O nascimento do regime jurídico do orçamento público sob planos de estabilização

Para se compreender a origem e os fundamentos da Lei 4320/64, é necessário analisar o contexto de ajuste fiscal do momento de sua edição e da sua implementação. Fazer esta avaliação é o propósito deste artigo. 

Existe uma correlação temporal entre a edição de diplomas legais de Direito Financeiro e situações de ajustamento fiscal ou com situações em que foram necessários maiores gastos. Isso é uma situação recorrente na história econômica brasileira com a finalidade de disciplinar a despesa pública e obter termos melhores na obtenção de empréstimos. 

Pode-se observar essa situação em vários exemplos históricos. A lei orçamentária 108, de 20 de maio de 1840, foi a primeira lei prevendo as competências tributárias imperiais, municipais e estaduais e estabeleceu previsão de déficit. Isso é concomitante com a pressão fiscal resultante da Cabanagem e da Farroupilha, que foram movimentos separatistas de grande porte. Na lei do orçamento nº 4625, de 31 de dezembro de 1922 há um disciplinamento do orçamento e a instituição do Imposto de Vendas e Consignações (o atual ICMS) pela Lei 4625 de 31 de dezembro de 1922.

A mesma relação entre situações de pressão fiscal também se dá na instituição de novos tributos. Não é possível compreender a criação do Imposto de Renda e do Imposto de Vendas e Consignações em 1922 sem associar isso à necessidade de financiar o Erário em face das conturbações do governo Arthur Bernardes.

Até 1964, existiam orçamentos e normas esparsas referente aos mesmos, mas não uma lei geral para se fazer o orçamento anual nem normas contábeis uniformes e obrigatórias.

A Lei 4320/64. Foi editada em 17 de março de 1964, às vésperas do golpe militar, com a pretensão de ordenar as contas públicas no contexto do Plano Trienal, de autoria do então Ministro do Planejamento, Celso Furtado.

O golpe militar deu-se apenas alguns dias depois da sanção da respectiva lei. Porém, ela se alinhou ao propósito de estabilização monetária empreendida pelo governo Castelo Branco.

O Plano de Ação Econômica governamental foi um ajuste fiscal profundo liderado pelos ministros Octávio Gouveia de Bulhões, na Fazenda, e Roberto Campos, no Planejamento, que resultou na redução de gastos públicos, na criação de um mercado mobiliário regular de dívida pública, as ORTNs (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional), a reforma tributária empreendida principalmente a partir da EC 18/65 e na melhoria da classificação de crédito do Brasil com a finalidade de combater a inflação.

No entanto, como veremos, a reforma da Lei 4320/64 não impediu o descontrole das contas públicas, o hiperendividamento ou mesmo a inflação. Não impediu a crise da dívida externa nem a hiperinflação dos anos 80.

Para isso, será estudado o contexto do Plano Trienal no governo João Goulart, os aspectos mais relevantes da lei 4320/64 em si, o contexto do Plano de Ação Econômica Governamental e os efeitos do regime criado pela Lei 4320/64.

A referida lei foi proposta como PL 201/1950 em 4 de maio de 1950 pelos deputados Bertho Condé, Edgar Fernandes, Caiado Godoi, João d´Abreu, Jurandir Pires, Manuel Anunciação, Jonas Correa, Asdrúbal Soares, Paulo Nogueira, Campos Vergal, José Linhares, João Adeodato e Carlos Medeiros. Foi aprovada em 1952 na Câmara e esperou até 1964 para voltar a ser apreciada em definitivo pelo Senado Federal. Foi sancionada pelo presidente João Goulart em 17 de março de 1964, a apenas 14 dias antes de ser deposto. Os vetos foram votados nas sessões legislativas dos dias 22 e 29 de abril de 1964.

---

1. O Projeto de Estabilização do Governo João Goulart.

O período 1961-64 foi caracterizado por instabilidade institucional e centralidade da inflação na agenda política, inclusive com a adoção, por algum tempo, do regime parlamentarista.

