Do emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem

Resumo: O presente artigo objetiva analisar como se realiza, à luz do Texto Constitucional e da legislação infraconstitucional aplicável, o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.

Palavras-chave: Forças Armadas. Missão constitucional. Garantia da Lei e da Ordem.

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1. Introdução.

O presente artigo objetiva analisar como se realiza, à luz do Texto Constitucional e da legislação infraconstitucional aplicável, o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.

Dentro de um contexto constitucional, analisaremos os debates travados na Assembleia Nacional Constituinte sobre a missão constitucional (em sentido amplo) das Forças Armadas na Constituição de 1988, bem como a razão que motivou a construção dada ao texto atual (art. 142, caput, da CF de 1988), notadamente no que se refere ao emprego das Instituições Militares na garantia da  lei e da ordem.

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2. Das Missões Constitucionais das Forças Armadas nas Constituições Brasileiras.           

Refletindo a respeito das diversas intervenções militares experimentadas ao longo da história brasileira, ocasiões em que as Forças Armadas atuavam como verdadeiro instrumento de estabilização política, é possível afirmar que tal emprego, entre outros fatores, possuía alguma relação com o que os dispositivos constitucionais pertinentes preceituavam acerca das missões conferidas às Instituições Castrenses, o que demanda, a priori, uma detalhada análise de tais previsões normativas, como, a seguir, apresentaremos, através das transcrições dos dispositivos concernentes ao tema, abaixo, de acordo com a grafia da época:

I. Na Fase Imperial:

a) Na Constituição de 1824:

Art. 147. A Força Militar é essencialmente obediente; jamais se poderá reunir, sem que lhe seja ordenado pela Autoridade legitima.

Art. 148. Ao Poder Executivo compete privativamente empregar a Força Armada de Mar, e Terra, como bem lhe parecer conveniente à Segurança, e defesa do Imperio. (BRASIL, 1824)

II. Na Fase Republicana:

b) Na Constituição de 1891:

Art. 14. As forças de terra e mar são instituições nacionais permanentes, destinadas à defesa da Pátria no exterior e à manutenção das leis no interior.

A força armada é essencialmente obediente, dentro dos limites da lei, aos seus superiores hierárquicos e obrigada a sustentar as instituições constitucionais. (BRASIL, 1891)

c) Na Constituição de 1934:

Art. 162. As forças armadas são instituições nacionais permanentes, e, dentro da lei, essencialmente obedientes aos seus superiores hierárquicos. Destinam-se a defender a Pátria e garantir os Poderes constitucionais, e, ordem e a lei. (BRASIL, 1934)

d) Na Constituição de 1937:

Art. 166. Em caso de ameaça externa ou iminência de perturbações internas ou existências de concerto, plano ou conspiração, tendente a perturbar a paz pública ou pôr em perigo a estrutura das instituições, a segurança do Estado ou dos cidadãos, poderá o Presidente da República declarar em todo o território do Pais, ou na porção do território particularmente ameaçado, o estado de emergência. Desde que se torne necessário o emprego das forças armadas para a defesa do Estado, o Presidente da República declarará em todo o território nacional ou em parte dele, o estado de guerra.

Parágrafo único. Para nenhum desses atos será necessária a autorização do Parlamento nacional, nem este poderá suspender o estado de emergência ou o estado de guerra declarado pelo Presidente da República. (BRASIL, 1937)

e) Na Constituição de 1946:

Art. 177. Destinam-se as forças armadas a defender a Pátria e a garantir os poderes constitucionais, a lei e a ordem. (BRASIL, 1946)

f) Na Constituição de 1967:

Art. 92. As forças armadas, constituídas pela Marinha de Guerra, Exército e Aeronáutica Militar, são instituições nacionais, permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República e dentro dos limites da lei.

§ 1º. Destinam-se as forças armadas a defender a Pátria e a garantir os Poderes constituídos, a lei e a ordem. (BRASIL, 1967)

g) Na Emenda Constitucional nº 1, de 1969:

Art. 90. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais, permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República e dentro dos limites da lei.

Art. 91. As Forças Armadas, essenciais à execução da política de segurança nacional, destinam-se à defesa da Pátria e à garantia dos poderes constituídos, da lei e da ordem. (BRASIL, 1969)

h) Na Carta de 1988:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

§ 1º. Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas. (BRASIL, 1988, grifo nosso)           

Sintetizando, a Constituição de 1824 consignava expressamente que a Força Militar era essencialmente obediente. A Carta de 1891, por sua vez, previa que as Forças de Terra e Mar eram incumbidas da defesa da Pátria no exterior e à manutenção das leis no interior, sendo obrigadas a sustentar as instituições constitucionais. Nos termos da Constituição de 1934, eram destinadas a defender a Pátria e a garantir os poderes constitucionais, a ordem e a lei.  A Carta Varguista de 1937 nitidamente relaciona o emprego das forças armadas à defesa do Estado. Segundo a Lei Magna de 1946, eram dedicadas a defender a Pátria e a garantir os poderes constitucionais, a lei e a ordem. A Constituição de 1967 e a EC nº 1, de 1969, estabeleciam que as Forças Armadas eram destinadas a defender a Pátria e a garantir os poderes constituídos, a lei e a ordem. Por fim, na Carta de 1988, as Instituições Militares passam a ser responsáveis pela defesa da Pátria, pela garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Ainda em relação à Constituição de 1988, prevê o art. 84, XIII, que compete privativamente ao Presidente da República exercer o comando supremo das Forças Armadas. Com efeito, nos termos do citado art. 142, caput, as Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, destinam-se à defesa da Pátria e à garantia dos poderes constitucionais; e, por iniciativa de qualquer destes, à garantia da lei e da ordem.

