do interessado e seu respectivo endereço, físico ou virtual”.

O presente artigo tem como objetivo verificar se o procedimento inicialmente adotado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, objeto de impugnação judicial, se justifica à luz do princípio da publicidade e da LAI ou se a decisão judicial colacionada se mostra acertada, por configurar o procedimento hostilizado embaraço desnecessário ou mesmo fator de intimidação ao pleno exercício da cidadania.

---

2 O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

O princípio da publicidade exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. Nessa linha de raciocínio, a Lei nº 9.784/99 – que regula o processo administrativo federal – dispõe:

Art. 2o (...)

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

.........................................................................................................

V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

O princípio em questão relaciona-se com a ideia de transparência que deve nortear o desempenho da atividade administrativa, até como meio de possibilitar o controle popular.

Trata-se, no entanto, de princípio que encontra restrições. Referimo-nos às hipóteses de sigilo previstas nos incisos X e XXXIII do art. 5º da Constituição Federal:

Art. 5º (...)

X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;

................................................................................................................

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

No quadro normativo que se apresenta, a publicidade exsurge como regra e o sigilo, como exceção. Na dicção legal, tem-se a necessidade de “observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção” (LAI, art. 3º, inciso I).

As exceções dizem respeito, de um lado, à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das pessoas e, de outro, à segurança da sociedade e do Estado.

---

3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI) E SUA REGULAMENTAÇÃO

A LAI veio regular “o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990”. Pode-se afirmar que a lei supra busca dar mais efetividade ao princípio constitucional da publicidade.

A regulamentação dessa lei, repise-se, foi levada a efeito nos Poderes Executivo e Judiciário da União, respectivamente, pelo Decreto nº 7.724/12 e pela Resolução nº 151/12, do Conselho Nacional de Justiça.

O decreto, em seu art. 7º, § 3º, inciso VI, prevê “a divulgação de informações sobre remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão”.

De igual modo, a resolução, em seu art. 1º, prevê a publicação das “remunerações, diárias, indenizações e quaisquer outras verbas pagas aos membros da magistratura e aos servidores a qualquer título, colaboradores e colaboradores eventuais ou deles descontadas, com identificação nominal do beneficiário e da unidade na qual efetivamente presta os seus serviços”.

A propósito, cabe trazer à colação o seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal:

É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes de seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. Esse o entendimento do Plenário ao dar provimento a recurso extraordinário em que discutida a possibilidade de se indenizar, por danos morais, servidora pública que tivera seu nome publicado em sítio eletrônico do município, em que teriam sido divulgadas informações sobre a remuneração paga aos servidores públicos. A Corte destacou que o âmbito de proteção da privacidade do cidadão ficaria mitigado quando se tratasse de agente público. O servidor público não poderia pretender usufruir da mesma privacidade que o cidadão comum. Esse princípio básico da Administração — publicidade — visaria à eficiência. Precedente citado: SS 3902/SP (DJe de 3.10.2011).

ARE 652777/SP, rel. Min. Teori Zavascki, 23.4.2015. (ARE-652777)

Por seu turno, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal optaram por condicionar o fornecimento da informação desejada ao preenchimento, no respectivo sítio na Internet, de formulário com dados pessoais do requerente, como CPF, endereço, e-mail e telefone.

Enquanto os Poderes Executivo e Judiciário da União trataram da divulgação da remuneração dos servidores públicos como forma de exercício da transparência ativa (divulgação espontânea, por iniciativa própria, sem necessidade de provocação de quem quer que seja), o Poder Legislativo da União trilhou caminho diverso, estabelecendo como condição para o fornecimento da informação desejada o preenchimento online de formulário com dados pessoais do requerente, com o consequente deslocamento da divulgação da remuneração dos servidores públicos para o campo da transparência passiva (divulgação dependente de requerimento do interessado).

Na sistemática original da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, o servidor público chegava a receber uma notificação com os dados pessoais do requerente, passando a dispor de meios para constrangê-lo. Foram noticiados casos de servidores públicos que chegaram a interpelar quem ousou demonstrar interesse em saber o valor da sua remuneração.

---

4 A QUESTÃO DO INTERESSE PÚBLICO

Em alguns casos, pode ocorrer um conflito entre um direito individual e o interesse público. Por exemplo, o direito do servidor público à intimidade e o interesse público consubstanciado na divulgação ampla e irrestrita da remuneração dos servidores públicos.

No presente caso, nota-se a violação ao art. 2º da Lei nº 9.784/99, o qual dispõe que a Administração Pública obedecerá dentre outros princípios ao do interesse público. Cabe lembrar que os princípios expressos na Constituição Federal ou dispostos em legislação infraconstitucional não são uma faculdade do administrador perante a gestão pública, pois devem ser aplicados em todas as condutas realizadas pelo agente público.

Embora a Constituição da República consagre o direito à intimidade, não é possível, no caso em questão, falar em direito à privacidade, pois ao agente público é imposto um dever de agir conforme a legalidade e moralidade administrativa. Assim, ao perceber sua remuneração ou subsídio, nada mais justo do que prestar contas à sociedade, já que esta é quem paga, de fato, as contas do Estado.

