DO CASO
Recentemente pensei em realizar uma pós-graduação em Portugal. Para tanto, realizei toda a parte burocrática junto à Universidade portuguesa que tem um mestrado que me interessa. Até aqui tudo bem. Fácil. Mas e nossos papéis valem lá fora?
Não, não valem. No caso, qualquer advogado (e vale para todas as demais profissões que dependam de títulos de nível superior) precisa do reconhecimento, no Brasil, pelo serviço consular do país onde pretende estudar, de seus títulos e documentos. Fácil. Basta levar seus documentos e diplomas no consulado de Portugal (no meu caso) e, sem nem precisar traduzir, lógico, eles darão o visto do serviço consular e eles valerão legalmente em Portugal (isso não significa reconhecimento com direito a exercer a profissão, vale a pena já mencionar. Isso é em outra fase).
Vamos ao consulado. Ih, mas falta o visto do Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE). Ué, mas como assim? Explicação: países soberanos lidam uns com os outros somente através de seus ministérios de relações exteriores, razão pela qual exigem que os respectivos ministérios dêem um visto em qualquer documento de forma que o outro Estado soberano possa reconhecê-lo. Basta isso? Sim.
Fácil. Vamos até o Escritório do Itamaraty no Rio de Janeiro (existe também o serviço em outros estados ou em Brasília, neste inclusive via correios). Levamos um calhamaço de diplomas, históricos, carteiras de identidade e outros documentos.
Em teoria algo bem simples, não é?! Pois não, não é.
O que seria simples, casual e fácil torna-se extremamente complexo. Todos, vamos repetir, TODOS os documentos têm que ter as assinaturas apostas aos mesmos reconhecidas em cartório, exceção das cédulas de identidade e CPF.
- Peraí, mas eu estou levando os documentos originais, não são cópias!
- Tanto faz.
- Peraí, amigo, esse diploma foi emitido por uma Universidade Federal, registrado na Universidade e também no MEC (veja aqui atrás o carimbo), e com ele eu me inscrevi na OAB e trabalho há anos!
- Tanto faz.
- Caramba, caro funcionário, isso quer dizer que o MRE acredita que todos os brasileiros são falsários? Ou que todos os diplomas e documentos emitidos no Brasil têm grande potencial de serem falsos??!
- Não, senhor, diz o funcionário, são regras internas do MRE que, diga-se de passagem, faz isso para os cidadãos como cortesia[1].
- Mas amigo, enfatizo, imagine que alguém se formou há 20 anos em Porto Alegre, nunca mais voltou lá, trabalhou em São Paulo por 15 anos, e há cinco mora em Manaus, ele tem que ir a Porto Alegre reconhecer a firma do REITOR da faculdade que, aliás, já deve ter morrido ou se aposentado!!!?
- Não podemos fazer nada, são as regras. Está no site do MRE.
De posse destas tão lúcidas informações, após perder um dia inteiro de trabalho e viagem, pois não resido na cidade do Rio de Janeiro – o serviço postal que mencionei leva, no mínimo, entre 15 e 20 dias para realizar o processo de dar uns carimbos nos papéis – volto para casa consternado e pensativo.
DA ANÁLISE DA LEGALIDADE
São tantos os absurdos neste caso que é difícil até começar. Mas vamos por partes:
1. CORTESIA
O Estado Brasileiro não faz cortesia para seus cidadãos.
Ou exerce seu direito-dever ou não o pode fazer, pois ao Estado não é discriminado fazer favores ou deixar de fazê-los. Todos são iguais perante a Lei (Princípio Constitucional da Impessoalidade) e ao Estado não é dado fazer exceto o que está previsto em Lei (Princípio Constitucional da Legalidade).
Se faz, é porque há previsão legal para fazer.
Se não faz, é porque NÃO há previsão legal para fazer ou há proibição. Discricionariedade não se confunde com "cortesia".
Se há acordos internacionais em que Estados Soberanos se comprometem mutuamente a exigir e fornecer vistos em documentos para que os mesmos tenham validade em outros Estados, é obrigação do MRE fazê-lo no país.