O primeiro-ministro Tancredo Neves implementou um conjunto de medidas contracionistas denominado “Ação de Emergência”, com a adoção de controles quantitativos de crédito até o fim de 1961. Tentou também implementar o plano de cortes de despesas aprovado por Jânio Quadros e tentou financiar, em 1962, o déficit de forma não-inflacionária.

Apesar disso, o déficit público e a expansão monetária cresceram e Tancredo procurou colocar Cr$ 100 bilhões em títulos públicos, mas que não foi implementado em razão da desincompatibilização do gabinete em junho de 1962 a fim de disputar as eleições legislativas de outubro.

Houve bastante instabilidade na escolha do gabinete seguinte, devido ao impasse entre o Congresso Nacional e o Presidente João Goulart^[1]. O déficit nominal, em 1962, correspondia a Cr$ 281 bilhões, aproximadamente 36% das despesas^[2]. Para isso, houve corte nos investimentos públicos, embora houvesse aumento dos agregados monetários.

No final do presidencialismo, em fins de 1962, o governo Goulart procurou implementar o Plano Trienal, sob a batuta do economista Celso Furtado à frente do Ministério do Planejamento. O primeiro passo foi a contenção da demanda e reorientação do consumo, mas isso encontrou resistência na base parlamentar do governo.

O diagnóstico do Plano Trienal, a despeito da heterodoxia de Celso Furtado, era de que a inflação resultava principalmente da expansão dos gastos públicos. Esperava-se que o déficit de esperado em 1963, em torno de 50% da despesa programada^[3], fosse reduzido em 60%.

Estava prevista a redução de subsídios, como a da importação de petróleo e trigo e de tarifas de serviços públicos de transporte e de telecomunicações. Também eram previstas metas para a expansão dos agregados monetários e de crédito.

Em meados de janeiro de 1963, o governo anunciou o fim de subsídios cambais e, consequentemente, aumentos do trigo e de derivados do petróleo de 70% e 100%. Em fevereiro, as tarifas de transporte foram aumentadas entre 22 e 29%. Em abril, a taxa de câmbio do mercado livre, que era, na prática, controlada pelas autoridades monetárias, foi desvalorizada em 31%, mas o subsídios às importações de petróleo foi retomado. Com isto, a inflação, medida pelo IPA, chegou a 23% no primeiro trimestre e a variação em 12 meses acelerou de 45,6%, em dezembro de 1962 para 69,9% em março de 1963^[4].

A partir de março de 1963, o Decreto 51.814/63 determinou contenção de despesas, a Instruções SUMOC 234 e 235 impediram, respectivamente, a expansão do crédito no Banco do Brasil e em banco privados e houve aumento dos depósitos compulsórios de 22 para 28%^[5]. 

Houve também acordos de congelamento temporário de preços de 45 com os setores têxtil, de vestuário, veículos, autopeças e cimento entre março de abril de 1963.

Não houve diminuição da inflação no curto prazo, aumentando de 45,6 ao ano em dezembro de 1962 para 69,9% em março de 1963.

Porém, o Plano entrou em crise quando, em maio de 1963, o Congresso Nacional aprovou o aumento do funcionalismo em 70%, desordenando a programação orçamentária do governo federal. Além disso, os sindicatos de trabalhadores, principal fonte de apoio do governo João Goulart, passaram a se opor diretamente ao plano, pois não era esperado aumento salarial.

Não houve espaço político para se aguardar resultados positivos do Decreto 51.814/63 e das Instruções SUMOC 234 e 235 e o plano acabou sendo abandonado.

O déficit fiscal foi controlado no primeiro semestre de 1963 para 26% do total das despesas, porém aumentou para 66% das despesas no segundo semestre de 1963. O aumento dessas despesas levou ao fracasso os entendimentos de Santiago Dantas com o FMI para reescalonamento dos compromissos externos.

A partir de então, a desordem política de sindicatos, funcionários públicos e de militares tornou o país ingovernável e levou às conturbações que resultariam no golpe de 1964.

A inflação apenas cresceu com a queda da arrecadação. O governo tentou obter recursos não-inflacionários com a Instrução 255 da SUMOC, prevendo a recompra obrigatória de títulos públicos sem juros. A inflação termina o ano de 1963 em 80%^[6] e desaceleração econômica.

