Procedimento administrativo de apuração da responsabilidade das pessoas jurídicas

Resumo: É crescente a utilização da personalidade jurídica para prática de atos prejudiciais ao erário público e atentatórios aos princípios de Direito Administrativo. A aparente ausência de legislação própria a regular o procedimento administrativo de apuração de responsabilidade das pessoas jurídicas tem possibilitado a impunidade destas, de seus sócios e administradores. Com o objetivo de resolver este suposto problema legislativo, recentemente, foi promulgada a Lei nº. 12.846/13, que frustrou esta expectativa. Por isso, este estudo propõe, a partir da utilização da técnica argumentativa da analogia em direito, a apresentação de um microssistema de procedimento administrativo hábil a possibilitar a responsabilização de pessoas jurídicas decorrente das Leis ns. 8.666/93, 8.443/92 e 10.520/02.

Palavras-Chaves: Procedimento. Administração. Responsabilidade. Impunidade. Prevenção. Punição. Microssistema. Analogia.

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INTRODUÇÃO

A pessoa jurídica tem sido frequentemente utilizada para prática de atos prejudiciais ao erário e em violação aos princípios de Direito Administrativo (art. 37, caput, da CF/88, art. 2º, caput, da Lei nº. 9.784/99 e art. 3º, da Lei nº. 8.666/93). Este manejo corrupto e de má-fé já é tão gravoso quanto os danos causados à Administração, diretamente, pelas pessoas naturais e agentes públicos que atuam com este mesmo intuito degradante.

A utilização da personalidade jurídica para prática dos mencionados atos danosos à Administração e ao erário público só tem aumentado no Brasil. Eis o motivo que ensejou a promulgação da Lei nº. 12.846/13, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira.

Ocorre que ainda não se sabe se esse estatuto legal terá a eficácia preventiva e repressiva dele esperada, nem se os casos de responsabilização de que trata abrangem todas as hipóteses de atos prejudiciais à Administração Pública perpetrados pelas pessoas jurídicas, bem como se os procedimentos que dispõe são mais adequados que os preexistentes. 

O que se sabe é que a promulgação da Lei nº. 12.846/13 não unificou, na esfera administrativa, as penalidades que podem ser aplicadas às pessoas jurídicas, nem o procedimento para tanto. Entretanto, aparentemente, reconheceu a existência de um microssistema administrativo de responsabilização da pessoa jurídica, ao fazer menção ao não prejuízo dos procedimentos sancionatórios previstos na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº. 8.666/93), na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/92) e na Lei Antitruste (Lei nº. 12.529/11) [2].  

Destarte, o fato de a Lei nº. 12.846/13 não ter universalizado o procedimento administrativo de aplicação de penalidade das pessoas jurídicas enseja a maturação e apresentação de um procedimento administrativo que se aplique às sanções previstas na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº. 8.666/93) - diploma legal mais utilizado para reger os prélios licitatórios e os contratos administrativos -, bem como na Lei Orgânica do Tribunal de Contas (Lei nº. 8.443/92) e na Lei dos Pregões Eletrônicos (Lei nº. 10.520/02).

A ausência de um procedimento administrativo geral para a responsabilização da pessoa jurídica, na hipótese de aplicação das sanções previstas nos referidos estatutos legais, diminui e desestimula a instauração de processo administrativo para apenação de pessoa jurídicas, além de fazer com que os processos instaurados e concluídos sejam cada vez mais questionados e desconstituídos em juízo.  

Assim, prolifera-se pelo país uma cultura de fraude e simulações em licitações, além de descumprimento de contratos firmados com a Administração e o estimulo à criação de pessoas jurídicas apenas para promover práticas ilícitas, ilegais ou abusivas. Isso porque, em muitos casos, os sócios e os administradores da pessoa jurídica têm como único e exclusivo escopo obterem vantagens indevidas e se valerem da personalidade jurídica como forma de proteção de seus patrimônios. Destarte, instaurou-se, no Brasil, uma cultura de impunidade e enriquecimento ilícito.

Não obstante, o que ocorre no Brasil não é, propriamente, a carência de legislação, como se verá vastamente neste trabalho, mas a falta da devida aplicação desta. Ora, o que se vislumbra, portanto, é a necessidade de os diplomas legais serem mais bem empregados, o que se demonstrará viável por meio do manejo da argumentação jurídica e, sobretudo, em sua forma especial, a analogia. O emprego desta possibilitará se falar em um microssistema de responsabilização da pessoa jurídica e de um procedimento administrativo aplicável a este, nos casos de aplicação da Lei nº. 8.666/93, da Lei nº. 8.443/92 e da Lei nº. 10.520/02.

O microssistema de responsabilização das pessoas jurídicas e o procedimento administrativo dele decorrente ainda não têm o devido reconhecimento e aplicação. Por isso a importância desse estudo ao apontar a legislação vigente a ser empregada, de modo a viabilizar o imediato combate aos atos lesivos à Administração Pública perpetrados com intermédio das pessoas jurídicas, possibilitando a redução da impunidade.

O estudo é atual, pois volta à baila com a promulgação da Lei de Responsabilização da Pessoa Jurídica por Atos Praticados contra a Administração Pública Nacional e Estrangeira (Lei nº.12.529/11). Além disso, os índices de corrupção praticados por meio das pessoas jurídicas contra o erário público e os princípios da Administração Pública mostram-se muito elevados e em exponencial crescimento[3].

A falta de punição e difusão cada vez maior dessas práticas dão o tom da impunidade. Assim, impende à imediata e severa repressão, além da busca e demonstração dos meios de prevenção.

A necessidade de um procedimento administrativo de apuração da responsabilidade de pessoas jurídicas.

O procedimento administrativo brasileiro não tem suas disposições legais disciplinadas, predominantemente, em um único código, como ocorre com o Processo Civil (Lei nº. 5.869/73) e Processo Penal (Decreto-Lei nº. 3.689/41), por exemplo. Os dispositivos legais de processo administrativo são esparsos, ou seja, estão presentes em diferentes diplomas, como: Lei nº. 9.784/99, Lei nº. 8.443/92, Lei nº 8.429/92, Lei nº. 8.666/93, Lei nº. 10.520/02, Lei nº. 12.529/11, Lei nº. 12.846/13, bem como na própria Constituição Federal de 1988.

Por esse motivo, este estudo defende a existência de um microssistema de processo administrativo, e a possibilidade de sua aplicação a partir da argumentação jurídica da analogia, sobretudo pela necessidade de uniformizar o procedimento de responsabilização para aplicação das penalidades previstas na Lei nº. 8.666/93, na Lei nº. 8.443/92, e na Lei nº. 10.520/02.

No entanto, este trabalho, em virtude de sua extensão limitada, não se presta a demonstrar todas as soluções a lacunas legislativas e aporias legais que a teoria do microssistema poderia trazer ao Direito Administrativo e ao processo administrativo.

A concentração de esforços deste estudo está na tentativa de apresentar uma solução geral para a ausência de um procedimento administrativo de aplicação de penalidades em pessoas jurídicas, em virtude do descumprimento de relações pré-contratuais, contratuais e pós-contratuais com a Administração Pública, em especial, quanto à responsabilização decorrente da Lei nº. 8.666/93, da Lei nº. 8.443/92, e da Lei nº. 10.520/02.

Assim, exemplificativamente, faz-se mister apresentar algumas das hipóteses de atos prejudiciais à Administração Pública, que se busca reprimir e prevenir com o procedimento administrativo proposto, senão vejamos: 1) práticas pré-contratuais: apresentação de declaração ou de documentos falsos em licitação ou tentativa de frustrar a realização ou o resultado desta, bem como a recusa na celebração do contrato após a participação em certame licitatório ou, ainda, o não preenchimento dos requisitos de habilitação no momento da assinatura do contrato; 2) contratuais: qualquer descumprimento de cláusula contratual que gere prejuízo ao órgão ou entidade contratante, ou então infrinja aos princípios que regem à Administração Pública (art. 37, caput, da CF/88, art. 2º, caput, da Lei nº. 9.784/99 e art. 3º, da Lei nº. 8.666/93), e 3) pós-contratuais: descumprimento da garantia de produtos e serviços e do dever de corrigir e reparar. 