Se não há dito acordo, e o Brasil o faz por "reciprocidade", como sói acontecer em Direito Internacional Público, também é obrigação do Estado Brasileiro fazê-lo ou combater dita prática pelos demais Estados nos âmbitos e foros internacionais de direito.
2. LEGALIZAÇÃO
Segundo o site do MRE, legalização é definida como "reconhecimento, por cortesia, pelo Ministério das Relações Exteriores no Brasil, de assinatura aposta em documento emitido ou reconhecido em Cartório brasileiro"[2]. Nos dicionários de português, por outro lado, inclusive os jurídicos, legalização traduz-se por "tornar legal", "colocar em conformidade com a lei" e outros correlatos. Portanto, para o MRE os diplomas e documentos originais apresentados não têm valor legal, tanto que precisam ser "legalizados". Mas já segundo a lei 5540/68, artigo 27, posteriormente revogada pela lei 9394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) ainda em vigor, para serem legais os diplomas universitários bastam estar registrados em suas respectivas universidades (artigo 48 caput e §1º) [03].
Portanto, não cabe ao MRE legalizar diplomas brasileiros emitidos por Universidades ou Faculdades brasileiras na posse de sua autonomia conforme preceito legal em vigor. O termo correto para o ato-fato jurídico a ser efetuado pelo MRE não é legalização, mas autenticação.
3. Autenticação de Documentos por Serviço Consular
De acordo com o MANUAL DE SERVIÇO CONSULAR E JURÍDICO do Ministério das Relações Exteriores, disponível na internet[4], em seu capítulo 4º, seção 3ª, cabe ao serviço consular brasileiro autenticar e reconhecer firmas em documentos ESTRANGEIROS ou brasileiros emitidos em território de outros Estados, sendo necessário o reconhecimento das assinaturas apostas aos documentos, de vez que não cabe ao Estado Brasileiro conhecer empresas, faculdades ou universidades estrangeiras. Para tanto, ao longo da seção 3ª do referido manual, dá providências idênticas às exigidas pelo serviço do MRE no Rio de Janeiro para documentos brasileiros emitidos por universidades brasileiras, ainda mais públicas. O dito manual é norma de referência interna do MRE, não sendo fruto do trabalho legislativo e nem de normatização por decreto do Primus Magister.
Logo, tem força vinculante apenas interna no órgão governamental. E repito, regula o SERVIÇO CONSULAR, que, conforme o próprio manual referido (capítulo 2º, seção 1º), é definido como "2.1.1 A Autoridade Consular é, na sua jurisdição, o agente do Governo brasileiro perante as autoridades locais", regulamentado por Convenção Internacional de Viena. Foge, portanto, a qualquer base de atuação ou validade dentro do território nacional.
4. DA EXIGÊNCIA DE RECONHECIMENTO DE FIRMA PELO MRE
Segundo o site mencionado acima, assim como informação por telefone e pessoalmente no balcão de atendimento do MRE, há necessidade de reconhecimento de firma de todos que postaram suas assinaturas nos documentos a serem "legalizados" junto ao mesmo. Pode ser dispensada, a princípio, de documentos feitos em cartórios no caso da assinatura do Tabelião, mas nos demais casos, MESMO ORIGINAIS, devem ter as assinaturas autenticadas. No caso de histórico escolar (inclui o de faculdades/universidades), não basta isso, deve ser preenchido formulário próprio do MRE onde o funcionário da entidade emissora do mesmo confirma que o histórico "bate" com o que é declarado no documento que entregaram anteriormente juntamente com o diploma, sendo ainda por cima necessário reconhecimento de firma do funcionário que emite a nova declaração. Veja bem, não querem NOVO histórico, mas uma declaração confirmando que o histórico antigo que você tem é realmente autêntico.
E isso é legal? Por certo que não.
Ab initio, infringe o Princípio Constitucional da Razoabilidade, "a administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da competência exercida" [05], e também o Princípio Constitucional da Proporcionalidade, "trata-se da idéia de que as conseqüências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas" [06]. Segundo a doutrina [07],
"esse princípio reclama a certificação dos seguintes pressupostos: a. conformidade ou adequação dos meios, ou seja, o ato administrativo deve ser adequado aos fins que pretende realizar; b. necessidade, vale dizer, possuindo o agente público mais de um meio para atingir a mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso à esfera individual; c. proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada para a consecução desse resultado".
