Os fundos especiais do município

1.Apresentação

Na Administração Financeira se apresentam os chamados fundos especiais. No caso do Município, eis o fundo da saúde, da criança e do adolescente, da assistência social, do idoso, da educação básica (Fundeb), entre tantos outros.

Ao final dos anos 1970, metade dos recursos federais era gerida por fundos, o que ocasionou significativos desvios e desacertos; por exemplo, a inércia e a reprodução incremental do planejamento orçamentário, bem como o excesso de receitas em alguns programas com a decorrente falta em outros.

Bem por isso, a Constituição de 1988 opôs restrições aos fundos, submetendo-os ao ritual orçamentário da Administração direta (art. 165, § 5º, I), proibindo que, em regra, se financiassem por impostos (art. 167, IV.), além de exigir que fossem sempre criados por lei específica (art. 167, IX).

A lei que substituirá a de número 4.320/1964 estabelecerá normas definitivas para a instituição e o funcionamento dos fundos. É o que prevê a Constituição.

Art. 165 – (....)

§ 9º Cabe à lei complementar:

(.....)

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Regulados pelos artigos 71 a 74 da Lei 4.320, de 1964, e art. 8º, § único da Lei de Responsabilidade Fiscal, várias espécies de fundos proliferam no setor governo, quer os programáticos, os contábeis, os de repartição de receitas, os de instrumentalização de transferências, os de redefinição de fontes, os de garantia, os de incentivos fiscais [1].

Feitas essas considerações introdutórias, de ressaltar que o intuito deste artigo é o de explicar a instituição, a autonomia, a execução orçamentária e a contabilização dos fundos que comparecem na rotina financeira do Município,

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2.Conceituação de Fundo Especial

Quer na área pública ou privada, fundo é a concentração de certos recursos na realização de certas atividades ou projetos.

Então, o fundo une, vincula, amarra algumas receitas a determinadas finalidades institucionais.

De fato, na dinâmica da Administração Pública, alguns programas apresentam-se vitais, necessitando de fluxo permanente e contínuo de recursos financeiros.

Nesse sentido, a Prefeitura, autorizada por lei, associa determinadas receitas a ações tidas especiais.

Essa lei será iniciada no Poder que detém a competência de planejar e coletar o dinheiro da sociedade - o Executivo - instância que, por extensão, também regulamentará aquele diploma.

Enquanto para outro setor público não importa a origem do dinheiro que lhe financia as ações (se de impostos próprios, se de impostos transferidos, se do aluguel de bens públicos), o fundo conta com dinheiro marcado, “carimbado”. Aconteça o que acontecer, tais recursos são repassados aos fundos, sob pena de descumprimento de lei formal.

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3.Características Básicas

Os fundos especiais são como segue:

• Instituídos por lei, de exclusiva iniciativa do Poder Executivo;
• Regulamentados por decreto executivo;
• Financiados por receitas especificadas na lei de criação, daí sua autonomia financeira;
• Vinculados estritamente às atividades para as quais foram instituídos; vai daí que o desvio de finalidade é essencial ponto de atenção no controle dos fundos;
• Findo o exercício financeiro, eventuais sobras monetárias continuam pertencendo ao fundo, ou seja, não serão recolhidas ao Caixa Central. É o que assegura a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 8º, parágrafo único).
• Dispõem de orçamento próprio, denominado plano aplicação;
• Contam com normas especiais de controle e prestação de contas.

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4.Personalidade Jurídica

Os fundos não detêm personalidade jurídica.

Dessa maneira, o fundo não realiza diretamente empréstimos, convênios, entre outros compromissos; tudo é feito em nome do Município, pois só este tem existência jurídica autônoma, representado que é pelo Prefeito.           

Enfim, o fundo compõe a prática de desconcentração no seio da própria Administração direta, diferente da política da descentralização, na qual se transfere a direção e a execução de certos serviços a outra pessoa jurídica, como são as autarquias, fundações e empresas públicas.

Assim sendo, compromissos assumidos e danos provocados pelo fundo especial são de responsabilidade do titular da Administração central do Município: o Prefeito Municipal; não obstante, o presidente do Conselho Gestor, em alguns casos, responder solidariamente por desacertos e fraudes na gestão dos fundos.

Nos termos do art. 14, da Lei 4.320/1964, o fundo é uma unidade orçamentária, atrelada administrativamente a órgão de primeiro escalão da Administração direta.

Apesar de não dispor de personalidade jurídica, alguns fundos têm CNPJ próprio; eis o caso do fundo municipal de saúde e, agora, por determinação do Ministério da Educação, também o Fundeb (fundo da educação básica).

Em suma, o grande trunfo do fundo é a sua autonomia financeira, já que, por força de lei própria, dispõe de receitas garantidas. Aconteça o que acontecer, deve o Tesouro repassar o dinheiro pertencente àquela unidade orçamentária; bem diferente, portanto, das demais unidades administrativas (Secretarias da Habitação, Transportes, Meio Ambiente, entre outras), às quais, afora nas hipóteses de proteção constitucional (saúde, educação) dependem financeiramente das preferências conjunturais da gestão ora no Poder.