As penalidades aplicáveis a essas práticas prejudiciais a Administração Pública, que decorrem do procedimento administrativo objeto deste estudo, são as seguintes: 1) advertência, 2) multa, 3) suspensão do direito de licitar e contratar com o órgão público, e 4) inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública, estas previstas com suas nuances, basicamente, na Lei nº. 8.443/92, na Lei nº. 8.666/93 e na Lei nº. 10.520/02.

Como se pode observar dos diplomas legais mencionados, o problema que se está a aventar não é a ausência de penalidades, mas a falta de procedimento administrativo próprio para a responsabilização das pessoas jurídicas e consequente aplicação dessas sanções. Algo que parece poder ser solucionado por meio da devida aplicação da forma especial de argumentação jurídica chamada analogia.

Ocorre que, até então, a tentativa de sanar o problema da ausência de previsão legal de procedimento administrativo próprio a regular a aplicação de penalidades em pessoas jurídicas não foi tratado concomitantemente no âmbito da teoria do processo e da argumentação em direito, mas sim, como restará demonstrado, fez parte, recentemente, de um esforço legiferante frustrado. Isso porque o Projeto de Lei nº. 6.826/2010 parecia ter este objetivo. No entanto, a Lei nº. 12.846/13, dele resultante, não tratou do procedimento administrativo referente às sanções previstas na legislação que lhe precede.

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CONCEITOS BÁSICOS DA ARGUMENTAÇÃO JURÍDICA

Não raro, ouvem-se afirmações de que direito é argumentação, ou melhor, argumentação jurídica. Essa afirmação é falsa. O direito e a argumentação jurídica, de fato, têm pontos de intersecção, mas são institutos diversos.

Alguns conceitos propostos para Direito, como o de Norberto Bobbio e Herbert Hart, realmente possibilitam a sua identificação, quase que irrestrita, com a argumentação jurídica. Os ilustres doutrinadores pontificam, respectivamente, que Direito:

pode ser entendido como um conjunto de discursos, de comunicações linguísticas; discursos dos legisladores (as leis e os códigos), discursos dos juízes (as sentenças), discursos das pessoas privadas (os testamentos e os contratos realizados). Acrescente-se, ainda, que os advogados também produzem discursos, assim como os professores de direito, etc[4] um fenômeno cultural constituído pela linguagem. Por isso, é que Hart, desde a linguística, pretende privilegiar o uso da linguagem normativa como o segredo para que se compreenda a normatividade do direito[5]

Os conceitos abordados por Bobbio e Hart realmente se inserem no Direito e também na argumentação jurídica, mas ambos não se restringem a esses e não são hábeis a defini-los isoladamente.

O conceito de Direito é amplamente discutido na filosofia do direito, sem que se tenha conseguido alcançar um consenso sobre este desde o período da Antiguidade Clássica até os dias de hoje. A concepção defendida por Hans Kelsen[6], por exemplo, nada tem com a acepção de direito como linguagem ou como argumentação jurídica, limitando-se a tratar o Direito como um sistema coativo de normas que regulam a conduta humana.

Outros tantos conceitos atribuídos ao Direito também não abordam a argumentação jurídica, a exemplo daquele proposto por Paulo Dourado de Gusmão, segundo o qual o Direito é um "conjunto de normas executáveis coercitivamente, reconhecidas ou estabelecidas e aplicadas por órgãos institucionalizados[7]". O conceito apresentado por Wilson Campos de Souza Batalha, por sua vez, afirma que Direito é um

conjunto de comandos, disciplinando a vida externa e relacional dos homens, bilaterais, imperativo-atributiva, dotado de validade, eficácia e coercibilidade, que tem o sentido de realizar os valores da justiça, segurança e bem comum, em uma sociedade organizada[8]

Também pode-se citar Vicente Rao, que conceitua o Direito como sendo um:

sistema de disciplina social fundado na natureza humana que, estabelecendo nas relações entre os homens uma proporção de reciprocidade nos poderes e deveres que lhe atribui, regula as condições existenciais dos indivíduos e dos grupos sociais e, em conseqüência, da sociedade, mediante normas coercitivamente impostas pelo Poder Público[9]

Ainda pode-se incluir o conceito de Paulo Nader, que diz que Direito é um "conjunto de normas de conduta social, imposto coercitivamente pelo Estado, para realização de segurança, segundo critérios de justiça"[10]. E, para finalizar, pode-se destacar o conceito apresentado por Miguel Reale, que define o Direito como uma "ordenação heterônoma, coercível e bilateral atributiva das relações de convivência, segundo uma integração normativa de fatos segundo valores"[11].

Todos esses conceitos apresentados para definir o direito não parecem ser excludentes, mas sim complementares. Não obstante, a discussão sobre o conceito de Direito não é o objeto desse trabalho e sua extensão limitada também não permitiria essa abordagem, estando seu foco em justificar a apresentação de um microssistema de responsabilização da pessoa jurídica por atos prejudiciais à Administração Pública.

Ocorre que a construção desse microssistema depende da aplicação analógica de diplomas legais. Eis, portanto, a necessidade de se estudar a argumentação jurídica analógica.

Assim, ao menos a título de apresentação, mister se faz compreender de que se trata a argumentação jurídica. A melhor definição para este instituto parece ser pontificada por Robert Alexy, até porque o doutrinador utiliza diversos teóricos, como Chaim Perelman, Habermas, Hare, Wittgenstein, Austin, Stevenson, Toulmin, dentre outros, para chegar a um conceito, tendo afirmado que:

A explicação do conceito de argumentação jurídica racional nes­te exame consiste na apresentação de um número de regras que a argumentação tem de seguir e de um número de formas que a argu­mentação tem de assumir, se é para tornar boa a exigência implícita nela. Quando uma discussão está de acordo com estas regras e for­mas, então o resultado oferecido por ela pode ser chamado 'corre­to'. As regras e formas do discurso jurídico assim constituem um critério para a correção das decisões jurídicas[12].

Esta conceituação apenas ajuda a compreender que a argumentação jurídica é formada por diversas regras de argumentação, mas qual seria a diferença entre a argumentação jurídica e a argumentação prática geral? A diferença básica é que a argumentação jurídica está relacionada com aplicação da lei válida.

A partir da compreensão de que estamos a tratar de argumentação jurídica, pois envolve a aplicação da lei vigente, mister se faz compreender alguns dos tipos de discursos jurídicos. Nas palavras de Robert Alexy:

Pode-se fazer uma distinção entre as discussões na ciência jurídica (dogmática legal),1 deliberação judicial, debates no tribunal, tratamentos jurídicos de questões legais (quer na própria legislação ou diante de comissões ou comitês), discussão de questões legais entre estudantes ou entre juristas ou advogados ou entre pessoas juridicamente qualificadas na indústria ou administração, bem como debates sobre problemas jurídicos na mídia, onde assumem a forma de argumentos legais. [13]

Destarte, o discurso jurídico se apresenta como o caso especial do discurso prático geral. Esta afirmação, conforme Alexy, teria sustentação, além do fato da preocupação da aplicação da lei vigente, nas seguintes ponderações: (1) as discussões jurídicas se preocupam com questões práticas, isto é, com o que deve ou não ser feito ou deixado de fazer e (2) essas questões são discutidas com a exigência de correção, e é questão de "caso es­pecial" porque as discussões jurídicas (3) acontecem sob limites do tipo descrito. [14]

Assim, observa-se que a argumentação jurídica traz consigo a necessidade de correção, ou seja, que a justificativa utilizada seja a mais correta e essa justificação pode ser feita por meio da lei positiva. Portanto, trata-se da melhor aplicação do Direito a determinada situação, respeitado o princípio da universalizabilidade, ou seja, os casos iguais, que podem merecer tratamento semelhante.