Por suposto, não cabe ao MRE fazer análise de valor sobre o conteúdo dos documentos que "autentica" com seus selos e carimbos. Exerce somente a função de repartição pública intermediária entre o Ministério da Educação do Brasil e os governos estrangeiros, visto não ser aquele acreditado junto a estes. Não lhe cabe analisar valores ou conteúdo. Apenas reconhecer ser documento brasileiro, sem sinais de irregularidades aparentes, dar seu "visto" e ponto final. Toda e qualquer exigência além lhe foge ao escopo, impõe sobrecarga excessiva ao cidadão contribuinte que lhes paga os salários e não garante qualquer legalidade, pois quem falsifica diplomas e documentos também falsifica documentos cartoriais [08].
Complica-se ainda mais a situação quando os documentos sobre os quais recaem as exigências são emitidos entidades públicas, como é o caso das Universidades Federais. Pode o braço esquerdo duvidar do que foi assinado pelo braço direito? Esquizofrênica esta realidade, a qual, aliás, fere o princípio já mencionado, pois há muitas formas de o MRE verificar, caso haja dúvidas, a veracidade do alegado nos diplomas e históricos, bastando um telefonema. Solicitar que o cidadão proceda a "reconhecimentos de assinaturas" de documentos oficiais onera em muito o orçamento já combalido do brasileiro que precisa deste serviço, haja vista os preços elevados dos reconhecimentos de firma (muitas vezes serão necessários dezenas deles) e a necessidade de viagens para o intento, ou a contratação de alguém para assim proceder.
5. ASPECTOS INFRACONSTITUCIONAIS relativos ao caso
Não somente há infração de preceitos constitucionais por parte do MRE ao exigir esforço excessivo do cidadão que precisa, no mais das vezes com presteza, acreditar seus documentos junto a governos estrangeiros. Há também infração de legislação específica sobre o assunto. O assunto é regulado por ao menos dois decretos do Chefe do Poder Executivo, quais sejam os de número 6.932/2009 [09] e o de número 83.936/79 [10]. Aquele não revogou este nem tácita e nem explicitamente, portanto ambos estão em vigor [11]. E o que informam ambos no tocante ao nosso caso? Comecemos pelas considerações do decreto 83.936:
"a) que, no relacionamento da Administração com seus servidores e com o público deve prevalecer o princípio da presunção da veracidade, que consiste em acreditar-se, até prova em contrário, que as pessoas estão dizendo a verdade; b) que a excessiva exigência de prova documental constitui um dos entraves à pronta solução dos assuntos que tramitam nos órgãos e entidades da Administração Federal; c) que as despesas com a obtenção de documentos oneram mais pesadamente as classes de menor renda; d) que, em troca da simplificação processual e da agilização das soluções, cumpre aceitar-se, conscientemente, o risco calculado da confiança, uma vez que os casos de fraude não representam regra, mas exceção, e não são impedidos pela prévia e sistemática exigência de documentação; e) que a falsidade documental e o estelionato, em todas as suas modalidades, constituem crime de ação pública punível na forma Código Penal; pelo que se torna dispensável qualquer precaução administrativa que, a seu turno, não elide a ação penal" (grifos nossos).
Se nada mais estivesse escrito em qualquer documento ou em qualquer legislação, somente estas considerações já seriam mais do que suficientes para tornar absurdas e ilegais as exigências do MRE. O artigo primeiro do decreto 6.932/2009 confirma as considerações acima, afirmando que
"os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal observarão as seguintes diretrizes nas relações entre si e com o cidadão: I - presunção de boa-fé; II, III – omissis, IV - racionalização de métodos e procedimentos de controle; V - eliminação de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido; VI - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e procedimentos de atendimento ao cidadão e a propiciar melhores condições para o compartilhamento das informações".