A partir do momento em que se tornou óbvio que o governo não tinha nem os meios nem a vontade de impor suas medidas de estabilização e reforma, o plano foi engavetado. A falta de controle político, a contínua agitação por reformas e as insinceras demonstrações de simpatia que Goulart por elas demonstrava, além da condenação política do capital estrangeiro, carretavam problemas econômicos cada vez maiores. Os déficits orçamentários aumentavam e a inflação chegava a 50% e, finalmente, em 1964, a inflação chegou a índices anuais superiores a 100%^[7].

João Goulart passou para a história como um governo nacionalista e populista de esquerda devido às nacionalizações de empresas multinacionais de infraestrutura e à forma como disciplinou o capital estrangeiro na Lei 4131/62. Porém, do ponto de vista das finanças públicas, ele tinha orientação ortodoxa e de contenção das despesas do governo, a fim de conter a inflação. A Lei 4320/64 se encontrava nesse contexto de contenção e ordenamento das despesas públicas.

Quando se observa a tramitação desta lei, vê-se que a mesma, sob o Projeto de Lei 201/1950, foi aprovada na Câmara dos Deputados desde 1952 e engavetada. Em 1962 a referida lei foi enviada ao Senado Federal e votada nas diversas comissões. Foi sancionada em 17 de março de 1964, com diversos vetos parciais. Houve apreciação dos vetos em diversas sessões ao longo de abril de 1964, com a última votação do veto em 29 de abril de 1964.

---

2. Lei Geral do Orçamento: seus Aspectos Mais Relevantes.

Sendo a análise da lei 4320/64 um tema bastante extenso, essa discussão pretende se ater aos aspectos que, na acepção dos principais estudiosos do orçamento, foram bastante avançados para sua época e são salutares na apuração correta das despesas a serem realizadas e na contabilidade das contas públicas.

Nesse sentido, vamos observar os aspectos que, para Conti e Pinto (2014), foram os principais avanços dentro da lei 4320/64, a saber:

• Positivação dos princípios da anualidade, universalidade, orçamento bruto, exclusividade, discriminação, unidade, universalidade e discriminação;
• Classificação econômica das receitas e das despesas em correntes e de capital;
• A delegação da figura do ordenador de despesa;
• Definições legais a transferências à iniciativa privada na forma de subvenções e auxílios;
• Definição de metas finalísticas e de programas para as categorias de despesa;
• Adoção explícita do regime de caixa para receitas públicas e de competência para as despesas;
• Definição de etapas para a despesa pública;
• Definição para o conceito de restos a pagar;
• Conceituação e criação de balizas para o funcionamento dos fundos especiais;
• Fixação do regime jurídico para créditos suplementares;
• Previsão de obrigatoriedade da publicação de balanços contábeis; e
• Competências e interfaces dos controles internos e externos do orçamento.

Os princípios gerais do orçamento público (anualidade, integralidade, discriminação, universalidade e orçamento programa) estão arrolados no art. 2º da respectiva lei:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:

I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Govêrno;

II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Anexo nº 1;

III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

IV - Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.

§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:

I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;

II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;

Fica claro, com base nas categorias acima, que o o principal mérito da Lei 4320/64 foi impedir que o administrador público crie despesas que fiquem ocultas no orçamento.

Um ente público que assuma obrigações e deixe para pagamento no exercício seguinte não pode mais tornar esses gastos invisíveis: eles precisam necessariamente estar indicados no orçamento. Não é possível mais criar um “buraco negro” para onde os passivos da administração pública desapareceriam. Agora, eles estão registrados no conceito de restos a pagar, nos arts. 36 e 37 da lei:

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.

Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Dividem-se em restos processados, que foram empenhados e não pagos até o fim do respectivo exercício, e não-processados se ainda não foram empenhados.

 As despesas passaram a ser divididas por categorias econômicas como despesas correntes e de capital entre os arts. 12 e 21.

As despesas correntes lato sensu seriam as necessárias para o funcionamento da administração pública e as de capital, os investimentos e amortizações da dívida pública.