Acerca da correção do discurso jurídico, Luhman pondera a obrigatoriedade de esta restar tão evidente que

os não participantes cheguem a uma convicção de que nada de estranho está acontecendo, de que a verdade e a justiça estão sendo estabelecidos com esforço sério, sin­cero e árduo e que eles também, se for necessário, terão assegura­dos seus direitos pelo recurso a esta instituição. [15]

Como consequência dessa busca pela correção, coloca-se em segundo plano na argumentação jurídica a explicação meramente coercitiva, dando-se espaço à referência de uma situação ideal.

Essa breve introdução à argumentação jurídica é suficiente para compreender dois pontos que parecem ser essenciais para o estudo da analogia: o princípio da universalizabilidade e a correção dos argumentos apresentados.

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A ANALOGIA COMO UMA FORMA ESPECIAL DE ARGUMENTAÇÃO JURÍDICA

O argumento jurídico da analogia será vastamente utilizado neste trabalho para justificar a apresentação de um procedimento administrativo de apuração da responsabilidade da pessoa jurídica pela prática de atos prejudiciais à Administração Pública. Isso porque, conforme já mencionado, a legislação pátria que disciplina os procedimentos administrativos não prevê os meios processuais de responsabilização da pessoa jurídica. No entanto, como restará demonstrado, há a possibilidade de utilização analógica de diplomas legais existentes para suprir esta lacuna legal, trazendo à discussão um microssistema de procedimento administrativo.

Robert Alexy estuda a analogia na Teoria da Argumentação Jurídica como forma especial de argumento jurídico. O doutrinador alega que os estados de coisas que são semelhantes do ponto jurí­dico de vista devem ter consequências jurídicas seme­lhantes, por esse motivo trata-se de um caso especial do princípio da universalizabilidade e, portanto, do princípio da igualdade. [16]

Assim, Alexy conclui que para a aplicação do princípio da igualdade é necessária a determinação de semelhança. Entretanto, a análise por si mesma não oferece uma conclusão quanto à existência de uma semelhança jurídica relevante. Destarte, a avaliação da semelhança dependeria de uma avaliação acurada pautada em todos os argumentos possíveis no discurso jurídico. [17]

Robert Alexy pondera que isso não retira o caráter metodológico da utilização da analogia na argumentação jurídica. Isso porque, segundo o doutrinador, a analogia é uma estrutura formal que poderia ser chamada de argumento substantivo, na qual o interesse só pode ser apresentado em uma estrutura como essa. [18]

Nesses moldes, a analogia está ligada ao conceito de discurso de duas maneiras: 1. depende do prin­cípio da universalizabilidade que é constitutivo tanto do discurso prático quanto do jurídico, e 2. só pode entrar no jogo quando é apoiado por argumentos.

Assim sendo, restará demonstrado, em momento oportuno, que a hipótese legal que se utilizará como analogia para a concepção de um microssistema de procedimento administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica põe-se em condição de universalizabilidade, bem como que os argumentos utilizados para sua justificação são suficientemente contundentes.

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4. MICROSSISTEMA DE RESPONSABILIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E CIVIL DA PESSOA JURÍDICA

4.1.  Microssistema e Descodificação

A ideia de microssistema surgiu na doutrina do italiano Natalino Irti, em um artigo intitulado L’età della decodificazione, de 1978, face à sua ferrenha crítica a codificação, instaurando o fenômeno da descodificação[19]. A teoria de Irti demonstra que o modelo do Estado pós Segunda Guerra Mundial, também chamado de Estado do Bem-Estar Social, transformou a legislação da Europa, implicando em uma fuga dos códigos, inclusive do Código Civil italiano, de 1942, em direção a noções principiológicas e valorativas da Constituição.

A descodificação diz respeito a aversão à forma centralizadora da disciplina do direito material e processual, com utilização de maior arcabouço técnico, sem atentar para a pertinência dos princípios e dos valores imiscuídos na Constituição. Portanto, tratou-se, também, da constitucionalização de diplomas legais.

O microssistema deriva da teoria da descodificação, uma vez que esta prevê uma organização legislativa, de modo a serem criadas diversas leis esparsas acerca da matéria que poderia ser objeto de lei codificada. Assim, demonstrando a ineficácia da codificação em virtude da constante necessidade de nova disciplina normativa sobre sua temática. Logo, com o passar do tempo, o código tenderia a perder a sua utilidade prática e ser substituído pela legislação especial. Daí a ideia de sobrepujar imediatamente o código por um sistema de normas e dispositivos vinculados pela mesma matéria, viabilizando a completude de sua tutela e, portanto, a formação de um microssistema.

Assim, o microssistema envolve vários diplomas e disposições legais sobre matéria complementar ou semelhante com princípios comuns.

No Brasil, os primeiros autores a tratarem das noções desenvolvidas por Natalino Irti sobre microssistema e descodificação foram Orlando Gomes[20], em 1980, e Rodrigo Mazzei[21] mais recentemente.

Ocorre que, a atual conjuntura legislativa dos países ocidentais propiciou uma modificação no entendimento sobre a descodificação, pois se vive um novo momento, em que não se busca apenas a consolidação legal de direitos antes extirpados, mas a sua real efetivação, dando-se maior crédito aos códigos.

O próprio Irti não vê mais o período de fins do séc. XX como a da descodificação, mas, ao contrário, como, possivelmente a da recodificação. Isto porque o jurista italiano vê agora os fenômenos da descodificação e da recodificação como categoria históricas e não lógicas, por isso, mutáveis. Sendo que o primeiro fenômeno pressupõe que a unidade do ordenamento decorra da constituição, e o segundo, do próprio código civil. Neste sentido, é bem possível falar-se em dois momentos do ilustre doutrinador italiano para expressar essa relativização do pensamento sobre a descodificação; inserindo-a no processo histórico e propondo a recodificação também como necessidade histórica.

Isto é perfeitamente explicável, e o próprio jurista italiano o faz bem. De fato, houve, nas décadas de oitenta e noventa – portanto, posteriormente à época que ele escreveu sobre a descodificação –, uma modificação na condução das políticas governamentais dos países desenvolvidos, deixando de se preocuparem com a promoção do bem-estar e com traços meramente liberalizantes, implicando uma reformulação sobre a concepção de Estado - antes social, agora novamente liberal ou neoliberal se se quiser. [22]

Assim, saiu de cena a descodificação para a volta da recodificação. O que, de modo algum, conseguiu abolir a concepção inovadora da ideia do microssistema.

A grande maioria da doutrina que utiliza a noção de microssistema, atualmente, no Brasil, refere-se à existência de um microssistema de processo coletivo, deixando de lado a amplitude da temática, haja vista existirem diversos estatutos legislativos e disposições legais a tratarem de matérias ainda não codificadas, mas que precisam ser devidamente correlacionadas.

Sem embargo, a teoria do microssistema já ter sido vastamente abordada na seara processual de direito coletivo, guarnece ainda de maior abordagem no procedimento administrativo. Este composto de complexos sistemas jurídicos ainda não tratados conjuntamente pela doutrina pátria e, portanto, carecendo de maior utilização da analogia como forma especial de argumentação jurídica.

Esse é um dos motivos pelo qual pedimos a vênia para, de forma pioneira, tratar de um microssistema de procedimento administrativo de responsabilização da pessoa jurídica por prática de atos contra a Administração Pública, em especial, quanto às hipóteses e penalidades previstas na Lei nº. 8.443/92, na Lei nº. 8.666/93 e na Lei nº. 10.520/02.