Importante posicionamento tomou o Juiz da 20ª Vara Federal ao decidir, em sede de liminar, que todas as informações relativas aos gastos do erário com pessoal fossem publicadas, sem a exigência de qualquer tipo de identificação, visto causar constrangimento ilegal ao cidadão.

Não é possível falar em sigilo quando o prejuízo causado ao interesse público supera o suposto prejuízo causado ao particular. Nesse sentido, importante destacar julgado do STF no sentido de que a disponibilização de tais informações, muito embora possa causar algum risco à segurança do servidor, faz parte do ônus de exercer função pública num País onde a República faz parte dos princípios fundamentais.

---

5 A DECISÃO JUDICIAL

Ao analisar os incisos II e III do art. 8º da LAI, o Juiz Renato Coelho Borelli, da 20ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal conclui que, “não sendo matéria de sigilo, a informação de interesse geral e coletivo deve ser divulgada sem qualquer condicionante, isso porque a lei de regência determina que os órgãos e as entidades públicas devem promover a informação dessa natureza independentemente de requerimento”.

“A condição imposta pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados, consistente na identificação do nome e do endereço do interessado, incluindo o endereço de IP (identificação virtual do terminal de acesso na rede mundial de computadores) resulta em violação da legislação de informação (…) causando indevido mecanismo de inibição”, acrescenta o Juiz.

E arremata: “Vale lembrar, ainda, que não há justificativa plausível para a ‘barreira’ imposta pelas Casas Parlamentares, uma vez que o procedimento de divulgação de dados relativos à remuneração, subsídio e demais vantagens já é adotado em todo o funcionalismo público, não existindo norma que autorize o tratamento diverso no âmbito do Poder Legislativo”.

Em breve análise, pode-se verificar o acerto da decisão judicial de acolher o pedido do Ministério Público Federal para determinar à União que fornecesse as informações concernentes ao interesse público. Isso porque é de todo inconcebível falar em sigilo de informações, em pleno século XXI, no que tange ao uso do dinheiro público.

A decisão judicial, em síntese, procurou prestigiar um dos pilares da República. Importante ter sensibilidade ao se debater o assunto, pois a liminar deferida em primeira instância reafirmou o que a Constituição da República já havia estipulado em 1988, que os agentes públicos deverão agir no exercício de suas funções pautados na moralidade e boa-fé.

Na contramão da República, tínhamos o Parlamento Brasileiro, composto por duas Casas que criam as normas do ordenamento jurídico pátrio e, na teoria, deveriam zelar pela sua correta aplicação. Ocorre que, na prática, como se constatou, as regras impostas pela LAI não eram seguidas no seu inteiro teor. Indaga-se se essas Casas Legislativas, ao estabelecer uma série de requisitos esdrúxulos para se ter acesso ao previsto em lei, não procuraram, de certo modo, ocultar a real destinação do dinheiro público, porquanto, após a divulgação da remuneração dos servidores, foram encontradas folhas de pagamento que excediam o valor estipulado como teto do funcionalismo público.

---

6 CONCLUSÃO

Da análise realizada, infere-se que o modelo inicialmente adotado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal fere tanto o princípio da publicidade, insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal, quanto os incisos II e III do art. 8º da LAI, além de configurar verdadeiro fator de intimidação ao pleno exercício da cidadania.

Nota-se, ainda, a violação ao art. 2º da Lei nº 9.784/99, o qual dispõe que a Administração Pública obedecerá dentre outros princípios ao do interesse público.

No caso vertente, o interesse público consubstanciado na divulgação ampla e irrestrita da remuneração dos servidores públicos visivelmente suplanta o alegado direito do servidor público à intimidade. De fato, conquanto a Constituição da República consagre o direito à intimidade, não há que falar, in casu, em direito à privacidade, pois ao agente público é imposto um dever de agir conforme a legalidade e moralidade administrativa.

 Diante desse quadro, andou bem o Juiz da 20ª Vara Federal ao decidir, em sede de liminar, que todas as informações relativas aos gastos do erário com pessoal fossem publicadas, sem a exigência de qualquer tipo de identificação, visto causar constrangimento ilegal ao cidadão. Isso porque é de todo inconcebível falar em sigilo de informações, em pleno século XXI, no que tange ao uso do dinheiro público.

Não é possível falar em sigilo quando o prejuízo causado ao interesse público supera o suposto prejuízo causado ao particular. Conforme já decidido pelo STF, a disponibilização de tais informações, muito embora possa causar algum risco à segurança do servidor, faz parte do ônus de exercer função pública num País onde a República faz parte dos princípios fundamentais.

---

7 REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2015.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.

BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2014.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo administrativo federal: comentários à Lei nº 9.784, de 29.1.1999. 5. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2013.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013.

MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 7. ed. Niterói: Impetus, 2013.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 18. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2015.