Conforme explica FERREIRA FILHO (2008, p. 239), as duas primeiras destinações mencionadas no aludido dispositivo em vigor (defesa da Pátria; garantia dos poderes constitucionais) retratam o papel elementar das Forças Armadas, sendo relativas à própria ideia de soberania do Estado brasileiro. A última, por sua vez, traduz hipótese em que as Forças Armadas poderão ser empregadas na garantia da lei e da ordem, por solicitação de qualquer um dos poderes constitucionais, pleito que, registre-se, será submetido à decisão do Presidente da República. No último caso, tal emprego somente poderá ocorrer quando necessariamente constatado o exaurimento dos órgãos destinados à preservação da segurança pública (ação subsidiária), conforme previsão contida no art. 144 da Constituição Federal:

CAPÍTULO III-DA SEGURANÇA PÚBLICA

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.

§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.

§ 6º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

§ 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.

§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.

§ 10. A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas:

I - compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e

II - compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei. (BRASIL, 1988)

Interessante destacar, ainda, que desde a primeira Constituição republicana há expressa referência às Forças Armadas enquanto instrumento de: a) sustentação das instituições constitucionais (art. 14 da CF de 1891), b) garantia dos poderes constitucionais (art. 162 da CF de 1934; art. 177 da CF de 1946), c) garantia dos poderes constituídos (art. 92, § 1º, da CF de 1967; art. 91 da EC nº 1, de 1969), d) garantia dos poderes constitucionais (art. 142, caput, da CF).

Segundo FAORO (1984), o estabelecimento, na Constituição de 1891, de um acentuado papel das Forças Armadas (defesa das instituições constitucionais) teria trazido importantes consequências políticas para o Estado brasileiro, citando o autor, como exemplo, o denominado Golpe de 3 de novembro de 1891, quando DEODORO dissolveu o congresso nacional (Decreto nº 641, de 3 de novembro de 1891).

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3. Do Debate na Assembleia Nacional Constituinte sobre a Missão Constitucional das Forças Armadas na Constituição de 1988.

A leitura dos dispositivos constitucionais de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988, todos anteriormente transcritos, permite concluir que a redação prevista no art. 142, caput, da atual Carta Magna, notadamente a expressão "por iniciativa de qualquer destes", não era encontrada nas demais Constituições, o que certamente não ocorreu por acaso. A nosso ver, a razão ponderável para a construção dada ao texto atual (art. 142, caput, da CF de 1988) foi justamente evitar o manejo, antes frequente, das Forças Armadas como instrumento de estabilização política, como tantas vezes ocorreu durante o século passado.

Cumpre, então, entender como a mencionada expressão em questão restou introduzida no Texto Magno de 1988. Para tanto, socorremo-nos de recortes jornalísticos publicados por ocasião dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, na qual intensos debates foram travados acerca da missão das Forças Armadas no novo cenário que se desenhava, conforme registrou o jornal O Globo, na matéria Forças armadas debatem seu papel na constituição, p. 3, edição de 14 de janeiro de 1986:

O papel constitucional das Forças Armadas será o principal tema da reunião entre os três Ministros Militares e os Chefes do Serviço Nacional de Informações, Estado-Maior das Forças Armadas e do Gabinete Militar da Presidência da República. A reunião será hoje no Quartel General do Exército e terá início às 10h30m. (O GLOBO, 1986)

O mesmo tema também foi alvo de assunto publicado no Jornal do Brasil, p. 5, em 29 de agosto de 1987, de autoria do jornalista RICARDO NOBLAT:

O general Leônidas conheceu um artigo mas o que saiu impresso no substitutivo foi outro. Os ministros militares queriam - e continuarão querendo - que o artigo reservado ao emprego das Forças Armadas fizesse expressa menção à função delas de garantirem, também, a lei e a ordem, como está dito, por exemplo, na Constituição atual. A referência à manutenção da lei e da ordem desapareceu no substitutivo de Cabral. Poderá retornar depois que o substitutivo for examinado na Comissão de Sistematização. (NOBLAT, 1987)

A questão relativa à definição da função constitucional das Forças Armadas era mesmo tormentosa, sendo que o Projeto de Constituição não trazia a redação que, ao final, acabou por vingar. O seu art. 247, por exemplo, não contemplava a expressão ("por iniciativa de qualquer destes") hoje encontrada no art. 142, caput, da Carta de 1988. Vejamos a redação originalmente prevista no Projeto:

Art. 246. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República.

Parágrafo único. Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.

Art. 247. As Forças Armadas destinam-se à defesa da Pátria e à garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem.