4.2. Microssistema de Responsabilidade Civil e Administrativa

A legislação em vigor tem várias normas disciplinadoras da responsabilização civil e administrativa da pessoa jurídica em virtude de atos praticados contra a Administração Pública, mais propriamente com o fito de proteger o erário público e os princípios administrativos. Em 1º de agosto de 2013, foi promulgada a Lei nº. 12.846/13, que objetivava disciplinar a matéria em um único diploma e uniformizar o procedimento administrativo. Ocorre que o referido estatuto legal frustrou esses objetivos, fortalecendo a concepção de um microssistema de procedimento para responsabilização administrativa das pessoas jurídicas.

A responsabilidade civil e administrativa da pessoa jurídica foi inaugurada no ordenamento jurídico pátrio pela Constituição Federal em seu art. 173, § 5º[23], ao estabelecer que estas estarão sujeitas às punições compatíveis com sua natureza. O art. 225, § 3º[24], também da Magna Carta, reitera essa possibilidade de aplicação de sansões administrativas à pessoa jurídica.

A leitura mais atenta da Carta Política de 1988 demonstra que as garantias constitucionais do contraditório e de ampla defesa, bem como a previsão de prescrição, também se aplicam às pessoas jurídicas, conforme preveem seus arts. 5º, LV, e 37, §5º[25], respectivamente, tratando-se, portanto, de consectário lógico da possibilidade de sua responsabilização.

Ainda tratando da matéria no âmbito da Constituição Federal de 1988, pode-se ter em conta a abordagem da temática de improbidade administrativa em seu art. 37, § 4º[26], que ensejou a criação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92). O referido estatuto legal possibilitou a responsabilização de pessoas jurídicas e pessoas físicas não vinculadas à Administração Pública, em virtude do ato de induzir ou concorrer para a prática da improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta[27].

Deste modo, não apenas as pessoas naturais, mas também as pessoas jurídicas podem participar atos de improbidade administrativa e responder civil e administrativamente por sua prática.

Na atualidade, o principal estatuto legal de responsabilização administrativa da pessoa jurídica é a Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº. 8.666/93), e mais, recentemente, a já mencionada Lei nº. 12.846/13.

Outros diplomas legais também disciplinam a matéria, a exemplo da Lei Antitruste (antiga Lei nº. 8.884/94, atual Lei nº. 12.529/11) que trouxe várias inovações ao ordenamento jurídico pátrio, disciplinando novas sanções e a forma de implementação de algumas já existentes.

Cabe destacar o fato de o mencionado estatuto legal ter previsto, originariamente, a penalidade de proibição de contratar com institutos financeiros oficiais, e participar de quaisquer licitações para fornecimento de bens ou prestação de serviços, bem como de concessão de serviços públicos, em qualquer entidade federativa da Administração Pública (Art. 38, inciso II, da Lei nº. 12.529/11); vencimento imediato de parcelamentos tributários e a impossibilidade de realizar novos acordos, além da vedação de receber incentivos fiscais ou subsídios públicos (art. 38, inciso IV, alínea “b”, da Lei nº. 12.529/11). Já no concernente à aplicação da sanção, inovou estabelecendo parâmetros percentuais para as multas.

A Lei do Pregão (Lei nº. 10.520/02) e a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº. 8.443/92) e a já mencionada Lei nº. 8.666/93, referem-se expressamente à sanção administrativa de inidoneidade para contratar e licitar com a Administração Pública, prescrevendo regulamentação muito semelhante que aborda, em geral, o prazo de até cinco anos de duração da penalidade, o direito a ampla defesa e a retirada do nome do infrator dos cadastros de fornecedores da Administração.

Na seara dos acordos internacionais, também se observa a disciplina da responsabilização administrativa e civil das pessoas jurídicas, tendo a Convenção da Organização das Nações Unidas - ONU, da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE[28] e da Organização dos Estados Americanos – OEA, disciplinado a prevenção e combate à corrupção, inclusive, quando a ofendida é a Administração Pública estrangeira.

Os estatutos legais apresentados são conformadores de um microssistema de responsabilização civil e administrativo, motivo pelo qual a compilação de normas existentes ou até mesmo a codificação da matéria torna-se desnecessária.

Não obstante, a importância da crítica à Lei nº. 12.846/13, pois embora hoje integre o mencionado microssistema, quando foi proposta por meio do Projeto de Lei nº. 6.826/2010, tinha o desiderato de uniformizar a responsabilização civil e administrativa da pessoa jurídica, e os procedimentos a serem adotados para tanto. Ocorre que esse diploma não logrou esse objetivo, além de pouco inovar na ordem jurídica.

Desta forma, ainda mostra-se mais apropriada a utilização da argumentação jurídica por meio da analogia para consagrar um microssistema de procedimento administrativo de responsabilização da pessoa jurídica.

4.3. Críticas à Lei nº. 12.846/13: Processo Administrativo e Tutela de Atos Lesivos à Administração

A Controladoria Geral da União – CGU e o Ministério da Justiça com o apoio da Advocacia–Geral da União – AGU, formularam o Projeto de Lei 6.826/2010, que deu origem à Lei nº. 12.846/13, com fito de reprimir e prevenir a corrupção e combater a impunidade referente aos atos perpetrados pela pessoa jurídica ou por seus prepostos contra a Administração Pública nacional ou estrangeira. O novo estatuto legal estabelece formas de responsabilização civil e administrativa da pessoa jurídica em virtude de práticas atentatórias ao patrimônio público nacional ou estrangeiro, aos princípios da Administração Pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil[29].

O mencionado estatuto legal prevê um rito próprio para apuração da responsabilidade das pessoas jurídicas (Capítulo IV, compreendido pelos art. 8º a 15), entretanto, pouco inovou na ordem jurídica, tendo, em grande monta, repetido a disciplina da matéria já prevista na Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública (Lei nº. 8.666/93), Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº. 9.784/99) e Lei do Regime Jurídico Único (Lei nº. 8.112/90).

As entidades responsáveis pela formalização do mencionado projeto de lei, que deu origem à Lei nº. 12.846/13, alegaram como motivos para sua apresentação ao Congresso Nacional: i) a morosidade do processo administrativo; ii) a ausência de legislação devidamente repressiva contra as práticas de atos de pessoas jurídicas contra a Administração Pública, fazendo-se necessária a ampliação do rol das vedações legais desses atos; iii) a ineficácia de se ter apenas a regulamentação da responsabilização criminal da pessoa jurídica; iv) a importância da previsão de atos lesivos à Administração estrangeira; v) os altos índices de utilização da personalidade jurídica para lesar o erário público e infringir princípios administrativos; e, o que mais importa para este estudo, vi) a ausência de uniformização do procedimento administrativo de responsabilização das pessoas.    

4.4. Rito do Processo Administrativo de Responsabilização da Pessoa Jurídica na Lei nº. 12.846/13.

A Lei nº. 12.846/13 trouxe um rito de processo administrativo próprio de responsabilização da pessoa jurídica, mas não logrou êxito em promover sua uniformização, nem de garantir a razoável duração do processo e a efetividade do direito ao contraditório e à ampla defesa.

A observância da razoável duração do processo teria por objetivo diminuir a morosidade dos procedimentos administrativos atualmente adotados. Ocorre que o novo diploma prevê que a comissão responsável pela apuração da responsabilidade da pessoa jurídica deverá concluir os trabalhos no prazo de 180 (cento e oitenta dias) (art. 10, §3º, da Lei nº. 12.846/13[30]), com possibilidade de prorrogação. Ademais, deve-se registrar que, na hipótese de dilação do prazo originário, o estatuto legal não estipulou prazo máximo para conclusão dos trabalhos (art. 8º, §4º, da Lei nº. 12.846/13).

Assim, o novo diploma previu prazo superior para a apuração da responsabilidade das pessoas jurídicas, se comparado com os previstos para a sindicância e procedimento administrativo disciplinar de funcionários públicos federais (Lei nº. 8.112/90), que são, respectivamente, de 30 (trinta)[31] e 60 (sessenta)[32] dias, prorrogáveis por igual prazo[33].

