DA LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA
CONCEITO:
A Lei n.º 1533/51 (Lei do Mandado de Segurança) em seu artigo 7º, inciso II, dispõe:
"Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
II - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido quando for relevante o fundamento e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida."
O dispositivo acima possibilita a concessão de medida liminar em mandado de segurança. Assim, é imprescindível para a análise deste instituto, a elucidação de seu significado e abrangência.
Em explanação sobre o significado do vocábulo "liminar", o Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa [79] traz a seguinte definição: "1. Posto à entrada, à frente. 2. Que antecede o assunto ou objeto principal [...]. 3. Diz-se do que ocorre no princípio de um processo."
Fredie Souza Didier Júnior [80], traz importante definição acerca da medida liminar, nestes termos:
Por medida liminar deve-se entender aquela concedida in limine litis, i. e., no início da lide, sem que tenha havido ainda a oitiva da parte contrária. Assim, tem-se por liminar um conceito puramente topológico, caracterizado apenas por sua ocorrência em determinada fase do procedimento, o seu início [...].
Citando lição de Adroaldo Furtado Fabrício [81], há também o conceito processual de liminar, que assim se traduz:
Em linguagem processual, a palavra designa o provimento judicial emitido in limine litis, no momento mesmo em que o processo se instaura. A identificação da categoria não se faz pelo conteúdo, função ou natureza, mas somente pelo momento da provação. Nada importa se a manifestação judicial expressa juízo de conhecimento, executório ou cautelar; também não releva indagar se diz ou não com o meritum causae nem se contém alguma forma de antecipação de tutela. O critério é exclusivamente topológico. Rigorosamente, liminar é só o provimento que se emite inaudita altera parte, antes de qualquer manifestação do demandado e até mesmo antes de sua citação.
Segundo Hely Lopes Meirelles [82], "a medida liminar não é concedida como antecipação dos efeitos da sentença final" e, elucidando sobre o tema, prossegue o autor, afirmando que tal medida trata-se de:
procedimento acautelador do possível direito do impetrante, justificado pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa em prejulgamento; não afirma direitos; nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnando.
Em outros termos, define-se também a medida liminar em:
[...] provimento judicial de caráter emergencial, ou solução acauteladora de um possível direito agravado no instante do ajuizamento da respectiva ação, ou ameaçado com esse agravo, o que, em ambos os casos, poderá impor prejuízo irrecuperável se não for assegurado de imediato, tornando inócua a concessão da segurança desejada [...] [83].
E, conforme leciona José da Silva Pacheco [84]::
[...] ao juiz cabe evitar o perigo do retardo da decisão, a fim de impedir que, ao ser esta proferida, já não tenha eficácia. Trata-se de acautelar-se, precaver-se, premunir-se, para que não haja a frustração da decisão final e da própria justiça, cuja atividade jurisdicional funcionaria inutilmente.
Mister se faz esclarecer ainda, o objetivo essencial da medida em questão, demonstrando Marcos Valério Guimarães de Souza [85] , nesse sentido, que:
[...]o objetivo precípuo da medida liminar é acautelar um direito que pode ou não ser reconhecido ao final da sentença. Não é de modo algum, constituir uma antecipação da decisão meritória, que, embora com ela se relacione, a ela de nenhuma forma se encontra diretamente vinculada, em razão de sua própria e específica referembilidade ao processo.
Em vista do exposto, pode-se concluir que liminar tem as seguintes características e peculiaridades: a) trata-se de medida concedida no início da lide; b) é provimento que se emite inaudita altera parte; c) é procedimento judicial de emergência que visa acautelar o possível direito do impetrante; d) e, essencialmente, caracteriza-se por evitar a ineficácia de decisão concedida somente no final da lide.
REQUISITOS PARA CONCESSÃO:
O artigo 7º, em seu inciso II, da Lei n.º 1533/51 prevê duas condições que ensejam a concessão de medida liminar em mandado de segurança, que são: a) quando for relevante o fundamento da impetração e b) do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida.
Em explanação sobre o tema, Hely Lopes Meirelles [86] afirma que:
devem concorrer os dois requisitos legais, ou seja, a relevância dos motivos em que se assenta o pedido na inicial e a possibilidade da ocorrência de lesão irreparável ao direito do impetrante, se vier a ser concedido na decisão de mérito [...].