Parágrafo único. Cabe ao Presidente da República a direção da política de guerra e a escolha dos Comandantes-Chefes. (BRASIL, 1987)

            No entanto, o Substitutivo às emendas de Plenário, aprovado pela Comissão de Sistematização, passou a mencionar algo bem parecido com a aludida frase:

Art. 160. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de um destes, da lei e da ordem.

§ 1º. Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas. (BRASIL, 1987, grifo nosso)

Nota-se que a redação prevista no art. 160, caput, do Substitutivo em muito se assemelha à que finalmente restou aprovada em 1988.

NEWTON RODRIGUES, em artigo publicado na Folha de São Paulo, em 2 de setembro de 1987, sob o título As Forças Armadas e sua função institucional, corrobora a opinião de que o Judiciário de então, apesar de formalmente independente, ainda não havia alcançado o status institucional atual, tanto que, ao comentar a o debate travado acerca da controvertida expressão ("por iniciativa de qualquer destes"), demonstrou, por via oblíqua, o papel que as Forças Armadas exerciam naquela ocasião:

O artigo do substitutivo Bernardo Cabral, que tanta celeuma causa é suscetível de melhor redação. Mas está sendo atacado no que tem de melhor, no seu conteúdo fundamental e imprescindível, consistente em negar aos militares a atribuição incontrolável de intérprete da lei (função do Judiciário) e em sujeitar sua atuação coercitiva ao pedido dos poderes constitucionais. (RODRIGUES, 1987)

Após intensas disputas na Constituinte, a expressão "por iniciativa de qualquer destes", ora prevista no art. 142, caput, da Constituição de 1988, foi finalmente aprovada, conforme relata a matéria publicada em 13 de abril de 1988, na Folha de São Paulo, de autoria de DALTON MOREIRA:

Apenas os partidos de "esquerda" foram contra a aprovação do artigo que regulamenta o papel constitucional das Forças Armadas. Por 326 a 102 votos e cinco abstenções, o plenário do Congresso constituinte manteve ontem o texto da Comissão de Sistematização (idêntico ao do Centrão) que permite aos militares defender o território nacional, garantir os poderes constitucionais e, por iniciativa de um destes (referência aos três Poderes), a lei e a ordem. [...].

"Se manteve a tutela militar porque a extensão da expressão 'da lei e da ordem' é muito abrangente. Pode ser tanto uma intervenção numa greve quanto um golpe militar", disse o deputado José Genoíno (PT-SP), autor da tentativa de restringir os poderes das Forças Armadas. Sua emenda, que reproduzia integralmente o texto da ex-comissão de Estudos Constitucionais presidida pelo hoje senador Afonso Arinos (PFL-RJ), limitava a ação dos militares à defesa "da ordem constitucional". (MOREIRA, 1988, p. 6)

Diante do quadro constitucional desenhado a partir da Constituição de 1988, entendemos como pertinente a introdução da referida expressão, de modo a não deixar qualquer margem de dúvida quanto ao papel das Forças Armadas no que se refere à garantia da lei e da ordem, atuação absolutamente atrelada à iniciativa dos poderes constituídos, conforme trataremos em seguida.

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4. Do Emprego das Forças Armadas na Defesa Nacional e na Garantia da Lei e da Ordem.

Com efeito, e após intensos debates, dispõe o art. 142 da Carta vigente que as Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. O Constituinte também determinou que as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas fossem estabelecidas através de Lei complementar (art. 142, § 1º, da CF de 1988).

As Forças Armadas, desde a Constituição de 1891, sempre foram empregadas na garantia da lei e da ordem (GLO), missão que se manteve, como vimos, na Carta atual. A despeito dessa tradição, por conta do comando inserto no art. 142, § 1º, da Lei Maior, foi preciso, para se evitar que antigos episódios se repetissem, que o papel das Forças Armadas, particularmente quanto à garantia da lei e da ordem, estivesse devidamente delineado e em perfeita consonância com os contornos próprios de um Estado Democrático de Direito, inviabilizando, portanto, qualquer possibilidade de ação ex officio.

Assim, objetivando balizar de vez o emprego das Forças Armadas em missões dessa natureza, a regulamentação do art. 142, § 1º, da Constituição de 1988 veio à lume através da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, nos termos da qual o Ministro da Defesa exerce a direção superior das Forças Armadas, competindo-lhe, além das demais competências previstas em lei, formular a política e as diretrizes referentes aos produtos de defesa empregados nas atividades operacionais, inclusive armamentos, munições, meios de transporte e de comunicações, fardamentos e materiais de uso individual e coletivo (art. 11-A), sendo assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, órgão permanente de assessoramento, pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e pelos demais órgãos, conforme definido em lei (art. 9º).

Outrossim, o art. 15 da citada Lei Complementar assevera que o emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro da Defesa a ativação de órgãos operacionais. Da mesma forma, o parágrafo 1^o do mesmo art. 15 confere ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. Ademais, nos termos art. 15, § 2º, a atuação das instituições militares na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados (caráter subsidiário) os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal.