Dentre as despesas correntes lato sensu, temos as despesas correntes stricto sensu, que são os dispêndios diretos da administração, e as transferências correntes.

Exemplos de despesas correntes stricto sensu são as despesas com pessoal ativo, material de consumo, serviços, encargos e aluguéis. Já as transferências correntes seriam juros da dívida pública, subvenções sociais e econômicas e pessoal inativo.

Já as despesas de capital lato sensu também são divididas em despesas de capital stricto sensu, inversões financeiras e transferências de capital.

Exemplos de despesa de capital stricto sensu são os investimentos de capital (obras, equipamentos, material permanente e aumentos de capital em empresas estatais). Já as transferências de capital são as amortizações da dívida pública, auxílios para realização de obras de outros entes públicos e auxílios. Finalmente, as inversões financeiras são aquisições de imóveis e de ativos financeiros.

Foram estabelecidos o empenho de despesa (art. 58), criando dever de pagamento para o Erário como uma espécie diferenciada de título obrigacional, que não existe para as obrigações em geral, limitado ao valor do crédito orçamentário específico (art. 59). Ficaram definidas as fases de realização da despesa: fixação (pela lei orçamentária anual. As três espécies atuais do orçamento, o Pano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, não existiam na época. Foram criadas pela CF/88), empenho, liquidação (reconhecimento contábil da despesa) e pagamento.

Os créditos adicionais, necessários para se criar despesas acima do estritamente previsto e que busca atender às situações contingenciais, foram estabelecidos no art. 41 e divididos em créditos adicionais (aumento de despesas já previsto e autorizado na lei orçamentária anual), suplementares (criação de nova despesa não-prevista na lei orçamentária) e extraordinários (criação de nova despesa em razão de situações de guera e calamidade pública).

O disciplinamento jurídico desses créditos adicionais impede que a administração pública, perante imprevistos cotidianos, crie despesas que não possam ser previstas e contabilizadas. A abertura desses créditos suplementares e extraordinários depende de justificação e da existência de recursos disponíveis.

Foram criados balanços contábeis com partidas dobradas, que são o Balanço Orçamentário, o Balanço Financeiro, o Balanço Patrimonial e o Balanço das Demonstrações de Variação Patrimonial (esse último não tem contas de crédito e débito, apenas contas de variação patrimonial diminutiva -VPD- e variação patrimonial aumentativa -VPA), nos termos do art. 101.

Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas.

Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.

Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.

Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.

Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará:

I - O Ativo Financeiro;

II - O Ativo Permanente;

III - O Passivo Financeiro;

IV - O Passivo Permanente;

V - O Saldo Patrimonial;

VI - As Contas de Compensação.

O último aspecto importante da Lei 4320/64 foi a criação dos regimes de caixa e competência, que se caracterizam por uma maior prudência das despesas.

Toda vez que uma receita (não importa sua natureza) é apurada, pela LGO, não se conta que ela de fato ingresse nos cofres públicos. É comum que muitas receitas nunca sejam recolhidas. Mesmo em 2014, menos de 1,5% do valor total da dívida ativa da União sob os cuidados da Procuradoria da Fazenda Nacional foi efetivamente recolhido, embora 90,6% de todo o estoque tenha sido ajuizado^[8]e a execução fiscal seja responsável pela maior parte do movimento processual. 

Agora, se uma despesa foi realizada, deve ser apurada imediatamente como passivo a pagar no mesmo exercício ou nos próximos. Isso impede que as despesas não sejam apuradas ou que sejam colocadas no exercício seguinte para dar um resultado contábil aparentemente favorável no curto prazo, deixando obrigações para o futuro.

Isso levou à criação dos regimes de caixa para os ingressos e de competência para os gastos.

Os principais méritos da Lei 4320/ 64 foram criar parâmetros contábeis modernos para a administração pública, permitindo uma melhor apuração de toda a despesa estatal, de criar inúmeras situações jurídicas para o registro da despesa, como os restos a pagar e os créditos suplementares, impedindo que estas situações não fossem registradas, e de criar o regime de caixa para receitas e competência para despesas, dificultando que se superestimem entradas e se subestimem gastos.