Então, a instituição do fundo gera uma despesa obrigatória de caráter continuado, que, a termo do art. 9º, § 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal, não pode ser contingenciada, limitada.

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5.Receitas vinculadas aos fundos especiais

A Constituição (art. 167, IV) proíbe que se vincule impostos à operação dos fundos, ressalvados os casos previstos na própria Carta, como o da Saúde e os seus 15% de impostos, operados geralmente por um fundo ou, por vontade instituidora de cada governo, um fundo que utilizaria o mínimo obrigatório da Educação, os 25% dos impostos (art. 212, da CF).

As taxas, por seu turno, estão, na prática, “amarradas” ao custeio dos respectivos serviços. A relação taxa/serviço público, na verdade, já constitui um fundo especial natural, ainda que não criado por lei. Ex: as taxas de água e esgoto naturalmente financiam os correspondentes serviços municipais.

Em regra, são essas as receitas que podem financiar os fundos especiais:

• Transferências de Instituições Privadas e de Pessoas Físicas [2];
• Multas e Juros de Mora;
• Transferências Voluntárias Intergovernamentais (convênios celebrados com a União e os Estados);
• Receitas Patrimoniais Imobiliárias (aluguéis, taxas de arrendamento, pagos pelo uso do patrimônio do Município);
• Receitas Patrimoniais Mobiliárias (rendimentos resultantes de aplicação no mercado financeiro);
• Receitas Diversas (renda de eventos; renda de mercados; feiras livres etc.);
• Royalties do Petróleo Pós-Sal (diferente, os do pré-sal estão vinculados à Educação (75%) e à Saúde (25%).

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6.Orçamento do Fundo: o Plano de Aplicação

O dinheiro entregue ao fundo é utilizado conforme plano de aplicação, que é o orçamento à disposição dessa unidade de orçamento.

Regra geral, esse plano é elaborado pelo conselho que dirige o fundo.

Sob a forma de verbas orçamentárias, o plano de aplicação necessita, todo ano, ser formulado, consolidado no orçamento geral da Municipalidade e, por fim, aprovado pela Câmara dos Vereadores.

Conforme o Sistema Audesp, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), a despesa estará identificada sob a fonte 3 (recursos próprios de fundos especiais de despesa) ou 93 (recursos dos fundos de exercícios anteriores).

Tendo em mira que os fundos da criança e do adolescente, da assistência social e do idoso não podem vincular a receita predominante da Administração: a de impostos, os respectivos programas necessitam dispor, todo ano, da boa vontade dos governantes no intento de obter recursos para a sua regular operação, complementando assim as quase sempre minguadas receitas próprias.

Por tudo isso, resta claro que a composição do orçamento é momento fundamental no desenvolvimento da política municipal de atenção aos segmentos mais carentes da população e, nesse diapasão, urge que a totalidade dos membros dos conselhos sociais se envolva ativamente nesse processo; tal se dá, sobreduto, por meio das audiências públicas determinadas na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 48, parágrafo único, I).

De lembrar que, mesmo intermediado pelos fundos especiais, a transferência de recursos para entidades do terceiro setor deve estar submetida às exigências do Marco Regulatório das ONGs, ou seja, à Lei 13.010, de 2014.

Nessa lide, interessante observar o que bem ensina o Boletim Fiorilli de Administração Pública Municipal:

As cautelas nos repasses de subvenções sociais, contribuições e auxílios.

Para repassar subvenções sociais, contribuições e auxílios, devem as Prefeituras Municipais atender ao que segue:

• Demonstração de que a realização terceirizada do serviço é mais vantajosa, economicamente, que a execução direta.

• Edição de lei específica nos termos do art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cujo repasse há de se submeter aos critérios da lei de diretrizes orçamentárias – LDO (art. 4º, I, “f”, LRF).

• Elaboração de plano de trabalho, contendo objetivos, metas físicas, custos, modo de execução, além dos parâmetros de avaliação.

• Justificativa da dispensa ou inexigibilidade do chamamento público, nos termos do art. 32, da Lei 13.019, de 2014.

• Comprovação de que a entidade tenha: a) um 1 (ano) de existência, com cadastro ativo no CNPJ; b) prévia experiência na realização, com efetividade, do objeto da parceria; c) capacidade técnica e operacional para desenvolver o objeto proposto.

• Impedimento de celebrar caso a entidade não tenha prestado contas de parceria anterior; qualquer um de seus dirigentes seja agente político do Município; nos últimos cinco anos tenha sofrido rejeição de suas contas (enquanto não sanada a irregularidade); seja estrangeira e não disponha de autorização para funcionar no Brasil.