Ao tratar do tema garantia da lei e da ordem, a Estratégia Nacional de Defesa, aprovada pelo Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008, estabelece como importante providência compatibilizar a legislação e adestrar meios específicos das Forças Armadas para o emprego episódico dessas missões, tudo em sintonia com os exatos termos da Constituição Federal. Isso evidencia que a atuação das Forças Armadas, no plano atual, encontra-se constitucional e legalmente delineada.

Outrossim, consoante dispõe o Livro Branco de Defesa Nacional, a expressão defesa nacional pode ser caracterizada como o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.

Por sua vez, conforme previstos na Política Nacional de Defesa, aprovada pelo Decreto nº 5.484, de 30 de junho de 2006, os objetivos nacionais de defesa são: garantir a soberania, o patrimônio nacional e a integridade territorial; defender os interesses nacionais e as pessoas, os bens e os recursos brasileiros no exterior; contribuir para a preservação da coesão e da unidade nacionais; contribuir para a estabilidade regional; contribuir para a manutenção da paz e da segurança internacionais; intensificar a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior inserção em processos decisórios internacionais; manter Forças Armadas modernas, integradas, adestradas e balanceadas, e com crescente profissionalização, operando de forma conjunta e adequadamente desdobradas no território nacional; conscientizar a sociedade brasileira da importância dos assuntos de defesa do País; desenvolver a indústria nacional de defesa, orientada para a obtenção da autonomia em tecnologias indispensáveis; estruturar as Forças Armadas em torno de capacidades, dotando-as de pessoal e material compatíveis com os planejamentos estratégicos e operacionais; e desenvolver o potencial de logística de defesa e de mobilização nacional.

Nota-se que a atuação das Forças Armadas, consoante o arcabouço normativo citado (Constituição Federal, Lei Complementar nº 97/99, Estratégia Nacional de Defesa, Livro Branco de Defesa Nacional, Política Nacional de Defesa) encontra-se muito bem definida, o que não ocorria em tempos passados, quadro que permitiu uma verdadeira guinada na concepção estratégia das instituições marciais.

Tendo em vista a importância dos quais se revestem, os três últimos documentos norteadores da atuação das Forças Armadas foram lembrados, inclusive, pelo General ENZO MARTINS PERI, por ocasião de seu discurso de despedida do Comando Exército Brasileiro, em 5 de fevereiro de 2015, ora sintetizado:

Alinhados com a Política Nacional de Defesa, a Estratégia Nacional de Defesa e o Livro Branco de Defesa criamos uma nova Concepção Estratégica para o Exército. Avançamos na direção de uma nova Doutrina de emprego da Força, assentada em interoperabilidade, interagência e preparação por capacidades. Passamos a atuar no espaço cibernético. Buscamos novas formas de racionalização e valorização dos nossos Recursos Humanos. Enfim, escalamos novo patamar na busca de novas estruturas, novos materiais, nova doutrina e novas competências. Demos passos largos e seguros para que a Força Terrestre ingressasse na Era do Conhecimento - condição imposta pela crescente estatura do Brasil no cenário internacional. (BRASIL, 2015)

A propósito, cumpre destacar que o Comandante ENZO, em nenhuma linha sequer de seu discurso, teceu qualquer comentário de natureza política, o que apenas reforça o nosso entendimento de que as Forças Armadas, definitivamente, conhecem o importante lugar que ocupam no quadro institucional brasileiro.

Tal modo de proceder certamente faz parte da ordem do dia do atual Comandante do Exército, General VILLAS BÔAS, o qual, quando ainda ocupava o Comando Militar do Amazonas, ao conferenciar na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, na série de audiências públicas realizadas para debater os Rumos da Política Externa 2011-2012, cujo 3º Ciclo tratou da questão inerente à Defesa Nacional, afirmou o seguinte:

Ao iniciar sua exposição, o GENERAL VILLAS BÔAS afirmou que, apesar de a questão fronteiriça ser uma das preocupações do governo – demonstrada por uma série de programas idealizados e em implantação – poderemos caminhar numa direção bastante complexa, semelhante à que vem ocorrendo no México, se não anteciparmos uma série de providências em algumas áreas da nossa fronteira. Ele alertou que o Brasil, em vias de se tornar a quinta economia do mundo, é um ator global que tenta desenvolver capacidades em todos os campos de projeção de poder, mas ainda possui metade do seu território não ocupado e não integrado à dinâmica do desenvolvimento nacional.

Segundo informou o general, essa é a situação em que se encontra nossa faixa de fronteira, com uma extensão de 16 mil km, e na qual vivem 10 milhões de pessoas. Se considerarmos a largura dessa faixa, que é de 150 km, temos 2 milhões e meio de km2, o que equivale a 27% do território nacional, que, por sua vez, equivale à terceira maior área entre os países da América do Sul, logo após Brasil e Argentina. Lembrou o palestrante que apenas Rússia e China possuem fronteiras mais extensas e com mais países que o Brasil.

Outro aspecto importante a ser considerado, enfatizou o General, é a existência de grande quantidade de unidades de conservação e de terras indígenas ao longo da nossa faixa de fronteira. Isso gera o que classificou de terrenos "amortizados" ou "congelados". Poucas áreas, na Amazônia, não estão tomadas por esse tipo de terreno.