Ademais, a referida lei dilata o prazo para apresentação da defesa de 5 (cinco) dias úteis [34] para 30 (trinta) dias corridos[35]. Ora, o projeto de lei que deu origem ao estatuto legal previa o prazo de 15 (quinze) dias[36] para a apresentação das contrarrazões, tal qual é utilizado como prazo ordinário para a mesma finalidade no processo civil.

Destarte, a adoção do prazo de 30 (trinta) dias para apresentação da defesa se mostra como a alternativa mais nefasta para a Administração Pública, pelos seguintes motivos: i) trata-se de período muito extenso, e, portanto, prejudicial ao término das relações contratuais, quando se verifica, simultaneamente, a aplicação de penalidade e a rescisão contratual, e ii) não garante a efetividade do prazo para a apresentação da defesa, pois não menciona que sua fluência ocorrerá nos dias úteis.

O prazo de 30 (trinta) dias que a Lei nº. 12.846/13 estipula é, por exemplo, igual ao período de regular duração da sindicância prevista na Lei nº. 8.112/1999 e corresponde ao dobro do prazo ordinário para apresentação da defesa no processo civil, portanto em dissonância com o princípio da razoável duração do processo.

Ademais, o referido prazo pode se tornar inócuo, pois o estatuto legal não prevê sua fluência apenas nos dias úteis, tal qual a Lei nº. 8.112/1999. Deste modo, a pessoa jurídica pode ter prejudicado todo o período destinado a sua defesa, em virtude, por exemplo, dos servidores do órgão público que mantém relação contratual encontrarem-se em greve.

 Outro equívoco que foi consolidado pela Lei nº. 12.846/13 é a composição das comissões com o escopo de apurar a responsabilidade da pessoa jurídica, que devem contar com o mínimo de dois servidores estáveis. [37] Assim, caso a matéria suscitada no processo administrativo seja objeto de divergência entre os membros da comissão, provavelmente sua composição par impedirá a emissão de um parecer com uma conclusão uniforme. Daí o motivo de a Lei nº. 8.112/90 estipular que a sindicância ou comissão de procedimento disciplinar deve ser formada por três funcionários ocupantes de cargos estáveis[38]. Portanto, nesse aspecto, o novo diploma legal perece consolidar um retrocesso normativo.

Outra questão que merece destaque no novo estatuto legal são as possibilidades de atuação do Ministério Público. A Lei nº. 12.846/13 prevê que o parquet poderá ajuizar ação, em razão de prejuízos à Administração Pública e aos princípios de direito administrativo, com vistas a aplicar as seguintes sanções: a) perdimento dos bens, direitos ou valores atinentes às vantagens ou proveitos direta ou indiretamente obtidos da infração, garantido o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé; b) suspensão ou interdição parcial de suas atividades; c) dissolução compulsória da pessoa jurídica, e d) proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, durante o período mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.

Entretanto, o novo diploma estipula que o Ministério Público poderá atuar de forma complementar e subsidiária no concernente às sanções administrativas previstas em seu art. 6º[39]. A atuação é dita complementar porque acresce em uma mesma ação de responsabilização as sanções administrativas que eram da alçada da autoridade competente do órgão público[40]. Já o caráter subsidiário da legitimação do Ministério Público consiste na possibilidade de atuação apenas quando da omissão da autoridade competente para promover a responsabilização administrativa. [41]

Não obstante, a mencionada previsão legal é demasiadamente genérica e possibilita interpretações que transformariam o Ministério Público em órgão de atuação subsidiária das procuradorias federais, estaduais e municipais, consubstanciando-se, portanto, em mero representante judicial de entidades públicas, prática esta expressamente vedada pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 129, inciso IX[42].

Assim, devem ser traçados parâmetros para a atuação do Parquet nas ações de responsabilização da pessoa jurídica, devendo, somente, tutelar os bens jurídicos de sua competência, conforme disciplinam os incisos I e II, do art. 129, da Magna Carta, ou então agir na omissão ou negligência dos órgãos da Administração Pública, mas ainda dentro dos limites de sua competência constitucional[43].

Deste modo, em conformidade com a Constituição Federal de 1988, o Ministério Público apenas poderá atuar na responsabilização civil e administrativa da pessoa jurídica, com a devida instauração do inquérito civil e ajuizamento da ação civil pública, quando observados os requisitos supramencionados, dentre os quais: i) a relevância pública do serviço contra o qual foi promovido o ato ilícito; ii) a proteção do patrimônio público e social, vislumbrados a relevância e a pertinência da ofensa, não se tratando de simples cobrança de débito ou multa, mas de efetivo prejuízo ao erário público; além de iii) práticas contrárias ao meio ambiente e aos interesses difusos e coletivos.

Destarte, ausente nos art. 20 da Lei nº. 12.846/13 os motivos constitucionais ensejadores da legitimidade de atuação do Ministério Público, além da vedação de atuação deste como representante judicial de entidades públicas, fazendo-se mister a reforma do retro-mencionado dispositivo.

Outra disposição legal que merece reforma é o §4º, do art. 19, do mencionado estatuto legal[44]. Isso porque, embora a importância do dispositivo seja inquestionável, uma vez que trata da indisponibilidade de bens, direitos e valores necessários à garantia do pagamento da multa ou reparação integral do dano causado, a lei faz remissão equivocada a seu art. 7º, ou invés de seu art. 6º. Aliás, dispositivo este que contrariamente ao previsto no projeto de lei que originou o diploma legal, não prevê a reparação integral do dano causado.  

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5. A COMPOSIÇÃO DOS MICROSSISTEMAS: A APRESENTAÇÃO DE UM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO DAS PESSOAS JURÍDICAS

As críticas já lançadas à Lei nº. 12.846/13 deixam antever, em parte, qual será a proposta apresentada por este trabalho para o procedimento de responsabilização da pessoa jurídica decorrente do descumprimento de compromissos pré-contratuais, contratuais ou pós-contratuais. Isso tendo em conta os casos em que não é aplicado, obrigatoriamente, esse diploma legal.

Isso porque, conforme já mencionado, este estudo visa apresentar um procedimento administrativo de responsabilização relacionado às hipóteses de atuação da pessoa jurídica e penalidades constantes na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº. 8.666/93), na Lei do Pregão (Lei nº. 10.520/02) e na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº. 8.443/92).

Inicialmente, conforme já mencionado, alguns órgãos da Administração Pública têm utilizado, subsidiariamente, a instauração de sindicância e do procedimento administrativo disciplinar, previstos na Lei nº. 8.112/90, para a responsabilização das pessoas jurídicas. No entanto, se deve questionar se esta adaptação é possível, e se se trata do meio mais adequado?

5.1. Adoção da Lei nº. 8.112/90 como parâmetro do procedimento administrativo de responsabilização das pessoas jurídicas

Com estas breves considerações, torna-se mais fácil responder porque este trabalho se presta a apresentar um microssistema de procedimento de responsabilização administrativo das pessoas jurídicas e porque se escolheu, como base principal da teoria, a Lei do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais (Lei nº. 8.112/90).

O procedimento disciplinar da Lei nº. 8.112/90 é específico para os servidores públicos federais, por isso, por óbvio, não se adéqua perfeitamente à aplicação das penalidades administrativas previstas na Lei nº. 8.666/93, na Lei nº. 10.520/02 e Lei nº. 8.443/92. Muito embora, como será demonstrado, trata-se do meio mais adequado.

Isso porque, embora a Lei nº. 12.529/11 discipline diversos procedimentos administrativos de averiguação de responsabilidade e apenação de sociedades empresárias por infração à Ordem Econômica e atos de concentração econômica, estes são processados e julgados junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE. Ocorre que, a legislação não disciplina a criação de órgão específico com o desiderato de investigar e punir as pessoas jurídicas, na hipótese das penalidades previstas nos estatutos legais objetos do procedimento administrativo proposto neste estudo (Lei nº. 8.443/92, Lei nº. 8.666/93, e Lei nº. 10.520/02).