Neste sentido, a relevância, segundo José da Silva Pacheco [87], deve ser resultado da perfeita adequação entre fato e direito, "da clareza e precisão das razões e argumentos, expostos na inicial, de modo a sobressair, ressaltar, saliente, proeminente, protuberante, como importante e valioso, o fundamento, a base, o alicerce do pedido do impetrante."
Indo além, Scarpinella Bueno [88] leciona que "o pedido de liminar deve ter como base um altíssimo grau de probabilidade de que a versão dos fatos, tal qual narrada e comprovada pelo impetrante, não será desmentida pelas informações da autoridade coatora."
Sobre tal pressuposto, pondera ainda este autor que:
[...] o fundamento relevante que autoriza a concessão de medida liminar em mandado de segurança é mais intenso do que o mero fumus boni iuris, que autoriza a concessão de liminar em ação cautelar [...]. Isto porque, nesses casos, é possível, se necessária, a realização de dilação probatória, o que não pode ocorrer em se tratando de mandado de segurança.
Este mesmo autor, pelos motivos expostos acima, leciona que o fumus boni juris não pode ser comparado ao fudamento relevante. No entanto, no que tange ao pressuposto de ineficácia da medida, caso seja concedida a final, leciona o mesmo que "a "ineficácia da medida" equivale em tudo e por tudo, ao periculum in mora, que também caracteriza a tutela cautelar". Assim, diz o referido autor: "Por periculum in mora ou ineficácia da medida deve-se entender a necessidade de prestação da tutela de urgência antes da concessão final da ordem, sob pena de se comprometer o resultado útil do mandado de segurança." [89]
E, ainda, considera o jurista que:
toda vez que o dano que o mandado de segurança quer evitar – para assegurar o exercício pleno do direito do impetrante – tender a ser consumado antes do julgamento da ação, o caso é de ineficácia da medida, e, desde que presente o outro elemento do inciso II do art. 7º em análise, legítima a concessão da liminar.
Neste contexto, Celso Agrícola Barbi [90] pondera que "se for relevante o fundamento do pedido, e se o ato impugnado for de natureza tal que a demora natural do processo torne a concessão do mandado de segurança ineficaz, deve o juiz suspender o ato".
Diante do exposto, observa-se que a Lei n.º 1533/51, no artigo 7º, inciso II, traz exigências de dupla ordem para ensejar a concessão da medida ao impetrante do mandamus. E, bem esclarece a doutrina que os requisitos impostos hão que ser demonstrados conjuntamente para que a medida tenha guarida judicial. De um lado, há a necessidade de se apresentar a relevância dos fundamentos que embasam o pedido do impetrante; de outro, há que se comprovar que se não concedida de mediato, ao final, depare-se o impetrante com a inutilidade da medida.
Ressalta-se, além disso, que, uma vez presentes tais requisitos, não é faculdade discricionária do juiz da causa decidir se concede ou não a liminar pleiteada. Deve de forma cogente concedê-la, conforme a lição de Hely Lopes Meirelles [91] ao afirmar que:
A liminar não é uma liberalidade da Justiça; é medida acauteladora do direito do impetrante, que não pode ser negada quando ocorrem os seus pressupostos, como também não deve ser concedida quando ausentes os requisitos de sua admissibilidade.
Neste sentido, Scarpinella Bueno [92] considera que: "A inexistência de qualquer liberdade ou juízo valorativo de cunho subjetivo para o magistrado, ademais, é premissa necessária para que o ato concessivo ou denegatório da liminar seja recorrível."
HIPÓTESES DE SUSPENSÃO:
A Lei n.º 4348/64 regulamenta o processo em mandado de segurança, e traz em seu artigo 4º, caput, os pressupostos que ensejam, a requerimento de pessoa jurídica de direito publico interessada, a suspensão da execução da liminar, e da sentença, por ordem do Presidente do Tribunal recursal competente, quando presentes os requisitos impostos pela Lei: grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública.
Assim, dispõe o citado artigo:
Artigo 4° - Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso (vetado), suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar, e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 10 dias, contados da publicação do ato.
