A política regulatória no setor aéreo brasileiro foi marcada por diferentes formas de intervenção, partindo de uma regulação estrita, passando por um regime de flexibilização até a instituição de uma agência reguladora destinada a fiscalizar as atividades da aviação civil e a infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.
No início dos anos 70 até o meio da década de 80, a política regulatória apresentou-se intimamente relacionada à política desenvolvimentista do governo, que buscou estruturar, planejar e fomentar o setor aéreo até então regido pelo Código Brasileiro do Ar – Decreto-Lei n. 32/66. Nesse período, variáveis como preço e frequência de voos eram estabelecidas pelo governo, o qual também mantinha o controle das entradas no setor. Restou, ainda, implementada, uma política industrial que atribuiu a operação do sistema nacional a quatro companhias de âmbito nacional, conforme o disposto no Decreto 72.898/73. [01]
Posteriormente, no intuito de fomentar o desenvolvimento das regiões, o Decreto 76.590/75 criou os Sistemas Integrados de Transporte Aéreo Regional (SITAR) e dividiu o país em cinco áreas, completamente monopolizadas por companhias aéreas regionais. Os sistemas compreendiam regiões do país ou redes regionais, sendo cada sistema operado por uma empresa de transporte aéreo regional. Por abrangerem rotas de baixa densidade, as companhias aéreas regionais, nos termos do decreto, passaram a ser subsidiadas por suplementação tarifária a partir de um adicional de 3% sobre as tarifas de passagens aéreas das linhas domésticas.
Com a crise da sua política desenvolvimentista, influenciada pela crescente inflação decorrente da desvalorização da taxa de câmbio, a partir dos anos 80, o governo passou a implantar medidas de estabilização, as quais originaram diversos planos econômicos. Tal situação perdurou até 1994, sendo acompanhada de uma forte intervenção no setor aéreo no tocante aos custos das companhias e aos reajustes tarifários, o que acabou resultando em preços consideravelmente baixos que afetaram a sobrevivência de empresas do setor. Se comparada ao período anterior, a intervenção no sistema de preços, no setor, intensificou-se.
Já em 1990, por meio do Decreto 99.179/90, foi instituído o Programa Federal de Desregulamentação, assentado no princípio de que "a atividade econômica privada será regida, basicamente, pelas regras do livre mercado" (inciso III do artigo 2º). Iniciou-se, desse modo, a "flexibilização" da aviação comercial, também chamada de "liberalização"do setor. O processo de flexibilização, contudo, foi gradual e operou-se em três etapas, denominadas de rodadas de liberalização [02].
Na primeira etapa, a Primeira Rodada da Liberalização, ocorrida no ano 1992, implementou-se uma política de estímulo à entrada de novas empresas no mercado da aviação civil. A introdução da competição, por sua vez, resultou no fim dos monopólios das companhias aéreas regionais. A intervenção do governo, entretanto, não foi afastada, tendo em vista a implantação da banda tarifária, instrumento que definia preços de referência e os limites superior e inferior para variação dos mesmos.
A Segunda Rodada da Liberalização ocorreu no final dos anos 90, momento em que foram removidas as bandas tarifárias e a exclusividade de operação das Linhas Aéreas Especiais pelas companhias regionais. A partir de tais medidas, as companhias iniciaram uma "guerra de preços", acompanhada de uma corrida por frequência, buscando, cada empresa, dessa maneira, o aumento de sua quantidade de rotas. Além disso, a instabilidade no câmbio resultou no aumento dos preços, provocando novas intervenções do governo por meio de limitações à estratégia de aumento de preços pelas empresas, que passou a depender de autorização.
Em 2001, afastou-se o resquício de controle do governo sobre as tarifas, as quais, embora monitoradas, foram liberadas sem distinção entre ligações. Nessa terceira rodada, foi permitida a liberdade total nos preços de passagens e a flexibilização do processo de entrada de novas companhias.
Contudo, logo em seguida, devido a alguns problemas financeiros em certas empresas aéreas e em razão de práticas anticompetitivas, a política de flexibilização foi interrompida, tendo o Departamento de Aviação Civil (DAC) assumido o papel de órgão moderador no intuito de regular a oferta e a demanda e a fim de coibir a competição ruinosa. A importação de aeronaves, novas linhas e entrada de novas companhias aéreas voltaram a exigir estudos de viabilidade econômica prévios, medidas semelhantes ao período de intensa regulação já passado. Novamente, os preços passaram a ser regulados, objetivando-se níveis de competição que não colocassem em risco a continuidade de serviço.