Destarte, em princípio, está descartada a possibilidade de utilização de órgão específico da Administração Pública Federal, a exemplo do CADE, para centralizar a aplicação das penalidades previstas nos referidos diplomas, até porque: 1) não há expressa previsão legal, e 2) os atos que ensejam a aplicação da sanção se verificaram no âmbito do órgão da Administração Pública em que a sociedade empresária tentou manter contrato, mantém contrato ou deixou de realizar conduta pós-contratual avençada.

A ausência de disciplina legal de órgão especial para a averiguação e punição das penalidades previstas nos referidos diplomas legais, por si só, já impediria a adoção desta prática, uma vez que se esbarraria no princípio da estrita legalidade dos atos administrativos.

Quanto ao fato de o descumprimento de compromissos pré-contratuais, contratuais e pós-contratuais ocorrerem no âmbito de um órgão público específico, deixa latente o entendimento de que este teria maior capacidade de averiguar os fatos ocorridos e emitir uma decisão.

Se não há um órgão central de apuração e aplicação das penalidades, quem então seria responsável por imputá-las? Como deve proceder o órgão da administração que foi prejudicado por ato de uma sociedade empresária em relação pré-contratual, contratual ou pós-contratual?

5.2. Aplicação analógica do Processo Administrativo Disciplinar da Lei nº. 8.112/90 ao Procedimento Administrativo de Apuração de Responsabilidade proposto

Acerca da apuração da responsabilidade administrativa para a aplicação das penalidades previstas na Lei nº. 8.666/93, na Lei nº. 10.520/02 e Lei nº. 8.443/92, afigura-se mais prudente a utilização dos já mencionados procedimento de sindicância ou administrativo disciplinar previstos na Lei nº. 8.112/90.

Mas, conforme já aventado, esses procedimentos não se aplicam perfeitamente à apenação das pessoas jurídicas. Primeiro porque a penalidade a ser aplicada, nos termos da Lei nº. 8.112/90, se dirige a servidores públicos, pessoas naturais, dos quais se busca investigar infrações funcionais. Assim, quando não existem provas contundentes acerca da infração funcional, mister se faz primeiro a adoção de procedimento investigatório, qual seja a sindicância e depois, então, se avalia a necessidade de instauração de procedimento administrativo disciplinar para punição.    

A incerteza quanto à ocorrência do fato a ser apenado não ocorre normalmente nos procedimentos de aplicação de penalidades em pessoas jurídicas, o que pode haver é a falta de certeza quanto a sua autoria ou responsabilidade. Por isso, parece que o entendimento mais correto caminha no sentido de adotar apenas um dos procedimentos: sindicância ou procedimento administrativo disciplinar.

Como o objetivo do procedimento administrativo disciplinar é a apuração da responsabilidade e autoria, e não primeiro a adoção de um meio investigatório e depois instauração de outro processo administrativo para a punição, parece mais viável a adoção analógica apenas desse.

Em princípio, a nomenclatura processo administrativo disciplinar não seria a mais adequada quando tratamos da punição de uma pessoa jurídica, porque não se busca, originariamente, a disciplina de suas ações. Apesar disso, determinadas sanções, como a advertência e a multa de mora, visam regularizar (disciplinar) o cumprimento do contrato, uma vez verificado o início do descumprimento de suas cláusulas.

Por isso, parece que melhor se adequaria o emprego da expressão procedimento administrativo de apuração de responsabilidade, uma vez que tem por objeto a averiguação da responsabilidade e, por ventura, a aplicação de sanção pelo descumprimento de disposições da relação contratual, pré-contratual ou pós-contratual.

Com este entendimento, é possível iniciar o estudo da compatibilidade entre os dispositivos da Lei nº. 8.112/90 que versam sobre o procedimento administrativo disciplinar e o procedimento de aplicação de penalidades em pessoas jurídicas nas relações pré-contratuais, contratuais e pós-contratuais havidas com a Administração Pública.

5.3. Compatibilidade entre os dispositivos da Lei nº. 8.112/90 e o Procedimento Administrativo de Apuração de Responsabilidade proposto

5.3.1. Instauração e composição das Comissão de Procedimento Administrativo de Apuração de Responsabilidade

Em princípio, todo procedimento administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica deve ser instaurado por um funcionário público do órgão prejudicado. Daí a necessidade de se averiguar a competência para tanto. O art. 143, da Lei nº. 8.112/90[45], utiliza o termo autoridade, quando trata da competência. Portanto, nem todo servidor público de um determinado órgão pode instaurar o processo de responsabilização.

Sabendo-se que apenas autoridades podem, em princípio, instaurar processo administrativo disciplinar, e que em um órgão ou instituição pública, por seu caráter setorizado, normalmente, existe mais de uma autoridade, então se deve perguntar quais autoridades de um mesmo órgão poderiam instaurar procedimentos de aplicação de penalidade? A resposta parece simples, apenas os servidores que tiveram esta atribuição delegada pelo estatuto, regimento, ou pela autoridade máxima do próprio órgão ou de outro órgão ou entidade.

O entendimento acerca da possibilidade de delegação da competência de instauração do procedimento de aplicação de penalidade parece claro quando da análise da disposição inserta no §3º, do Art. 143 da Lei nº. 8.112/90[46]. Esse dispositivo legal demonstra que determinadas autoridades podem, até mesmo, atribuir a competência apuratória a outros órgãos, no entanto, sendo preservada a competência para julgamento.

Ora, se a apuração pode ser delegada, o mesmo se aplica à instauração do procedimento apuratório. No entanto, a delegação não abrange o julgamento, que a lei parece ter reservado à autoridade máxima do órgão, onde ocorreu o fato a ensejar a punição.

Agora, deve-se pensar como será a instauração de procedimento de aplicação de penalidade. A delegação do poder de instauração significa que um servidor do órgão, onde ocorreu o ato prejudicial à Administração Pública, pode emitir uma portaria com a finalidade de instauração da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar?

Ocorre que não pode haver incongruência lógica nesta delegação de competência. Isso significa dizer que não se pode delegar a competência de instauração de procedimento apuratório a servidor de patente, cargo ou nível inferior ao daqueles que serão indicados para compor a comissão. Isso porque a portaria que institui a comissão tem finalidade de designar atribuição, e parece lógico que os funcionários públicos designados para compor a comissão não podem ter uma atribuição determinada por um servidor de cargo inferior.

Assim, a única exceção que parece plausível a esta regra é a da existência de uma comissão permanente para a finalidade de apuração da responsabilidade de sociedades empresárias. Esta comissão estaria, então, permanentemente, instaurada para esse objetivo, e poderia, a partir de denúncias de servidores, mesmo inferiores em nível hierárquico aos seus integrantes, apurar os fatos.

Como já foi vastamente esposado, a adoção analógica do processo administrativo disciplinar da Lei nº. 8.112/90, para o procedimento de punição de pessoas jurídicas traz consigo a necessária designação de uma comissão especial ou permanente para a apuração dos fatos.

A composição da comissão de que trata o art. 149 da Lei nº. 8.112/90[47] pode ser aproveitada no procedimento de apuração de responsabilidade de pessoas jurídicas, exceto quanto à menção à necessidade de ser formada por servidores ocupantes de cargo superior ou de mesmo nível, ou com nível de escolaridade superior ao do indiciado, até porque este, no procedimento em apreço, é uma pessoa jurídica.

Não obstante, todos os demais requisitos parecem se adequar, quais sejam: 1) a composição por três servidores garante a repartição das atribuições e uma decisão mais justa; 2) a condição de estabilidade dos servidores membros, de modo a garantir maior lisura e isenção na apuração; 3) a necessidade de designação de um presidente para gerir os trabalhos e emitir as correspondências de estilo; 4) a impossibilidade de a comissão ser composta por cônjuge, companheiro ou parente dos sócios ou administrador da pessoa jurídica objeto da instauração do procedimento de aplicação de penalidade, de forma a garantir a imparcialidade na apuração dos fatos e na confecção do relatório final a ser apresentado à autoridade julgadora.