No caso das terras indígenas, por exemplo, elas são contíguas com aquelas ocupadas pela mesma etnia, em territórios vizinhos. Também o preocupa a grande permeabilidade existente em certas áreas – como entre o sul do Mato Grosso e o Paraguai, proporcionada tanto pela linha seca quanto pela grande quantidade de rodovias – e, na Amazônia, os cerca de mil rios que penetram no território brasileiro, cada um representando uma via de navegação por onde passam todo tipo de comércio e pessoas, legal e ilegalmente – o que torna gigantesca a tarefa de vigilância.

Isso dá margem aos inúmeros ilícitos transfronteiriços, como o tráfico de drogas, armas e munições, roubo de cargas, crimes ambientais, refúgio de criminosos, contrabando, exploração sexual infanto-juvenil, tráfico de pessoas e de veículos roubados, roubo de gado, pistolagem, evasão de divisas, turismo sexual e assim por diante. O general revelou a preocupação de que a plantação de coca, na tríplice fronteira Peru-Brasil-Colômbia, está se aproximando do nosso país, e há indícios de que a atividade conta, do lado peruano, com a participação dos índios Ticunas (há livre trânsito desta população, nos dois lados da fronteira). Ele informou que a Polícia Federal apreendeu, recentemente, diversas armas e munições em posse dos Ticunas brasileiros (há cerca de 40 mil deles no Brasil), e ainda que tanto os policiais colombianos quanto a Polícia Federal têm detectado indícios da presença de cartéis mexicanos na região, com um modus operandi muito mais violento, provocando o aumento da violência no lado peruano da fronteira.

Outro problema mencionado pelo palestrante refere-se aos crimes ambientais: madeireiros peruanos têm invadido o nosso território, na área dos índios Ashaninkas, na fronteira com o Acre, para a extração ilegal de madeiras nobres. O problema agrava-se porque a legislação ambiental peruana é muito mais permissiva que a nossa, sendo essa madeira legalizada no Peru e, muitas vezes, exportada pelo nosso território.

Daí a necessidade, segundo o expositor, de que as atuações na fronteira sejam integradas – com a participação de todos os órgãos de governo – contínuas e permanentes, caso contrário, correm o risco de se perder.

Outro aspecto é a cooperação internacional, tanto nessas operações quanto na sua permanência. Para tanto, é necessário que se harmonize a legislação ambiental nos diversos países envolvidos.

O Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras – o Sisfron – em desenvolvimento pelo Exército, informou o General, é uma rede de sensores na linha de fronteira, interligados aos sistemas operacionais, com capacidade para resposta imediata a problemas detectados. Em cerca de dez anos, adiantou o General Villas Bôas, toda a fronteira brasileira estará coberta pelo sistema, utilizando-se de satélite e em ação integrada a outros órgãos do governo.

A implantação desse sistema proporcionará um instrumento de integração regional; o combate ao crime transnacional e resultará no aumento da segurança nos centros urbanos; teremos maior preservação ambiental e proteção da biodiversidade e das populações indígenas; o sistema será um vetor de melhoria da qualidade de vida, ampliando a presença do estado junto às populações das regiões desassistidas; acarretará geração de empregos e grande impacto na indústria de defesa nacional; assim como o atendimento às necessidades militares de reaparelhamento para vigilância e monitoramento, garantia da lei e da ordem e maior presteza no atendimento às emergências de defesa civil, concluiu o palestrante. (BRASIL, 2012, p. 123-125)

Diante desse amplo mapa normativo, pode-se afirmar que, nos termos do art. 142, caput, da Constituição em vigor, as Forças Armadas cumprem um duplo papel. No plano principal, destinam-se à defesa da Pátria e à garantia dos poderes constitucionais. Secundariamente, por iniciativa de qualquer dos poderes constituídos, garantem a lei e a ordem, o que somente acontecerá subsidiariamente, ou seja, quando verificada a impossibilidade de os órgãos de segurança pública (art. 144 da Lei Maior) fornecerem uma resposta à demanda constatada (art. 15, § 2º, da Lei Complementar nº 97/99). Por conseguinte, o emprego das Forças Armadas em missões de GLO deve ser entendido como algo excepcional, passível de acontecer somente em situações que efetivamente fogem à ação dos órgãos de segurança pública, pela razão simples de que tal atuação, nos termos da lei de regência, deve ser subsidiária. Nesse sentido, afirma JOSÉ AFONSO:

Só subsidiária e eventualmente lhes incumbe a defesa da lei e da ordem, porque essa defesa é de competência primária das forças de segurança pública, que compreendem a polícia federal e as polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal. Sua interferência na defesa da lei e da ordem dependem, além do mais, de convocação dos legítimos representantes de qualquer dos poderes federais: Presidente da Mesa do Congresso Nacional, Presidente da República ou Presidente do Supremo Tribunal Federal. Ministro não é poder constitucional. Juiz de Direito não é poder constitucional. Juiz Federal não é poder constitucional. Deputado não é poder constitucional. Senador não é poder constitucional.  São simples membros dos poderes e não os representam. (SILVA, 2005, p. 772)

Assim, considerando a missão (excepcional e sempre subsidiária) conferida pelo art. 142, § 1º, da Constituição às Forças Armadas, bem como a disciplina assentada na Lei Complementar nº 97/99, o Poder Executivo editou o Decreto nº 3.897, de 24 de agosto 2001, através do qual foram fixadas as diretrizes para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, matéria de competência exclusiva do Presidente da República (art. 2º), sendo que tal decisão presidencial poderá ocorrer por sua própria iniciativa, ou dos outros poderes constitucionais, representados pelos Presidentes do STF, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados (art. 2º, § 1º).