Houve, portanto, melhor apuração do valor das despesas públicas e, portanto, maior zelo com a responsabilidade fiscal. João Goulart tinha a intenção de colocar os gastos públicos sob controle no contexto do Plano Trienal.

---

3. O Ajuste Fiscal do Governo Castello Branco

A lei 4320/64 foi sancionada por Goulart 13 dias antes do golpe militar de 1964. Embora não tenha feito efeito durante o governo Jango, ela foi uma medida importante no governo militar de Castello Branco.

Este tinha forte compromisso com o ajuste fiscal e com uma compreensão monetarista do problema inflacionário, no qual o resultado das contas públicas seria o aspecto mais importante para se debelar a alta de preços. Nesse sentido, o governo fez o Plano de Ação Econômica Governamental, o PAEG, promovido pelos ministros Octávio Gouveia de Bulhões, da Fazenda, e Roberto Campos, do Planejamento.

A LGO foi importante nesse sentido, ao promover maior controle da despesa pública.  Realizou-se um corte de grande escala nos gastos e grande crescimento da carga tributária. Houve melhoria significativa da condição de crédito do Brasil perante o Fundo Monetário Internacional e as demais agências multilaterais financiadoras.

Como demonstrado por Baer (2002), a prioridade do primeiro governo militar foi a estabilização e a reforma estrutural do mercado financeiro. Do ponto de vista fiscal, isso significou contenção de gastos públicos, aumento das receitas tributárias, restrição ao crédito e arrocho salarial. As tarifas de serviços públicos tiveram uma elevação drástica.

Essas medidas políticas resultaram em um declínio constante do déficit orçamentário do governo que, em 1963, atingiu 4,3%. Em 1971, essa taxa havia declinado para 0,3%. O índice de inflação decresceu gradualmente para cerca de 20%, tendo sido mantida nesse patamar nos anos de crescimento rápido de 1968-74^[9].

As principais medidas do PAEG foram a redução drástica das despesas públicas, o aumento das receitas tributárias, a constituição do Banco Central do Brasil, o arrocho salarial e a constituição de um mercado de capitais privado para a emissão de títulos públicos por meio das Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTNs), que, supostamente, permitiria que o déficit fiscal fosse financiado por meio da emissão de títulos no mercado financeiro aberto e não por inflação.

Dentre essas medidas, do ponto de vista do estudioso da ciência jurídica, destacam-se a Emenda Constitucional 18 de 1965 e o estabelecimento da correção monetária dos tributos federais, por meio da Lei 4506/64. A primeira resultou num aumento massivo da carga tributária. Esta era de 15,8% do PIB em 1962 e passou para 25% do PIB em 1967^[10]. A segunda tornou a arrecadação mais efetiva, ao fazer com que não seja mais possível corroer o saldo devedor dos créditos tributários pela inflação.

Corrigiu-se a distorção na qual sonegar os tributos era a medida mais racional, pois, até então, a única penalidade para o contribuinte faltoso era ser autuado pela fiscalização num valor que, em razão da inflação elevada, tornava-se irrisório. Isso causou bastante descontentamento no empresariado da época:

 Houve é verdade, agravamento intolerável da carga fiscal– ou a “inflação de custos”, segundo o novo jargão – para as empresas que faziam capital de giro ilegitimamente, pelo não recolhimento à Previdência Social dos descontos das folhas de pagamento, ou pelo adiamento do pagamento de impostos, já que as multas de mora eram mais baratas que os juros do mercado^[11].

A correção monetária nasceu no Brasil com a Lei 4357/64 com o objetivo de assegurar a remuneração dos títulos da dívida mobiliária, as já citadas ORTNs, e, assim, conseguir lançá-las no mercado aberto de capitais. Estes ativos teriam juros de, no mínimo, 6% ao ano mais a inflação e teriam prazo entre 3 e 20 anos.

No caso da legislação tributária, a correção se iniciou com a Lei 4506/64, que assim previa no art. 3º:

Art. 3º - A partir do exercício financeiro de 1965, os valôres expressos em cruzeiros, na legislação do Impôsto de Renda, serão atualizados anualmente em função de coeficientes de correção monetária estabelecida pelo Conselho Nacional de Economia, desde que os índices gerais de preços se elevem acima de 10% (dez por cento) ao ano ou de 15% (quinze por cento) em um triênio.