Não obstante, a tendência de flexibilização do mercado era uma constante e, em 2005, foi instituída, por meio da Lei n. 11.182, a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC – com competência para, segundo os termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária. A partir de então, inaugurou-se o regime de livre mobilidade das companhias aéreas e o retorno da flexibilização de tarifas internas, marcando, por conseguinte, a volta da tendência de liberalização do mercado.
A partir das rodadas de liberalização, cresceu o receio de que o poder de mercado da indústria viesse a crescer substancialmente através da formação de alianças e acordos operacionais. Nesse contexto e visando preservar o ambiente competitivo e o bem-estar social, intensifica-se a política de defesa da concorrência, o que se deu por meio da atuação das autoridades antitrustes, as quais passaram a enfrentar problemas, antes, incomuns ao setor.
A flexibilização provocou diversos efeitos no mercado de transporte aéreo. Se algumas empresas aéreas faliram, outras tantas permaneceram. E, dentre estas, muitas optaram por processos de concentração, tais como fusões e aquisições, ou por acordos de cooperação (cujo exemplo clássico é o codeshare [03]), que foi encarado, inclusive, como uma possível solução a superar os problemas financeiros enfrentados por companhias aéreas. [04]
Uma grave crise financeira, no início de 2003, emergiu em duas companhias nacionais, proveniente de desequilíbrios econômicos que já se arrastavam há algum tempo. A fim de contornar tais problemas, as duas empresas assinaram um protocolo de intenções no início daquele ano. Nesse protocolo, as empresas manifestavam seus interesses em buscar, conjuntamente, uma alternativa para a crise por meio da constituição de uma nova empresa com gestão profissional e elevado padrão de governança corporativa. De acordo com o protocolo, a medida teria o condão de promover o saneamento operacional e administrativo das duas empresas, cujas dívidas seriam redimensionadas. O protocolo de intenções, então, foi levado ao conhecimento dos órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). Entretanto, junto à apresentação do protocolo, as empresas apresentaram também um pedido de autorização para a implementação de um acordo, segundo o qual, praticariam a disponibilização recíproca de assentos (codeshare) nos seus voos, com o fim de melhorar seus resultados operacionais.
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, autoridade máxima do SBDC, diante das alegações das requerentes, aprovou o uso do codeshare como forma provisória de permitir a sobrevivência temporária das duas empresas. Todavia, para regular o funcionamento do codeshare, foi assinado um Acordo de Preservação da Reversibilidade da Operação (APRO) entre o CADE e as duas empresas, no qual foram especificados os voos nos quais o codeshare poderia ser empregado e uma lista de obrigações recíprocas a serem observadas na vigência do APRO.
Posteriormente, em virtude de uma análise da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda - SEAE, o CADE, em 2005, suspendeu o uso do codeshare. Apurou a SEAE que houvera conduta concertada por parte das empresas acordantes com redução de voos lucrativos, sendo essa prática explicada como uma tática de cartelização, calcada na manutenção de capacidade ociosa, como barreira à entrada. Verificou-se, ainda, diminuição artificial da oferta disponibilizada ao consumidor e consequente efeito na formação de tarifas, o que permitiu que as empresas aumentassem suas margens de lucro. [05]
A política antitruste em relação ao "controle de condutas" tem, ultimamente, se intensificado no intuito de coibir os abusos do poder de mercado por parte de algumas empresas do setor. Um problema enfrentado pelo SBDC, no tocante ao comportamento de empresas aéreas no mercado, diz respeito à redução considerável do valor das tarifas em períodos promocionais, o que tem dado ensejo a acusações de prática de cartel e de preços predatórios ou excessivos.
De fato, no setor de transporte aéreo, a discussão quanto a preços predatórios começou a ganhar fôlego a partir da desregulamentação, a qual introduziu um novo ambiente competitivo, com a inserção de novos players no mercado, destacando-se o aparecimento de empresas de custo baixo (low cost carriers), conhecidas por cobrarem tarifas bem inferiores às tradicionais empresas de rede (full service carriers) [06].
Em uma representação formulada, perante o SBDC, pelo Departamento de Aviação Civil – DAC [07], no ano de 2004, alegou-se suposta prática predatória por empresa aérea com fundamento em dois indícios, então, levantados: (i) o yield [08] da tarifa promocional seria inferior aos custos médios total e variável na maioria dos trechos em que a promoção vigoraria, e (ii) em geral, a tarifa média estimada de cada trecho em que a promoção vigoraria também seria inferior aos custos médios totais variáveis do trecho correspondente.
Em outra representação apresentada pelo Ministério Público Federal, denunciou-se empresa aérea por suposta prática de preços abusivos em trecho aéreo entre a capital paulista e cidade situada no interior do estado. Diante da representação, foi instaurada averiguação preliminar para investigação da conduta. [09]
Interessante observar que, no julgamento dos casos referidos, instada a manifestar-se, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda – SEAE, nos termos do Guia de Análise Econômica da Prática de Preços Predatórios [10], entendeu não configurada a prática anticompetitiva de preços predatórios em razão da ausência de posição dominante das empresas representadas.