Em necessária adição, prescreve o art. 3º do mencionado decreto que, no caso de atuação das Forças Armadas em missões dessa natureza, objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque esgotados os instrumentos a isso dedicados (art. 144 da Constituição), lhes incumbirá, sempre que se faça indispensável, desenvolver as ações de polícia ostensiva, como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência (constitucional e legal) das Polícias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas últimas, pelo ordenamento jurídico.

Em perfeito arremate, o parágrafo único do art. 3º do Decreto nº 3.897/01 preceitua que "consideram-se esgotados os meios previstos no art. 144 da Constituição, inclusive no que concerne às Polícias Militares, quando, em determinado momento, indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional". Reforçando ainda mais a ideia de subsidiariedade inerente ao tema, dispõe o art. 5º do citado decreto que o emprego das Forças Armadas na GLO deverá ser episódico, em área previamente definida e ter a menor duração possível.       

Cite-se, como exemplo da atuação das Forças Armadas em cumprimento de missão de GLO, o seu contemporâneo emprego no Complexo da Maré, localizado no Rio de Janeiro, um conjunto de 15 comunidades onde residem cerca de 130 mil pessoas, o que se dá com amparo no art. 142, § 1º, da Constituição Federal, na Lei Complementar nº 97/99, no Decreto nº 3.897/01, bem como na Diretriz Ministerial nº 9, assinada pelo Ministro da Defesa, que autoriza as Forças Armadas a realizarem patrulhamento, abordagens, revistas e prisões em flagrante.

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5. Da Ampla Subordinação Atual das Forças Armadas aos Poderes Constitucionais, em Especial ao Poder Judiciário.

Pontuamos, antes, quão regrada é atuação das Forças Armadas em missões de garantia da lei e da ordem. Incogitável, portanto, que o emprego militar ocorra ao alvedrio de algum Comandante de Força. Isso decorre da ampla subordinação (constitucional e legal) das Forças Armadas aos poderes constitucionais, e não aos integrantes dos mesmos, inexistindo, portanto, o vácuo jurídico de outrora, de modo que hoje é quase impossível imaginar os militares ostentando o poder político de ocasiões passadas, lacuna que, de certa forma, permitia as diversas intervenções experimentadas em momentos de crise, quando os castrenses, literalmente, tomavam (ex officio) as rédeas da situação, muitas das vezes, importante registrar, estimulados por lideranças civis de então, para as quais a atuação marcial era por demais conveniente, seja para a manutenção do poder (pelo governo), seja para a sua destituição (pelos opositores).

É também a opinião de MARIA CELINA D'ARAUJO (2009), para quem a antiga experiência brasileira de envolver as Forças Armadas na política e no combate político estigmatizou profundamente as instituições militares, cicatriz institucional que, diga-se de passagem, a Comissão Nacional da Verdade (CNV) fez questão de aprofundar, nomeadamente ao recomendar, no seu relatório final o seguinte:

O conteúdo curricular dos cursos ministrados nas academias militares e de polícia deve ser alterado, considerando parâmetros estabelecidos pelo Ministério da Educação (MEC), a fim de enfatizar o necessário respeito dos integrantes das Forças Armadas e dos órgãos de segurança pública aos princípios e preceitos inerentes à democracia e aos direitos humanos. Tal recomendação é necessária para que, nos processos de formação e capacitação dos respectivos efetivos, haja o pleno alinhamento das Forças Armadas e das polícias ao Estado democrático de direito, com a supressão das referências à doutrina de segurança nacional. (BRASIL, 2014)

Definitivamente, a CNV desconhece o amplo mapa normativo (constitucional e infraconstitucional) acima elencado, derivado, na essência, de decisão soberana emanada da Assembleia Nacional Constituinte, a qual, como visto, deliberou e inseriu, no art. 142, caput, da Carta de 1998, uma expressão ("por iniciativa de qualquer destes") que tornou as Forças Armadas absolutamente subordinadas aos poderes constitucionais, inviabilizando práticas interventivas de outrora, quando, não raro, os governos civis eram o primeiro a incentivar a insubordinação e a quebra da hierarquia e da disciplina, valores tão caros para os militares. Nesse sentido, discorrendo sobre o comportamento (antecedente à eclosão do movimento político-militar de 1964) adotado por JANGO, FERNANDO HENRIQUE CARDOSO, em entrevista ao site UOl Notícias, em 30 de março de 2014, anotou:

A situação era de impossibilidade de alguma solução. Jango fez um erro enorme que foi permitir a quebra de hierarquia de militar. Quebrou a hierarquia, como é que se faz? Quem é que segura a tropa? Ele quebrou [a hierarquia] no tribunal dos sargentos (revolta dos sargentos em Brasília, em 1963), que ele foi lá e fez discurso aos sargentos. Os generais, os coronéis, os oficiais ficaram com medo. Jango foi ficando num beco sem saída. (CARDOSO, 2014)