Como se fosse pouco, o artigo segundo do mesmo decreto exige que "os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que necessitarem de documentos comprobatórios de regularidade de situação do cidadão, atestados, certidões ou outros documentos comprobatórios que constem em base de dados oficial da administração pública federal deverão obtê-los diretamente do respectivo órgão ou entidade". Acreditamos que o MEC disponha de registro de todos os diplomas fornecidos no país, logo, cabe aos dois braços do mesmo Poder Executivo interagirem.
No caso dos advogados (e demais profissões com inscrição em conselhos de classe regulamentados por lei) há um agravante, pois se fomos inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil, entidade centenária e de comprovada idoneidade, certamente é porque apresentamos diploma válido no país e autêntico. Desta forma, viola o MRE o disposto no artigo 7º do decreto 83.936 ("Não será exigida prova de fato já comprovado pela apresentação de outro documento válido, seja por dele constar expressamente, seja por necessário à sua obtenção" – copiado integralmente também no artigo 7º do decreto 6.932), já que para obtenção da inscrição no conselho de classe o diploma TEM QUE SER IDÔNEO. E por fim, diz o artigo 10º do decreto 6.932 que
"a juntada de documento, quando decorrente de disposição legal, poderá ser feita por cópia autenticada, dispensada nova conferência com o documento original. § 1º A autenticação poderá ser feita, mediante cotejo da cópia com o original, pelo próprio servidor a quem o documento deva ser apresentado. § 2º Verificada, a qualquer tempo, falsificação de assinatura ou de autenticação de documento público ou particular, o órgão ou entidade considerará não satisfeita a exigência documental respectiva e, dentro do prazo máximo de cinco dias, dará conhecimento do fato à autoridade competente para adoção das providências administrativas, civis e penais cabíveis"
Portanto, o decreto (e há referência idêntica no decreto de 1979 – grifos nossos) informa que cópias podem ser autenticadas ao serem conferidas com os documentos originais e mais dão claro sentido de que documentos originais, NÃO PRECISAM SER AUTENTICADOS, pois de outra forma perderia sentido o termo grifado acima, e todos sabemos hermeneuticamente que não há letra morta na Lei. Há que se mencionar, por oportuno, sobre a descabida e transloucada exigência de certidão de veracidade das informações constantes do histórico escolar/universitário por parte do MRE em clara violação da legislação, haja vista o artigo 3º do decreto 6.932
"os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal não poderão exigir do cidadão a apresentação de certidões ou outros documentos expedidos por outro órgão ou entidade do Poder Executivo Federal, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 2º".
6. LEI 8.112 DE 1990
Esta lei [12] disciplina, dentro do regime jurídico dos funcionários públicos, suas obrigações e deveres, além de punições em caso de descumprimento de diversos mecanismos legais, seja da própria lei, seja de outros instrumentos do Ordenamento Jurídico. Em seu artigo 117, inciso III, verifica-se que é proibido a servidor público "recusar fé a documentos públicos", comutando para tanto, a princípio, a penalidade de advertência por escrito (artigo 129, primeira parte), que, se reinterada, levará ao rol de penalidades elencacadas no artigo 127, incisos II e III – suspensão e demissão.
Ou seja, recusar reconhecimento para diplomas oficiais fornecidos por Universidades Públicas, por Universidades Particulares com reconhecimento e delegação do MEC, de históricos escolares oficiais, de documentos de identidade, CPF ou outros fornecidos por autoridade pública stricto ou lato sensu é infração funcional – consequentemente ilegalidade - que, repetida, pode levar à demissão. Isso vale tanto para o funcionário do balcão de atendimento como para o que dá ordem para aquele proceder de forma ilegal. E não serve como desculpa informar "receber ordens", pois é clara a própria lei no artigo 116 em informar que são deveres do servidor "IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais" (grifo nosso).
Ademais, cabe ao funcionário que recebeu ordem de proceder ilegalmente apresentar queixa e representação, conforme o próprio texto legal determina no mesmo artigo 116, inciso XII [13], o que, não feito, representa outra infração funcional.