Em comentário à possibilidade de sustação dos efeitos de liminar concedida em mandado de segurança, Meirelles [93] pondera que:
Sendo a suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença uma providência drástica e excepcional, só se justifica quando a decisão possa afetar de tal modo a ordem pública, a economia, a saúde ou qualquer outro interesse da coletividade, que aconselhe a sua sustação até o julgamento final do mandado.
O mesmo autor, citando lição de José Néri da Silveira [94], prescreve que no conceito de ordem pública deve-se compreender a "ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas, o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas."
Quanto à possibilidade de lesão grave à saúde, Rodrigo de Andrade M. Fernandes [95] explica que, esta, relaciona-se com a prática de atos que comprometam a robustez e o vigor das pessoas em determinado território, provocando doenças, enfermidades, moléstias, etc.
A expressão "grave lesão à segurança", deve ser entendida, nos dizeres deste autor "sob o aspecto da segurança jurídica, relacionada à garantia da certeza decorrente da aplicação dos ditames legais, bem como a confiança de que as garantias instituídas serão aplicadas a fim de afastar os abusos cometidos."
E prossegue este autor:
Outra situação na qual é cabível a interposição do Pedido de Suspensão de Liminar está relacionada à possibilidade de ocorrência de grave lesão contra a economia pública, cabível nos casos em que uma decisão judicial provoque uma redução na arrecadação de tributos; exemplo deste fato é o caso de decisões judiciais interlocutórias ou meritórias, que têm por objeto a redução do pagamento de tributos, seja pela aplicação de imunidade, isenção ou compensação judicial de créditos.
Neste contexto, Meirelles [96] ensina que: "A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral.".
E, considerando a prevalência do interesse público sobre o privado, Scarpinella Bueno [97] sustenta que o pedido de suspensão deve se entendido como:
(...) forma de manifestação de princípio basilar de todo o direito público: o da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Assim, se liminar que favorece um particular ocasionar graves inconvenientes à ordem, à saúde, à segurança ou à economia pública, parece curial que o interesse do particular (representado pela liminar) deve ceder espaço a um interesse maior, mais amplo que é o da coletividade.
Em vista do exposto, e considerando a finalidade primordial do mandado de segurança, qual seja, a de amparar o cidadão em face dos abusos e ilegalidades cometidos pelo Estado, a direito seu, líquido e certo, observa-se que: os pressupostos exigidos na Lei para paralisar os efeitos de decisão concedida liminarmente, abrangem, sem dúvida, um interesse maior, ou seja, deve sempre prevalecer os interesses da coletividade em detrimento dos interesses individuais.
O PEDIDO DE SUSPENSÃO:
Segundo Scarpinella Bueno [98], o pedido de suspensão previsto no artigo 4º, da Lei n.º4348/64 se assemelha a um recurso, embora não encontre previsão na legislação processual civil, sendo que possui, nos dizeres do autor, "finalidade bastante específica: paralisar, suspender, neutralizar ou imunizar os efeitos de liminar em mandado de segurança."
Rodrigo de Andrade M. Fernandes [99] em sucinto desdobramento ao artigo 4º citado, esclarece quanto ao procedimento a ser observado no pedido de suspensão que:
O Pedido de Suspensão de medida liminar ou de sentença meritória é formulado diretamente ao Presidente do Tribunal para o qual será remetido o recurso de apelação ou do Agravo de Instrumento. Assim, cabe ao Presidente do Tribunal de Justiça, ou ao Presidente do Tribunal Regional Federal conhecer e julgar o Pedido de Suspensão de liminar ou sentença dos seus juízes monocráticos respectivos; cabe ao Presidente do Superior Tribunal de Justiça conhecer e julgar o pedido de suspensão de liminar ou sentença concedida por Desembargadores Federais ou Estaduais, quando a matéria versar sobre interpretação e aplicação de norma Federal e, ao Presidente do Supremo Tribunal Federal apreciar e decidir o Pedido de Suspensão de Liminar ou Sentença quando for Constitucional. Em todos os casos o despacho proferido é de competência exclusiva do Presidente do respectivo tribunal (...).