No mesmo sentido são os arts 1º, § 3º da Lei 4862/65, que previa a correção monetária para os valores do Imposto de Renda. O Decreto-Lei 401, de 30 de dezembro de 1968, estabeleceu competência ao Ministro da Fazenda, por ato infralegal, estabelecer a correção monetária em cruzeiros dos valores da legislação tributária. 

A correção monetária evoluiu para quase todos os tributos federais e para a dívida ativa. O processo evoluiu para a criação de unidades tributárias, como a UFIR e UFESP. Desvinculou-se, praticamente, todos os valores dos créditos tributários da moeda nacional, passando a ser cobrados nessas unidades, tanto os tributos quanto as multas.

A reforma tributária dos anos 60 foi profunda e não somente aumentou a carga tributária, como também alterou a sistemática da arrecadação, passando a ter natureza não-cumulativa. O Imposto de Vendas e Consignações, cumulativos, foi substituído pelo Imposto de Circulação de Mercadorias (ICM).

Por intermédio da EC 18/65, promulgada em 1º de dezembro de 1965, os impostos passaram a ter a conformação bem próxima da atual. A competência da União passou a ser de impostos de comércio exterior, IPI, Impostos únicos (como no caso de combustíveis. O Imposto Único de Combustíveis é o antecessor da CIDE-Combustíveis), Imposto de Renda, Imposto sobre Transações Financeiras e competência residual para novos impostos (art. 8, 9 e 11). A dos estados, o ICM e o Imposto sobre Transmissão de Bens (o atual ITCMD). A dos municípios, o ISS e IPTU (arts. 10 e 15). No que se refere às taxas, cabia ao ente com atribuição para o respectivo serviço, sem ter base de cálculo idêntica à dos impostos (art. 18).

O IPI e o ICM passaram a ser amplamente utilizados para a aplicação de incentivos fiscais. O governo federal criou imunidades para o ICM sobre matérias-primas e equipamentos importados.

Foi nos anos 70 que surgiram as contribuições sobre o faturamento. Em 1970, foi criado o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e o PIS (Programa de Integração Social).

---

4. O desvirtuamento do regime jurídico do orçamento

A pretensão original da LGO de limitar o desequilíbrio orçamentário e conter a inflação acabou sendo abandonada com o tempo a partir de fins dos anos 60. A existência de uma lei geral do Direito Financeiro não impediu a hiperinflação dos anos 80, a crise da dívida externa ou o desequilíbrio fiscal crônico do processo de redemocratização.

Em 1971, a Lei Complementar 12/1971 transferiu para o chefe do Poder Executivo a atribuição de estabelecer normas em matéria de finanças públicas. As operações de crédito das ORTNs e a emissão monetária passaram a ser de atribuição do Conselho Monetário Nacional sem que essas operações transitassem pelo Orçamento Geral da União. O Banco Central poderia emitir tanto moeda quanto títulos mobiliários sem limites.

A emissão de títulos e moedas não estavam mais adstritas ao atendimento do giro da dívida ou para realização da política monetária, mas também para arcar com repasses de recursos para os programas de fomento e para demais operações de financiamento por conta e ordem do Tesouro Nacional.

O CMN e o Tesouro Nacional, portanto, passavam a administrar um orçamento paralelo que não transitava no Orçamento Geral da União: o orçamento monetário. Foram estabelecidos, portanto, quatro orçamentos: o fiscal, o monetário, o das empresas estatais e a conta da dívida. Assim, o Direito Financeiro, na prática, tornou-se peça de ficção.

A aprovação dos três orçamentos era submetido a autoridades distintas (o Congresso Nacional tinha atribuição apenas para o OGU, sempre equilibrado), em épocas diferentes do ano e para autoridades distintas.

Criou-se a conta movimento, no qual o Banco do Brasil poderia sacar diretamente os valores necessários para crédito a setores prioritários e aquisição de produtos agrícolas.