É claro, portanto, o texto legal supra-citado em ditar que a fé de documentos públicos é OBRIGATÓRIA por parte de funcionários públicos, sendo ilegal e passível de punição também obrigatória a desídia em fazê-lo, ainda que amparado em regimento ou determinação superior. Há várias decisões judiciais dando respaldo à interpretação abraçadas neste texto [14].
7. E a lei civil?
O Código de Processo Civil dispõe em seu artigo 364 que "o documento público faz prova não só da sua formação, mas também dos fatos que o escrivão, o tabelião, ou o funcionário público declara que ocorreram em sua presença" (grifo nosso). O novo Código Civil de 2002 traz, em seu artigo 225, matéria afeita ao nosso assunto, qual seja, "As reproduções fotográficas, cinematográficas, os registros fonográficos e, em geral, quaisquer outras reproduções mecânicas ou eletrônicas de fatos ou de coisas fazem prova plena destes, se a parte, contra quem forem exibidos, não lhes impugnar a exatidão". Se isso se diz das cópias, quanto mais dos documentos originais!
Então o MRE pode impugnar o valor probandi dos documentos apresentados, certo? Errado! O MRE é órgão do Governo Federal da República do Brasil e não tem procuração de outros países para ilidir em seu nome provas apresentadas para autenticação. Ele trabalha PARA os brasileiros e não CONTRA os mesmos. Se suspeitar de fraude ou inidoneidade, deve comunicar as autoridades de polícia judiciária para providências cabíveis, e não onerar o cidadão com exigências descabidas e onerosas por suspeição a priori daqueles a quem deveria representar. Para quem se esqueceu, vige no país o princípio da inocência até prova em contrário.
8. E POR QUE TUDO SEGUE NA MESMA HÁ ANOS?
Acreditamos que muitos cidadãos brasileiros tenham passado pela situação surreal de ouvir o que eu ouvi pessoalmente e, de tão abismado, sair de mãos abanando e pensando mesmo em tentar fazer todos os procedimentos solicitados. Porém, não nos cabe curvarmo-nos à tirania, ainda que perpetrada com a melhor das intenções ou por quem quer que seja.
Devemos nos insurgir. E a via judicial se faz necessária. Mas, sinceramente, até hoje penso no motivo pelo qual o Ministério Público Federal não tomou providências diante de tamanho descalabro. Ignorância do assunto? Duvido, pois também o MPF teve problemas com exigências parecidas, tanto que realizou convênio com o MRE para evitar pendências semelhantes em casos de extradição de fugitivos da Justiça.
Será possível que o bravo e valente MPF vai seguir omisso em relação às violações claras dos direitos de brasileiros que querem estudar fora e retornar para engrandecer nossa Nação?
Notas
http://www.portalconsular.mre.gov.br/legalizacao-de-documentos/legalizacao-em-documentos
http://www.portalconsular.mre.gov.br/legalizacao-de-documentos/legalizacao-em-documentos
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Art. 48. Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular. § 1º Os diplomas expedidos pelas universidades serão por elas próprias registrados, e aqueles conferidos por instituições não-universitárias serão registrados em universidades indicadas pelo Conselho Nacional de Educação. (grifos nossos)
http://www2.mre.gov.br/mre_port/manualdcj4.htm#4-3-1
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros Ed. p. 63
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 68.
STUMM, Raquel Denize. Princípio da proporcionalidade no direito constitucional brasileiro. Porto Alegre: Livr. Do Advogado, 1995, p. 79
Como, aliás, reconhece o próprio Estado Brasileiro nas considerações do decreto 83.936/76, letra d in fine "uma vez que os casos de fraude não representam regra, mas exceção, e não são impedidos pela prévia e sistemática exigência de documentação"
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6932.htm#art20
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D83936.htm
Sugiro a todos os leitores que tenham qualquer trato com órgãos da Administração Pública Federal que leiam, memorizem e imprimam ambos os decretos.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm
Art. 116. São deveres do servidor: I-XI: omissis; XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abu-so de poder.
Por todas veja-se: TFR-6ª Turma, AC 104.446-MG, rel. Min. Eduardo Ribeiro, j. 6.8.86, deram provimento parcial, v.u., DJU 4.9.86, p. 15.719