O desfecho daquele ano de 1964, quando as Forças Armadas instauram o Regime Militar, todos nós o sabemos e está devidamente registrado na história. No entanto, é possível dizer que, com o advento da Constituição de 1988, as Forças Armadas deixaram de intervir na vida constitucional e se restringiram ao seu papel clássico, próprio de um Estado Democrático de Direito, como, aliás, foi o desejo de CASTELLO BRANCO ao instituir os fundamentos ideológicos do movimento político-militar de 1964, segundo, inclusive, reconhece o insuspeito jornalista A. C. SCARTEZINI (2015):

Ao assumir o poder, o Marechal Castelo Branco providenciou uma reforma nas Forças Armadas que criou a chamada expulsória: a partir dos 70 anos, os militares passam à reserva automaticamente.

Além da idade, duas providências abreviaram a carreira de generais: nenhum oficial podia ser general por mais de 12 anos; e cada um dos três graus do generalato devia renovar anualmente um quarto de seu quadro. [...]. Os coronéis deviam permanecer na patente por pelo menos sete anos, mas não mais do que nove.

A ideia era castrar o amadurecimento de lideranças internas entre militares [...]. (SCARTEZINI, 2015)

Assim, não há como negar a evolução institucional vivenciada pelas Forças Armadas de hoje, cuja subordinação constitucional aos poderes constituídos não permite mais o seu emprego como mecanismo de solução política.

Afinal, como bem advertiu o Ministro CELSO DE MELLO, quando de sua posse na Presidência do STF, em 22 de maio de 1997, as crises políticas devem ser solucionadas dentro do quadro normativo delineado pelo ordenamento constitucional, com os instrumentos jurídicos nele previstos e com fundamento exclusivo no predomínio da Constituição e das leis, o que confere ao Judiciário como um todo, e em particular ao STF enquanto guardião do Texto Magno, um relevante papel, assim desenhado por CELSO DE MELLO, Relator do Mandado de Segurança nº 26.603/DF, Tribunal Pleno, julgamento em 4 de outubro de 2007:

O exercício da jurisdição constitucional, que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituição, põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagação constitucional, assenta-se a magna prerrogativa de decidir, em última análise, sobre a própria substância do poder. (STF, 2007)

Na mesma linha de dicção, FERNANDO HENRIQUE CARDOSO, em entrevista à Revista Esquerda 21, edição de janeiro de 1996, nº 1, assentou que as Forças Armadas já possuem uma noção a respeito de qual é o papel delas num Estado democrático. O mesmo ex-Presidente, em artigo ("Chegou a hora") publicado no jornal Estadão, em 1º de fevereiro de 2015, ao analisar a atual crise (moral, política, econômica, energética, etc.) vivida pelo país, assentou que:

Tudo isso é preocupante, mas não é o que mais me preocupa. Temo, especialmente, duas coisas: o havermos perdido o rumo da História e o fato de a liderança nacional não perceber que a crise que se avizinha não é corriqueira – a desconfiança não é só da economia, é do sistema político como um todo. [...].

Nada se consertará sem uma profunda revisão do sistema político e mais especificamente do sistema partidário e eleitoral. Com uma base fragmentada e alimentando os que o sustentam com partes do Orçamento, o governo atual não tem condições para liderar tal mudança. E ninguém em sã consciência acredita no sistema prevalecente. Daí minha insistência: ou há uma regeneração "por dentro", governo e partidos reagem e alteram o que se sabe que deve ser alterado nas leis eleitorais e partidárias, ou a mudança virá "de fora". No passado, seriam golpes militares. Não é o caso, não é desejável nem se vêem sinais.

Resta, portanto, a Justiça. Que ela leve adiante a purga; que não se ponham obstáculos insuperáveis ao juiz, aos procuradores, aos delegados ou à mídia. Que tenham a ousadia de chegar até aos mais altos hierarcas, desde que efetivamente culpados. Que o STF não deslustre sua tradição recente. E, principalmente, que os políticos, dos governistas aos oposicionistas, não lavem as mãos. Não deixemos a Justiça só. Somos todos responsáveis perante o Brasil, ainda que desigualmente. Que cada setor político cumpra a sua parte e, em conjunto, mudemos as regras do jogo partidário eleitoral. Sob pena de sermos engolfados por uma crise que se mostrará maior do que nós. (CARDOSO, 2015, grifo nosso)

Vê-se, portanto, que FHC reconhece que a atual conjuntura, diversamente do que ocorria no passado, impede que os militares resolvam adotar alguma solução golpista para os graves problemas que atingem o país, justamente por estarem absolutamente compromissados com os alicerces de um Estado Democrático de Direito.