Para Giambiagi e Além (2011, p. 99), não havia método de apuração da despesa pública que verificasse, simultaneamente, o orçamento fiscal e o orçamento da LC 12/71. Havia um déficit oculto nas contas públicas que não eram visíveis e, via de regra, eram financiados mediante emissão de moeda.

O sistema se manteve sustentável até a crise do petróleo. No contexto de realização do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), o governo federal solicitou grande quantidade de empréstimos no exterior a taxa de juros flutuantes para a realização de obras de infraestrutura e dos programas de fomento. Esses recursos circulavam dentro do orçamento paralelo da LC 12/71.

Com a ocorrência da segunda crise do petróleo, em 1979, o aumento das taxas internacionais de juros levou ao crescimento explosivo da dívida externa, o que levou à necessidade de se fazer emissões de moeda cada vez maiores para se cobrir o pagamento das obrigações a vencer. Pelo mecanismo automático da emissão de moeda para se cobrir o orçamento paralelo quando os títulos mobiliários não eram mais suficientes, tivemos um crescimento maciço da base monetária e a consequente hiperinflação.

Em nível subnacional, os governos estaduais transformaram os seus bancos em fonte de financiamento paralelo. Havia o orçamento regular, aprovado pelo respectivo Poder Legislativo, também equilibrado, e as despesas extraorçamentárias. Para cobri-las, o respectivo banco estadual deveria realizar um empréstimo de grande monta ao poder público que o controlava, que não era pago.

O respectivo banco tinha de apelar à emissão de moeda pelo Banco Central, que, pelo mecanismo de redesconto, emitia moeda e cobria o prejuízo. Assim, os bancos estaduais tornavam-se sucursais da Casa da Moeda.

Alguns dos novos governadores eleitos perceberam que seus bancos estaduais podiam fazer saques a descoberto no Banco do Brasil, que era o depositário das reservas bancárias, à ordem do BC. O que levava mais de um mês para chegar ao conhecimento do BC, via balancetes mensais do BB. Não havia um sistema de informações gerenciais nem serviços em tempo real. O primeiro deles foi o governador do Rio de Janeiro. Depois, fizeram o mesmo os governadores de Goías, Santa Catarina e Paraíba. O governador deste último estado, Wilson Braga, teve a gentileza de me avisar no dia do saque em atenção ao fato de eu ser seu amigo e paraibano. Alertei-o para a gravidade do ato, mas ele retrucou afirmando que precisava pagar o funcionalismo e por isso já havia efetuado o saque^[12].

Na década de 90, o governo Fernando Henrique Cardoso passou a impedir que o Banco Central fizesse socorro regular aos bancos estaduais. Isso levou ao descontrole da dívida pública pelos governos estaduais. O governo federal, então, renegociou o pagamento das dívidas estaduais sob a égide da Lei 9496/97.

Em nível estadual, o orçamento paralelo somente foi extinto com a privatização dos bancos estaduais nos anos 90. Em nível federal, isso aconteceu durante o governo Sarney, com a incorporação dos subsídios e dos estoques reguladores ao Orçamento Geral da União em 1985, com a extinção da conta movimento em 1986, com o fim das atribuições de fomento do Banco Central, que passaram ao BNDES, a necessidade de que todo o orçamento fosse submetido a votação no Congresso Nacional a partir do orçamento de 1988 e a transferência da administração da dívida pública para o Ministério da Fazenda, por meio da então recém-criada Secretaria do Tesouro Nacional em 1986.

Já o orçamento na forma atual, dividida em orçamento fiscal, da seguridade social e das empresas estatais, surgiu com a CF/88.

---

Considerações finais

Esse artigo teve o propósito de fazer uma análise contextual da criação da LGO em 1964, com a análise econômica, jurídica e de política fiscal de sua elaboração e implementação.

Percebeu-se que João Goulart, ao tentar implantar a LGO, tinha por objetivo reduzir o déficit das contas públicas, no contexto do Plano Trienal. Devido a dificuldades políticas, ele não conseguiu seu propósito.

No entanto, o governo militar de Castello Branco que o sucedeu empreendeu uma profunda reforma fiscal e a 4320/64 contribuiu bastante ao organizar o orçamento e obter uma avaliação razoavelmente precisa das contas públicas.