Essa comissão é órgão indispensável ao sistema de apuração para aplicação de penalidade proposto neste trabalho. Assim, o procedimento administrativo se iniciaria com designação desta comissão, se especial, ou pelo início dos trabalhos de apuração a partir de uma denúncia, se permanente.

5.3.2. As fases do Procedimento Administrativo de Apuração de Responsabilidade

As fases do processo administrativo disciplinar previstas no art. 151 da Lei nº. 8112/90[48] se adéquam, perfeitamente, à concepção que parece mais idônea para o processo de apuração de responsabilidade de pessoas jurídicas, senão vejamos: i) instauração; ii) inquérito administrativo, e iii) julgamento.

A primeira fase de que trata o referido dispositivo legal, a instauração, se dá por meio de portaria expedida pela autoridade competente do órgão administrativo, devendo este instrumento ser publicado, ao menos, em boletim interno da instituição. Além disso, deve constar expressamente em sua redação o prazo de duração dos trabalhos.

O prazo proposto para a duração dos trabalhos do procedimento administrativo de apuração de responsabilidade de pessoas jurídicas, com o objetivo de aplicação das penalidades previstas na Lei nº. 8.666/93, na Lei nº. 10.520/02 e Lei nº. 8.443/92, é de 60 (sessenta) dias prorrogável por igual período. Tempo este que parece ser razoável, além de respeitar a disciplina do processo administrativo disciplinar que foi utilizada analogicamente.

Não se trata de contradição com a crítica já formalizada à Lei nº. 12.846/13, com relação à previsão do prazo de 180 (cento e oitenta) dias prorrogável por igual período, para a conclusão dos trabalhos da comissão. Até porque o procedimento administrativo proposto, neste estudo, tem prazo máximo de duração de 180 (cento e oitenta) dias, reafirmando o fato de que o referido estatuto legal não conseguido uniformizar o procedimento administrativo em análise. Ademais, se o fizesse, nos moldes utilizados, tratar-se-ia de um grande retrocesso normativo.

Assim, deve-se ter em conta que a Lei nº. 12.846/13, embora integre o microssistema de responsabilização da pessoa jurídica, não vincula a utilização do procedimento nela especificado para matéria que não disciplina.

Desta forma, a criação da Lei nº. 12.846/13 não prejudicou nem alterou a utilização analógica de um procedimento administrativo pré-existente, aliás, apenas o reafirmou. Ademais, enquanto a lei nova pode estipular prazo próprio para seus atos, a analogia precisa ser minimamente fiel aos procedimentos existentes.

A instrução do procedimento administrativo de apuração de responsabilidade proposto se dá por meio de provas documentais pré-existentes, de depoimentos de testemunhas, sobretudo dos funcionários do órgão da Administração Pública que foi lesado com a atuação da sociedade empresária, bem como da oitiva dos sócios, administradores, responsáveis técnicos ou representantes legais da empresa. Neste sentido, pode-se utilizar analogicamente o disposto no art. 156 da Lei nº. 8.112/90[49].

Eis, portanto, assegurada a produção de todas as provas que se façam necessárias, inclusive pela pessoa jurídica acusada, devendo a comissão zelar para que não haja a procrastinação na produção de provas ou que estas não sejam produzidas desnecessariamente, de modo a garantir a duração razoável do procedimento administrativo.

5.3.3. Procedimento Administrativo de Apuração de Responsabilidade: instauração da comissão, apuração, relatório parcial, defesa, relatório final, julgamento, recurso.

A Lei do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais apresenta como procedimentos sucessivos no processo administrativo disciplina, a fase de inquérito, defesa e relatório.

Ocorre que parece restar claro que a defesa depende da prévia tipificação dos fatos que podem ensejar a aplicação da penalidade. Por isso, o referido diploma legal estabelece este pressuposto no caput de seu art 161[50].

Ora, esta “indiciação”, a que se refere a Lei nº. 8.112/90, mais se assemelha a uma prévia do trabalho conclusivo da comissão, sem que haja a apreciação da versão do indiciado, ou melhor, sem que tenha havido a análise da defesa escrita da pessoa jurídica. Por isso, parece mais adequado se falar em um relatório parcial, que se dará ciência ao representado com a finalidade de apresentar defesa.

A ciência de um relatório parcial à pessoa jurídica visa garantir o direito ao contraditório e à ampla defesa, possibilitando o conhecimento de todas as alegações aventadas para a aplicação da sanção.

Deve-se destacar que os prazos para a apresentação de defesa e de recurso estão expressamente previstos na Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública Federal – LLCA, sendo estes de 05 (cinco) dias úteis conforme consta, respectivamente, no art. 87, §2º e no art. 109, inciso I, alínea “f”[51]. Portanto, não se faz necessária a aplicação analógica da Lei nº. 8.112//90, que prevê 10 (dez) dias para apresentação da defesa.

Apresentada a defesa, a comissão analisará e emitirá o relatório final, no qual deve, de forma fundamentada e com base nas provas dos autos, sugerir um posicionamento decisório a ser proferido pela autoridade competente.

A decisão do procedimento de aplicação de penalidade deve ser devidamente motivada, caso proferida em desacordo com a sugestão apresentada pela comissão. Isso porque como a sugestão da comissão deve ser obrigatoriamente fundamentada, não pode a decisão da autoridade competente ser um ato arbitrário, conforme estabelece o art. 168 da Lei nº. 8.112/90[52].

Neste ponto, deve-se questionar a autonomia e discricionariedade do administrador para aplicar a sanção. Segundo a redação do dispositivo legal supracitado, esse estaria adstrito ao entendimento da comissão? Parece que sim. Mas esta construção legal parece se afigurar incompatível com a delegação da atribuição apuratória pela autoridade, como já se estudou. Ora, o fato de se ter delegado a atribuição de apurar significa que se está obrigado a acatar a opinativa da comissão? Não parece ser este o entendimento que se afigura mais razoável. Por isso, deve-se possibilitar à autoridade competente o direito de, motivadamente, emitir decisão diversa daquela sugerida pela comissão.

O recurso da decisão administrativa é direito da pessoa jurídica apenada e deve ser interposto no prazo de 05 (cinco) dias úteis do conhecimento da decisão proferida pela Administração.

A notificação que dá conhecimento da aplicação da penalidade já pode ser instruída com a respectivo termo de aplicação de penalidade e de guia de recolhimento de valores, na hipótese de multa, mas deve fazer constar a possibilidade de apresentação de recurso, conforme prevê o art. 109, inciso i, alínea “f”, da Lei nº. 8.666/93, e em atenção à previsão constitucional do art. 5º, inciso LV.

Assim, somente após o julgamento de eventual recurso pela autoridade competente - pode ser a mesma que aplicou a sanção ou superior – é que a penalidade pode ser inscrita no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF e na Dívida Ativa da União, por exemplo, bem como cobrada judicialmente.

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6. CONCLUSÃO

O esforço empreendido neste trabalho, no sentido de apresentar um procedimento administrativo de apuração da responsabilidade de pessoas jurídicas na hipótese de aplicação das sanções previstas na Lei nº. 8.666/93, na Lei nº. 10.520/02 e na Lei nº. 8.443/92, visa prevenir e punir os atos prejudiciais ao erário público e atentatórios aos princípios que regem a Administração Pública (art. 37, caput, da CF/88, art. 2º, caput, da Lei nº. 9.784/99 e art. 3º, da Lei nº. 8.666/93).

A adoção da proposta de procedimento de apuração de responsabilidade apresentado, com base na existência de um microssistema de processos administrativo, viabilizaria a uniformização deste procedimento, a efetiva punição das pessoas jurídicas e diminuiria a anulação das penalidades administrativas pelo Poder Judiciário.

A apresentação de um procedimento administrativo de responsabilização da pessoa jurídica teve por objetivo, também, suprir uma expectativa que se frustrou com a promulgação da Lei nº. 12.846/13, que era a de uniformização deste.