• Emissão de parecer de órgão técnico da Prefeitura, segundo os conteúdos do no art. 35, V, “a” a “h”, do antes mencionado Marco Regulatório.
• Emissão de parecer do Controle Interno e do órgão jurídico da Administração.

• Designação oficial do gestor da parceria, com a função de acompanhá-la, comunicar irregularidades, além de emitir o parecer conclusivo.

• Elaboração de Termo de Colaboração ou Fomento, com objetivos, obrigações, cronograma de repasses financeiros, vigência, forma de monitoramento, rescisão e prestação de contas.

• Designação oficial da Comissão de Monitoramento e Avaliação que homologará, ou não, o relatório de execução da parceria (elaborado pelo órgão técnico do Município).

• A página eletrônica do Município deverá evidenciar a relação das parcerias celebradas com as organizações não governamentais, bem como os respectivos planos de trabalho (até 180 dias do encerramento da parceria).

• E a ONG divulgará a parceria; em seu próprio site (caso existente) e em locais visíveis das sedes sociais (data, objeto; valor; parecer conclusivo da Prefeitura).

• A entidade parceira somente movimentará os recursos por transferência eletrônica (Internetbanking), que permita a clara identificação do beneficiário final.

• De responsabilidade do gestor da parceria, as prestações de contas serão avaliadas:

• Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho;
• Regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal que não resulte em dano ao erário;
• Irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes circunstâncias:

a) omissão no dever de prestar contas;

b) descumprimento injustificado dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho;

c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;

d) desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.

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7.Recepção de Recursos Financeiros do Fundo Especial

Qualquer renda arrecadada pelo fundo especial (ex: dinheiro obtido numa quermesse, bingo etc.) precisa ser informada à Contabilidade Municipal, no intuito de ser registrada assim como qualquer outra receita municipal.

Se assim não fosse, estariam abertas as portas ao “caixa dois” da Administração, conduta que, além de ilegal, dificultaria o trabalho do controle interno, externo e social.

Então, pertencentes ao fundo, as receitas ingressam normalmente no Tesouro Municipal; só depois são transferidas às contas vinculadas.

Nesse contexto, o movimento financeiro entre as duas contas bancárias (Central e vinculada) não representa despesa e, bem por isso, tal operação não requer emissão de empenho, que só se materializa quando o fundo, de fato, realiza suas próprias despesas.

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8.Ordenador da Despesa

O ordenador da despesa deveria ser o presidente do conselho gestor do fundo, designado para tal incumbência na respectiva lei instituidora.

Ordenador da despesa é toda e qualquer agente público de cujos atos resultem emissão de empenho e autorização de pagamento, segundo conceituação do ainda válido Decreto-Lei nº 200/67 (art. 80).

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9.Contabilidade do Fundo Especial

Na condição de unidade orçamentária da Administração central e integrante do orçamento geral do Município, não há porque o fundo dispor de contabilidade própria, pois todas as suas movimentações orçamentárias, financeiras e patrimoniais são incorporadas ao balanço da Administração direta (Prefeitura e Câmara).

A manutenção de uma contabilidade própria, apartada, significa duplicação de tarefas administrativas e, por isso, desperdício do dinheiro recolhido compulsoriamente da sociedade. Nisso, a única exceção são os fundos previdenciários, os quais, por força de norma geral, devem, esses sim, ter contabilidade segregada da Administração direta (Lei n.º 9.717, de 1998).

De todo modo, os saldos financeiros dos fundos comparecerão, de modo individualizado, nos balanços e outros demonstrativos financeiros do Município. É o que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 50. - Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes: 

I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;

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10.Normas Particulares de Controle e Prestação de Contas

Ao tempo de sua realização, as operações orçamentárias e financeiras do fundo são registradas pela contabilidade geral da Prefeitura. Assim, a prestação anual de contas da Prefeitura já inclui as operações desses mecanismos de retenção de receitas.

No escopo de imprimir transparência a seus atos de gestão financeira, o fundo deveria, mensalmente, apresentar ao Conselho Gestor, entre outros documentos, relatórios que evidenciem a origem e aplicação das receitas vinculadas.

Em suma, a Contabilidade poderia, todo mês, produzir as seguintes peças, específicas para cada um dos fundos especiais.

• Balancete de Origem e Aplicação dos Recursos.
• Relatório de Atividades.
• Relatório de Aquisições, contendo a identificação do bem ou serviço, seu preço unitário, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operação.

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Notas

[1] Conforme Osvaldo Maldonado Sanches, in “Novo Dicionário de Orçamento e Áreas Afins”; Brasília; 2013; Editora OMS.

[2] No caso do fundo da criança e do adolescente e do idoso, doações de empresas e pessoas físicas, até certo limite, podem ser deduzidas do Imposto de Renda. De lembrar que não contam com tal benefício fiscal as doações feitas, diretamente, a entidades assistenciais. De outro lado, o doador pode, em vários casos, determinar qual instituição será beneficiada pelas transferências depois realizadas por aquele fundo.