Este autor, no que se refere ao deferimento da suspensão de liminar, sustenta que objetivo deste instituto é, "(...) obstaculizar a execução da medida liminar ou meritória, impedindo a irradiação de seus efeitos."
E, ainda, o mesmo autor, esclarece que:
neste recurso não é analisada a presença dos requisitos legais para a concessão da medida. O único requisito legal para o deferimento de medida suspensiva de execução de liminar é a possibilidade de ocorrência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, sem adentrar à presença dos requisitos para a concessão da medida liminar ou ao mérito da impetração do mandado de segurança.
No tocante à legitimidade para requerer a suspensão, este autor sustenta que: "A legitimidade para requerer o deferimento da medida suspensiva é do ente público que irá sofrer com a decisão favorável ao impetrante."
Neste contexto, Scarpinella Bueno [100] menciona que o artigo 4º, caput, da Lei n.º 4348/64 expressamente deferiu à "pessoa jurídica de direito público interessada" a legitimidade para formular pedido de suspensão.
Assim, explica o autor, que, tal expressão deve ser entendida como sinônima de réu do mandado de segurança, sendo que a autoridade coatora, de tal forma não pode ser considerada, uma vez que, apenas representa aquela pessoa em juízo.
José da Silva Pacheco [101] esclarece que, a pessoa jurídica de direito público interessada, abrange também a pessoa jurídica de direito privado que exerce atribuições do Poder Público. Assim, conforme este autor, esta tem legitimidade para requerer "a suspensão de medida ou decisão, que tiver conseqüência lesiva à ordem, saúde, segurança ou economia públicas."
Questão importante a ser destacada, diz respeito à legitimidade do Ministério Público para requerer a suspensão da segurança. Neste sentido, Meirelles [102] leciona que a redação do artigo 4º da supracitada Lei, é defeituosa, uma vez que, não só a entidade pública, mas também o órgão interessado tem legitimidade para pleitear a suspensão quando suportarem os efeitos da liminar concedida. Ainda diz o eminente jurista: "A lei há que ser interpretada racionalmente para a consecução dos fins a que se destina."
Scarpinella Bueno [103], sobre este tema, prescreve que desde que o Ministério Público verifique a ocorrência de grave lesão à ordem ,à saúde, à segurança e economia públicas, estará legitimado para pedir a suspensão da medida. Explica este autor que, isto é possível não para beneficiar a pessoa jurídica de direito público interessada, "mas para tutelar interesse público primário".
Mister se faz abordar, quanto à legitimidade, o disposto no artigo 25, caput, da Lei n.º 8038/90. Segundo este dispositivo, tem legitimidade também, o Procurador-Geral da República para pleitear a suspensão de execução de liminar ou de decisão concessiva de mandado de segurança, proferida, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal.
Elucidadas as supraditas questões que envolvem o pedido de suspensão, como a interposição perante o Tribunal recursal competente, e a legitimidade para o seu requerimento, resta ainda abordar questão relevante concernente à constitucionalidade do instituto em questão.
Scarpinella Bueno [104] mostra-se avesso à constitucionalidade do pedido de suspensão alegando que:
Se o que o mandado de segurança tem de mais caro é sua predisposição constitucional de surtir efeitos imediatos e favoráveis ao impetrante, seja liminarmente ou a final, a mera possibilidade de "suspensão de segurança" coloca em dúvida a constitucionalidade do instituto. Em verdade, tudo aquilo que for criado pelo legislador infraconstitucional para obstaculizar, dificultar ou empecer a plenitude da eficácia do mandado de segurança agride sua previsão constitucional.
No entanto, em que pese a opinião de tão renomado autor, deve-se admitir, concessa venia, a constitucionalidade da suspensão de segurança, considerando-se que os requisitos que ensejam a medida suspensiva, são, indubitavelmente, valores elevados, resguardados pela Constituição Federal.
Quando se pretende evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o que se tem em vista, são princípios maiores, que fundamentam a razão de ser do Estado: a realização do bem comum. Assim, o pedido de suspensão, mostra-se como "válvula de escape" para que, frente à decisão que possa causar danos à coletividade, não seja esta suprimida em benefício apenas de um interesse particular.