Assim, buscou-se demonstrar que mesmo sem uma lei específica que regule o procedimento de aplicação de penalidade em pessoas jurídicas, em virtude de infrações nas relações pré-contratuais, contratuais e pós-contratuais, com órgãos públicos, há a possibilidade de utilização da argumentação jurídica da analogia, de modo a viabilizar a apresentação de um procedimento administrativo geral para as leis que não o especificam (Lei nº. 8.666/93, Lei nº. 10.520/02 e Lei nº. 8.443/92).

Deste modo, resta demonstrado que a argumentação jurídica da analogia possibilita a apresentação de um microssistema de procedimento administrativo que atenda, de forma adequada, aos princípios do devido processo em direito, da razoável duração do processo, do contraditório e da ampla defesa, e da decisão justa e fundamentada.

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Notas

[2] Art. 29.  O disposto nesta Lei não exclui as competências do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, do Ministério da Justiça e do Ministério da Fazenda para processar e julgar fato que constitua infração à ordem econômica.

Art. 30.  A aplicação das sanções previstas nesta Lei não afeta os processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes de:

I - ato de improbidade administrativa nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e

II - atos ilícitos alcançados pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, ou outras normas de licitações e contratos da Administração Pública, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC instituído pela Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011.

[3] Hoje, são muitos os monopólios, cartéis, atos de aumento abusivo de preços e outras práticas vedadas pela Lei nº.12.529/11, com o fito de burlar a concorrência. Nos certames licitatórios e contratos administrativos, não raros são os conluios fraudulentos com o objetivo de aferir lucros indevidos, muitas vezes, sem ao menos haver a devida prestação do objeto avençado. Estes são alguns dos muitos casos frequentes de utilização da pessoa jurídica para prática de atos atentatórios ao interesse público.

[4] OLIVEIRA JÚNIOR, José Alcebíades de. Bobbio e a filosofia dos juristas. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1994.p.115.

[5] ROCHA, Leonel Severo. Epistemologia jurídica e democracia. São Leopoldo: Unisinos, 1998. p.95.

[6] KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. trad. João Batista Machado. 8ª ed.. São Paulo, WMF Martins Fonseca, 2009. P. 26.

[7] GUSMÃO, Paulo Dourado de. Introdução ao Estudo do Direito. São Paulo, 1997. P. 48.

[8] BATALHA, Wilson Campos de Souza. Nova Introdução ao Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2011. P. 57.

[9] RÁO, Vicente. O Direito e a vida dos direitos. 1952. P.195.

[10] NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito. 24ªed. ver. atual. Rio de Janeiro: Forense, 2004. P. 17

[11] REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1993, p.67

[12] ALEXY, Robert. Op. Cit., p. 273.

[13] ALEXY, Robert. Op. Cit., p. 211.

[14] ALEXY, Robert. Op. Cit., p. 212.

[15] LUHMANN, N. Legitimation durch Verfahren. 2ª ed. Darmstadt/Neuwied 1975. P. 123.

[16] ALEXY, Robert. Op. Cit., p. 262.

[17] ALEXY, Robert. Op. Cit., p. 263.

[18] ALEXY, Robert. Op. Cit., p.  264.

[19] TIMM, Luciano Benetti. O Novo Direito Civil: ensaios sobre o mercado, a reprivatização do direito civil e a privatização do direito público. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 17.

[20] GOMES, Orlando. O Caminho dos Microssistemas. Novos Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1983.

[21] MAZZEI, Rodrigo. Ação popular e o microssistema da tutela coletiva. Rio de Janeiro: Revista Forense,  2007.

[22] TIMM, Luciano Benetti. O Novo Direito Civil: ensaios sobre o mercado, a reprivatização do direito civil e a privatização do direito público. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 38/39.

[23] Art.173 (...)   

§ 5º - A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.

[24] Art. 225 (...)

§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

[25] Art. 5º (...)

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Art. 37 (...)

§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

[26] Art. 37 (...)

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

[27] Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

[28] Artigo 2.º(...)

Cada Parte deverá tomar todas as medidas necessárias ao estabelecimento das responsabilidades de pessoas jurídicas pela corrupção de funcionário público estrangeiro, de acordo com seus princípios jurídicos.

Artigo 3.º (...)

Caso a responsabilidade criminal, sob o sistema jurídico da Parte, não se aplique a pessoas jurídicas, a Parte deverá assegurar que as pessoas jurídicas estarão sujeitas a sanções não-criminais efetivas, proporcionais e dissuasivas contra a corrupção de funcionário público estrangeiro, inclusive sanções financeiras.

[29] Art. 5o  Constituem atos lesivos à Administração Pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1o, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da Administração Pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:

[30] Art. 10.......

§ 3o  A comissão deverá concluir o processo no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da data da publicação do ato que a instituir e, ao final, apresentar relatórios sobre os fatos apurados e eventual responsabilidade da pessoa jurídica, sugerindo de forma motivada as sanções a serem aplicadas.

[31]  Art. 145.  Da sindicância poderá resultar:

                            (...)

Parágrafo único.  O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.

[32] Art. 152.  O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.

[33] Art. 152.  O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.

[34] Art. 109.  Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:

I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da ata, nos casos de:

[35] Art. 11.  No processo administrativo para apuração de responsabilidade, será concedido à pessoa jurídica prazo de 30 (trinta) dias para defesa, contados a partir da intimação.

[36] Art. 14.  No processo administrativo para apuração de responsabilidade, será concedido à pessoa jurídica prazo de quinze dias, para defesa, contados a partir da intimação.

[37] Art. 10.  O processo administrativo para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica será conduzido por comissão designada pela autoridade instauradora e composta por 2 (dois) ou mais servidores estáveis.

[38] Art. 149.  O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

[39] Art. 6o  Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsáveis pelos atos lesivos previstos nesta Lei as seguintes sanções:

I - multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e

II - publicação extraordinária da decisão condenatória.

[40] Art. 18.  Na esfera administrativa, a responsabilidade da pessoa jurídica não afasta a possibilidade de sua responsabilização na esfera judicial.

[41] Art. 20.  Nas ações ajuizadas pelo Ministério Público, poderão ser aplicadas as sanções previstas no art. 6o, sem prejuízo daquelas previstas neste Capítulo, desde que constatada a omissão das autoridades competentes para promover a responsabilização administrativa.

[42] Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

(...)

IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

[43] Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

(...)

II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

[44] Art. 19.....

§ 4o  O Ministério Público ou a Advocacia Pública ou órgão de representação judicial, ou equivalente, do ente público poderá requerer a indisponibilidade de bens, direitos ou valores necessários à garantia do pagamento da multa ou da reparação integral do dano causado, conforme previsto no art. 7o, ressalvado o direito do terceiro de boa-fé.

[45] Art. 143.  A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

[46] § 3o A apuração de que trata o caput, por solicitação da autoridade a que se refere, poderá ser promovida por autoridade de órgão ou entidade diverso daquele em que tenha ocorrido a irregularidade, mediante competência específica para tal finalidade, delegada em caráter permanente ou temporário pelo Presidente da República, pelos presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, no âmbito do respectivo Poder, órgão ou entidade, preservadas as competências para o julgamento que se seguir à apuração.      (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

[47] Art. 149.  O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.      (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

§ 1o  A Comissão terá como secretário servidor designado pelo seu presidente, podendo a indicação recair em um de seus membros.

§ 2o  Não poderá participar de comissão de sindicância ou de inquérito, cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consangüíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau.

[48] Art. 151.  O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:

I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;

II - inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;

III - julgamento.

[49] Art. 156.  É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.

[50] Art. 161.  Tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.

[51] Art. 87..............................

§ 2o  As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis. 

Art. 109.  Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:

I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da ata, nos casos de:

(...)

f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa;

[52] Art. 168.  O julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos.

Parágrafo único.  Quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade.