Agenda presidencial e veto: sucesso ou fracasso no Executivo?

1 Considerações iniciais

Antes de adentrar na seara da agenda presidencial e de suas conjunturas na governança do Executivo e do Legislativo, é importante destacar que a nossa Constituição é que respalda as ações do Executivo e do Legislativo e que dá forma a organização política propriamente dita. Nesse aspecto Couto (2001, [s. p.]) defende que “é a estrutura constitucional do Estado que define as condições do jogo político. A constituição compreende o conjunto das regras do jogo, mas não define em princípio os resultados do jogo”. Esse resultado só poderá ser determinado após as negociações, acordos e conflitos que surgirem entre o Legislativo e Executivo visando à manutenção de posicionamentos político-partidários e de interesses particulares dos atores envolvidos.

   O momento mais crítico das decisões dos resultados do jogo pré-político é a determinação das questões e alternativas que devem ser consideradas pelo Estado na tomada de decisão (RAMESH et al., 2013) evidenciando como operam os atores governamentais.   

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2 Como se forma uma agenda?

A formação da agenda pode ser entendida de forma simplificada, como determinados assuntos despertam a atenção, visando tornarem-se ou não, objeto de ação governamental. Como explicam Ramesh et al. (2013, p. 104):

em sua essência, a montagem da agenda diz respeito ao reconhecimento de que algum assunto é um problema que requer mais atenção por parte do governo. Isso não garante, de modo algum, que o problema será eventualmente abordado, ou resolvido, por alguma atividade adicional do governo, mas apenas que ele foi isoladamente destacado para que o governo o leve em consideração entre a massa de problemas que existem numa sociedade em determinado momento. Isto é, ele foi elevado de seu status como objeto de preocupação para o status de um problema privado ou social e, finalmente, ao status de uma questão pública potencialmente sujeita à ação governamental. Se, por um lado, as ameaças e desafios constituem as forças que com mais frequência motivam a definição de tópicos na formação da agenda política, por outro lado, em outras ocasiões as agendas políticas podem ser estabelecidas pela atrativa de uma oportunidade [grifo nosso].

Os padrões de formação de uma agenda podem ser: por iniciação externa – surge fora do governo e se expande até ele, normalmente em grupos não estatais e por meio de influência ou lobby chegam ao governo; de mobilização – tentam buscar o apoio ou reconhecimento do público para o que se propõe geralmente por meio de ações publicitárias; e, de iniciação interna – grupos de apoio ao governo influenciam uma tomada de decisão que pode ser ou não favorável aos interesses dos demais membros da sociedade civil.

Ao se falar em agenda, deve-se lembrar que esta pode ser de dois tipos: sistema ou pública e de governo ou institucional. No caso da agenda presidencial, ela está enquadrada no segundo tipo. Importante destacar também que as agendas governamentais são estabelecidas por três dinâmicas: a dos problemas, a das políticas públicas e a da política (KINGDOM, 2017). A principal característica da agenda pública é o debate, enquanto a característica mais marcante da agenda institucional é a ação do Estado diante do problema (HAYASHI, 2017).

Quando falamos de política dentro da formação da agenda não se deve esquecer do papel que os desdobramentos da esfera política desempenham, pois podem ser influenciadas pelo clima nacional, pelos grupos de pressão e pelas mudanças dentro do governo.

No tocante a agenda presidencial, a Constituição Federal de 1988 foi um marco, pois garantiu a capacidade de buscar o apoio e obter sucesso na ação proposta. Segundo Diniz (2005, p. 334) “o ocupante do cargo de presidente é a personificação do interesse nacional” e seu sucesso depende de suas qualidades individuais, do uso de ações estratégicas e da sua capacidade de persuadir.

Nessa óptica, o sucesso de um representante do Executivo seria medido na capacidade desse presidente de alcançar apoio para as propostas apresentas, da mesma forma que a recusa dessas propostas indica o seu fracasso. Todavia, Diniz, Rocha e Francisiquini defendem que essa não é a melhor maneira de se medir o sucesso presidencial, pois:

as negociações que antecedem as votações nominais no Congresso são permeadas de pressões dos parlamentares no sentido de obter concessões por parte do governo. Dessa forma, pode ocorrer que os projetos apresentados pelo Executivo não correspondem às suas reais preferências já que o governo pode fazer concessões no texto antes de enviá-lo ao Legislativo prevendo a reação do Congresso ou radicalizar no conteúdo da proposta prevendo que terá que fazer concessões em estágios mais avançados da negociação. O presidente pode, também, usar outras estratégias na negociação com o Congresso, como apresentar projetos que não lhe são tão caros e usá-los como instrumento de barganha para a aprovação de outros ou deixar nas mãos dos parlamentares a decisão de aprovar ou rejeitar projetos com apoio popular (ROCHA; FRANCISIQUINI, [s. d.], p. 2), [grifo nosso].

Diante do exposto, não resta dúvidas de que o Executivo precisa negociar a sua agenda com o Congresso a fim de conseguir aprovar as suas propostas.

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3 O veto presidencial

Quando o presidente não consegue o apoio que espera, sua proposta é rejeitada. Mas, isso não é o fim, pois essa proposta ainda pode recorrer ao veto, que nada mais é do que o Executivo dizendo que não aceita negociar determinado assunto. O Executivo pode exercer o veto total — quando bloqueia a mudança da legislação, ou o veto parcial — quando muda artigos ou pontos consensuais.

 O presidente pode vetar algo sob dois fundamentos: o da contrariedade ao interesse público e o da inconstitucionalidade. Quando o veto é de contrariedade de interesse público, o presidente se coloca como defensor do povo. Já quando o veto é inconstitucional, o presidente se coloca como o defensor da Constituição.

Aqui a ressalva que deve ser feita é que, após o veto presidencial, este segue para o Congresso, pois a palavra final é desta casa, o Legislativo é quem decide se manterá ou não o veto, desde que aprovados por maioria absoluta. Mais uma vez, observa-se que voltamos para as capacidades de persuasão e ações estratégicas que serão tomadas por parte do representante do Executivo, pois essas ações serão determinantes para a vitória ou não dos interesses presidenciais.

É importante salientar que durante o veto parcial nada pode ser acrescentado ou substituído no texto base. Além disso, o presidente não pode mudar de opinião a respeito do veto.

Na opinião de Bastos ([s. d.], [s. p.]),

o veto é objeto de apreciação pelo Congresso Nacional, em reunião unicameral, podendo, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, em escrutínio secreto, derrubar o veto, restabelecendo o projeto de lei. O veto, então, se derrubado, apenas retardou a vigência imediata do projeto vetado ou da parte do projeto vetado. Prevalecerá a decisão do Congresso Nacional, o que, aliás, é muito coerente, já que a tarefa precípua de legislar, dentro da Tripartição de Poderes, é mesmo do Legislativo.

Outra forma do Legislativo se opor a agenda presidencial é deixando as propostas tramitando por anos.

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4 Legislativo x Executivo

Deixar uma proposta tramitando por anos, pode significar que houve uma recusa do Legislativo em apoiar o Executivo ou que a proposta apresentada é de pouco interesse. Esse é um recurso mais eficiente do que rejeitar a proposta imediatamente, pois mostra o grau de interesse do Executivo em implementar determinada medida, já que ele pode valer-se de recursos para acelerar essa tramitação. Se ele não o fez, pode ser que ao longo do tempo, o Executivo tenha sido forçado a tomar medidas não previstas em sua agenda, ou, esta pode ser uma proposta que foi lançada somente como instrumento de barganha.

De acordo com Diniz (2005, p. 339),

se o Executivo deseja aprovar uma determinada matéria, pode se valer das seguintes estratégias: 1) radicalizar no conteúdo da proposta para na negociação ceder em determinados aspectos; e 2) utilizar todos os meios institucionais para neutralizar possíveis instâncias de vetos.

O Legislativo também pode usar a obstrução como recurso de oposição. Normalmente, a obstrução é utilizada pelos partidos opositores do governo. Na ótica de Bezerra (2013, [s. p.]), a obstrução

pode ser entendida em bloco, ou seja, um grupo de procedimentos que pode ser usado para dificultar (obstáculos) a aprovação de uma medida, ou como obstrução parlamentar legítima, uma declaração do líder do partido a determinada votação. Isto significa que mesmo estando em plenário, àqueles deputados não terão seus votos contabilizados, diferindo da simples ausência. Desta forma, os partidos sinalizam sua objeção à existência de uma votação e ainda, neste movimento, objetivam inviabilizar o quórum.  

Contudo, esse não é o único mecanismo de obstrução existente. O Legislativo pode usar de outros mecanismos com a intenção de ganhar tempo. Esses mecanismos alteram a pauta ou a forma da votação, e abre espaços de divulgação. Segundo Bezerra (2013, [s. p.]) e Inácio (2006, [s. p.]), são eles:

requerimento de destaque para votação em separado, pedidos de questão de ordem, emendas e subemendas, retirada da proposição da ordem do dia e inversão de pauta (sendo os três primeiros os mais utilizados). “Tais dispositivos oferecem aos legisladores e partidos um conjunto de oportunidades para implementar estratégias procedimentais que buscam alterar e redesenhar uma proposição ou elevar os custos de uma decisão a qual se opõem” (Inácio, 2007, p. 6).