Posteriormente, a intenção de controle da LGO foi desvirtuada pelo orçamento monetário e pela criação da conta monetária, tornando-a peça de ficção e fazendo com que, apesar de se ter uma lei bastante avançada para seu tempo, não impediu as crises fiscais, a hiperinflação dos anos 80 e a crise da dívida externa.

---

BIBLIOGRAFIA

BAER, Werner. A Economia Brasileira. 2a. edição. São Paulo: Nobel, 2002.

CAMPOS, Roberto de Oliveira. Do Outro Lado da Cerca. 4^a. ed. Rio de Janeiro: APEC, 1968

CONTI, José Maurício e PINTO, Élida Graziane. Lei dos Orçamentos Públicos Completa 50 Anos de Vigência. In: Consultor Jurídico. São Paulo, 17 de março de 2014. Disponível em http://bit.ly/1gyqmIC. Acesso em maio de 2016.

EZEQUIEL, Márcio. História da Administração Tributária no Brasil. Brasília: Receita Federal do Brasil, 2014.

GIAMBIAGI, Fábio e ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 4a. edição. Rio de Janeiro, Elsevier, 2011.

LEAL, Ayton Dutra. A Correção Tributária no Brasil e sua Aplicação aos Tributos Federais. Revista Virtual da Advocacia Geral da União. Ano II, nº 13, agosto de 2001. Disponível em https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwj4jZ7cv7XNAhXCx5AKHVU-CPUQFggcMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.agu.gov.br%2Fpage%2Fdownload%2Findex%2Fid%2F889829&usg=AFQjCNFY9DMUo03Xn_GXPHvqbHnZOim-sw&sig2=b9xaXsqDaeJ3Xj8cePw4sw. Acesso em julho de 2016.

MATOS, Daniel Oliveira. Evolução histórica do ICMS face necessidade de Imposto não-cumulativo. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, nº 93, out 2011. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10516. Acesso em maio de 2016. 

MESQUITA. Mário M. C. Inflação, Estagnação e Ruptura. In: ABREU, Marcelo de Paiva. A Ordem do Progresso: Dois Séculos de Política Econômica no Brasil. 2ª. Edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2015, p. 179-196.

NÓBREGA, Maílson da. O Futuro Chegou: Instituições e Desenvolvimento no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Globo, 2005.

PROCURADORIA GERAL DA FAZENDA NACIONAL. PGFN em Números 2015. Disponível em: http://www.pgfn.fazenda.gov.br. Acesso em julho 2016.

---

Notas

^[1] João Goulart indicou San Tiago Dantas para suceder Tancredo, mas o Congresso Nacional rejeitou essa proposta em razão da rejeição da Política Externa Independente que o mesmo promoveu como Ministro das Relações Exteriores.

O Congresso Nacional aprovou o nome de Auro de Mora Andrade, mas Goulart recusou-se a homologar o nome deste. O mesmo ocorreu com Auro de Moura Andrade, sob pressão de entidades sindicais.

Finalmente, foi nomeado e homologado o nome de Francisco de Paula Brochardo da Rocha, que renunciou em setembro de 1962 devido à recusa  do Congresso Nacional em aprovar poderes especiais para realizar cortes de despesas.

Finalmente, assumiu um gabinete provisório liderado por Hermes Lima, que governou até o plebiscito e o retorno do presidencialismo em 24 de janeiro de 1963.

^[2] Cf. MESQUITA, 2015, p. 185.

^[3] Cf. MESQUITA, 2015, p. 189.

^[4] MESQUITA, 2015, p. 189.

^[5] Cf. MESQUITA, 2015, p. 189.

^[6] Cf. MESQUITA, 2015, p. 193.

^[7] BAER, 2002, p. 92.

^[8] PGFN, 2015, p. 1.

^[9] BAER, 2002, p. 94.

^[10] Cf. GIAMBIAGI e ALÉM, 2011, p. 252.

^[11] CAMPOS, 1968, p. 168.

^[12] NÓBREGA, 2005, p. 295.