Questionada quanto à distinção entre os comandantes militares da época do Regime Militar e os atuais, MARIA CELINA D'ARAUJO situou a seguinte distinção:

O que observamos entre os comandantes militares atuais é uma diferença abissal. Hoje os comandantes militares têm uma ideia de profissionalismo muito mais forte, eles não têm um projeto político, são servidores do Estado e obedecem ao governo democrático de direito e à Constituição. Não se apresentam mais como atores políticos, que podem ter um projeto próprio ou falar em nome de um setor. É uma mudança muito grande e positiva que indica o fortalecimento da democracia no Brasil. As democracias têm como característica a subordinação dos militares ao poder civil e democrático. Isso dá mais segurança ao regime democrático. (D'ARAUJO, 2009)

Por terem essa visão democrática quanto à função que lhes reservou o Documento Fundamental do Estado, certamente as Forças Armadas sequer deram ouvidos, e muito menos se deixaram contaminar ideologicamente, pelas recentes manifestações (muitas das quais veiculadas pela mídia) contra o resultado das eleições presidenciais de 2014, ocasião em que grupos (antidemocráticos) de manifestantes chegaram a pedir a intervenção da Caserna em relação à reeleição da Presidenta DILMA ROUSSEFF.

Ao contrário, tendo em vista o princípio da subordinação, as Forças Armadas de hoje demonstram rejeitar qualquer proposta autoritária, seja de esquerda ou de direita, estando perfeitamente conscientes do papel institucional que lhes foi reservado no contexto do Estado Democrático de Direito, bem como de sua absoluta subordinação aos poderes constitucionais.

Nesse sentido, tivemos a oportunidade de proferir palestra na Academia Militar das Agulhas Negras - AMAN, em 26 de maio de 2015, para os 470 cadetes do último ano, sobre o tema Democracia e Regime Democrático, ocasião em que expressamente pontuamos o papel das Forças Armadas e, em especial, do Exército Brasileiro, na defesa do atual regime democrático nacional:

A vida da norma jurídica encontra-se no seu descumprimento. Porém, é exatamente no silêncio de sua rigorosa observância que ela cumpre plenamente o seu papel [...].

De igual forma, o EB não perdeu sua importância ao sair da arena política nacional. Pelo contrário, o seu retorno aos quartéis é a prova mais contundente de que cumpriu e vem cumprindo majestosamente a sua função de garantia do pleno funcionamento dos Poderes Constitucionais, notadamente o Poder Judiciário, cujas decisões acata não como ato de submissão mas, ao contrário, de serenidade de quem reconhece a importância da consolidação da harmonia institucional, com suas respectivas competências.

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6. Conclusão.

A partir de uma reflexão sobre os diversos dispositivos constitucionais relativos à missão das Forças Armadas, é possível afirmar que o emprego das mesmas enquanto instrumento de estabilização política não se dava ao arrepio da Constituição então vigente. A análise das Constituições de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, permite concluir, a partir de uma interpretação consentânea com as respectivas realidades históricas, que tal mister era, de um modo geral, constitucionalmente válido, bem como convenientemente interessante para o homem político, inclusive para os políticos militares. Assim, não há como afirmar que tal manejo (como mecanismo de estabilização política), absolutamente impensável nos dias atuais, ocorresse em afronta aos Textos Magnos.

Corrobora a afirmação que se acaba de fazer o fato de que a Assembleia Nacional Constituinte preocupou-se em consagrar ao atual dispositivo constitucional relativo à missão das Forças Armadas (art. 142 da CF de 1988) uma redação diferente daquelas previstas nas Cartas anteriores.

Ora, como cediço, e em obediência a lições elementares de hermenêutica jurídica, a lei não contém palavras em vão. Se a Constituinte, como visto, foi tão marcada por debates a respeito do tema, isso certamente decorreu, conforme atestam os recortes jornalísticos mencionados no presente texto, da pretensão de se sepultar de vez a experiência militar enquanto fator de equilíbrio político. Essa inferência, a nosso ver, é bastante ponderável, mormente se considerarmos que o art. 142 da CF de 1988, com a redação que lhe foi conferida, subordina as Forças Armadas aos poderes constitucionais, não sendo possível mais que o seu emprego (sempre excepcional) na garantia da lei e da ordem ocorra ex officio.

Com efeito, malgrado a atuação das Forças Armadas no campo da segurança pública (garantia da lei e da ordem) já estivesse disciplinada nas Cartas pretéritas, não há como deixar de reconhecer que a inserção da expressão "por iniciativa de qualquer destes" foi fundamental para que antigos episódios (talvez necessários naqueles momentos históricos) não se repetissem no presente e no futuro, onde nos encontramos diante de uma nova realidade de amadurecimento democrático e fortalecimento institucional. Da mesma forma, o implemento, no âmbito infraconstitucional, da Lei Complementar nº 97, de 1999, bem como a sua regulamentação através do Decreto nº 3.897, de 2001, reforçam o caráter sempre episódico que deve permear a missão de garantia da lei e da ordem.

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Abstract: The current article aims to analyze how the deployment of the Military Forces to assure law and order is done according to the Constitutional Text and the applicable infra-constitutional legislation.

Keywords: Military Forces. Constitutional Mission. Law and Order Assurance.

Resumen: El presente trabajo busca analizar cómo se realiza, a la luz del Texto Constitucional y de la legislación infra-constitucional aplicable, el uso de las Fuerzas Armadas para garantizar la ley y el orden.

Palabras clave: Fuerzas Armadas. Misión constitucional. Garantía de la Ley y del Orden.