 Além desses, essas mesmas autoras defendem o requerimento de adiamento de votação ou discussão, a votação de recurso em plenário e o efeito suspensivo.

 Por sua vez, Executivo pode decidir se impor e excluir o Legislativo da tomada de decisão, isso acontece quando ele institui uma Medida Provisória. Segundo o sítio da Câmara dos Deputados brasileiros, “a Medida Provisória é um instrumento com força de lei, adotado pelo presidente da República, em casos de relevância e urgência. Produz efeitos imediatos, mas depende de aprovação do Congresso Nacional para transformação definitiva em lei”.

Como destacado a Medida Provisória possui efeitos imediatos. Sua vigência é de sessenta dias, podendo ser prorrogada por igual período. Após ser sancionada, ela tem 45 dias para ser aprovada, caso isso não ocorra, ela bloqueia a pauta de votações, até que seja analisada.

Se a Medida Provisória for alterada durante a votação, ela passa a tramitar como projeto de lei de conversação. Agora, se ela não for aprovada ou se expirar o seu prazo de validade, o Legislativo precisa fazer um decreto que veja os efeitos jurídicos gerados durante a sua vigência. Em casos de aprovação, a Medida Provisória é enviada para sanção do Presidente da República.

 Para o presidente existem vantagens em emitir uma Medida Provisória, já que esta entra em vigor a partir da data de sua publicação, evita desgastes políticos e evidencia o poder de sua bancada no governo. Isso porque as medidas provisórias são apreciadas por comissões especiais que garantem ao governo sua maioria, além dos cargos de presidente e relator. Só a título de exemplificação, apresento abaixo um comparativo do número de Medidas Provisórias sancionadas nos meses de governo pós-redemocratização.

Presidente	Número de Medidas Provisórias	Tempo de governo (em meses)
José Sarney	125	24
Fernando Collor	89	31
Itamar Franco	142	27
Fernando Henrique Cardoso	365	96
Luiz Inácio Lula da Silva	419	96
Dilma Rousseff	204	62
Michel Temer	91	20

Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados de O Estado de S.Paulo, G1 e Estadão.

 De acordo com Inácio (2006, [s. p.]),

no que tange à relação Executivo-Legislativo, a distribuição de direitos e de poderes legislativos entre os poderes constitui um componente decisivo da influência dos agentes parlamentares sobre o processo decisório (Figueiredo & Limongi, 1999). Do ponto de vista dos recursos institucionais, os poderes de agenda e de veto do Presidente interpõem limites expressivos sobre a capacidade dos partidos parlamentares para introduzir agendas alternativas e competir por elas. A dominância do Executivo sobre a produção legal envolve, no entanto, uma cooperação dos partidos parlamentares baseada na centralização decisória. Ou seja, os partidos parlamentares são capazes de impactar a produção legislativa, ainda que a partir da agenda presidencial.

Inácio (2006, [s. p.]) ainda aponta que:

O sucesso legislativo dos Presidentes no Brasil tem sido crescentemente associado ao presidencialismo de coalizão vigente no País, principalmente em sua trajetória pós constitucional. No entanto, ainda são incipientes os esforços para apreender a conexão causal entre a conformação das coalizões governativas e a eficácia legislativa dos Presidentes, principalmente no que tange aos micro-fundamentos do comportamento parlamentar dos legisladores.

 Nesse sentido, o governo sempre vai usar a capacidade de atração da sua coalizão para tentar evitar o impacto da competitividade das oposições em busca de apoio às suas posições. Assim, um aspecto importante aqui é que a competitividade das oposições pode ser associada a movimentos estratégicos dos membros da coalizão de governo, no sentido de sinalizar, ameaçar e, eventualmente, levantar-se da mesa de negociações com o governo.

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5 Considerações finais

Diante do exposto, compactuo da opinião apresentada por Rocha e Francisquini de que para se obter sucesso na formação da agenda presidencial, é preciso levar-se em conta outras variáveis, como as preferências do governo, a equipe de coalizão e as preferências da oposição.

Em virtude dessa capacidade de negociação, uma nova tendência começa a ganhar destaque, como evidenciam Santos & Vilarouca apud Inácio (2006, [s. p.]): “a tendência do alinhamento consistente entre governo e oposição, inclusive em bases ideológicas, para um alinhamento do tipo governo + independentes + oposições”.

Por fim, concluo defendendo que o fator que inviabiliza a agenda do Executivo é a falta de colaboração do Legislativo, e que o Executivo só cumpre sua agenda plenamente quando exclui o Legislativo, ao propor Medidas Provisórias.

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