Conforme o referido guia, para a constatação de uma estratégia de preços predatórios faz-se preciso provar, além da venda abaixo do custo, que estejam presentes as condições necessárias para que essa estratégia seja lucrativa – ou seja, que, no longo prazo, a concorrência reduzir-se-á e, com isso, a firma predadora terá poder de mercado –, quais sejam: (i) participação de mercado significativa da firma predadora; (ii) elevadas barreiras à entrada; (iii) capacidade produtiva para atender o incremento da demanda no curto prazo; e (iv) capacidade de financiamento devido às perdas incorridas nessa estratégia.
A literatura e a jurisprudência comparada indicam que para a caracterização da racionalidade econômica para a prática de preço predatório é necessário que a empresa detenha poder de mercado substancial e suficiente para capacitá-la a expulsar suas rivais do mercado relevante. [11]
Verificam-se, com frequência, no setor aéreo, denúncias de empresas que se sentem lesadas e cerceadas por suas rivais. Em tais casos, a autoridade antitruste, na análise dessas condutas, deve estar dotada de instrumentos quantitativos e teóricos que lhe possibilitem um julgamento adequado. Importa, pois, compreender o comportamento das empresas no setor a fim de se distinguir uma conduta anticompetitiva de predação de firmas de um comportamento de competição normal, porém acirrada.
A atuação das empresas, no setor aéreo brasileiro, pode ser analisada segundo dois tipos de comportamentos observados: busca por competitividade em custos e busca por aumento de taxa de ocupação. [12]
Com relação à competitividade em custos, observa-se uma tendência de aumento no tamanho médio das aeronaves para diluir custos fixos entre mais passageiros, tendo em vista que as aeronaves maiores ou com configurações de assentos mais eficientes permitem transportar mais passageiros em cada trecho, usando quantidade semelhante (ou marginalmente maior) de recursos, levando-se em conta que fatores como combustível ou pessoal serão os mesmos.
Também, utilizou-se, como mecanismo de redução de custo, o aumento da etapa média de voos domésticos. Por conseguinte, optou-se por voos mais longos, que permitem uma melhor diluição dos custos de combustível incorridos na decolagem e no pouso, tendo em vista que, incluindo o taxiamento, são as fases de voo durante as quais ocorrem maiores gastos de combustível.
No que concerne à taxa de ocupação, na corrida pela busca de mais espaço para atuação, as empresas lançaram mão de algumas estratégias, entre elas: (i) opção por mercados de maior demanda; (ii) teste de mercado e (iii) redução de tarifas.
Como mecanismo para elevar a taxa de ocupação, as empresas optaram por mercados de maior demanda, o que, como consequência, reduziu a cobertura do transporte aéreo regular. Além disso, as empresas aéreas passaram a realizar "testes de mercado", assim, aproveitando-se da livre entrada e saída de novas rotas. Tal prática, todavia, em determinados casos, resultou em descontinuidade na prestação de serviços, com aeroportos que tiveram operações iniciadas e, posteriormente, encerradas. Porém, a principal alternativa utilizada para aumentar as taxas de ocupação foi a redução de tarifas que resultou em uma competição por preços manifestada, principalmente, em períodos em que as taxas de ocupação ou os níveis de participação diminuíram.
O comportamento recente das empresas no mercado de aviação civil revelou, também, uma tendência à homogeneização dos serviços e das estruturas tarifárias. Tal semelhança encontra duas explicações: o mercado que é relativamente pequeno para padrões internacionais e a relevância do passageiro de negócios, especialmente, nas rotas mais densas, fazendo com que as ofertas das companhias maiores tenham tendência à homogeneização no intuito de capturar passageiros executivos. Eis as semelhanças encontradas:
- Rotas e classes tarifárias comparáveis.
- Programas de milhagem com características semelhantes.
- Utilização dos mesmos canais de vendas.
- Check in on line.
Em conclusão, a conduta observada das empresas do setor aéreo brasileiro pode ser descrita a partir de três principais eixos de atuação estratégica: a busca por competitividade em custos, a busca por aumento da taxa de ocupação, que se manifesta, quase sempre, por meio de redução de tarifa, e uma tendência de homogeneização de serviços. Tais fatores, no caso concreto, podem justificar a aparência de posturas, eventualmente, tidas como ilícitas.
De fato, em mercados oligopolísticos, recentemente liberados, como no caso do setor aéreo brasileiro, a utilização de medidas extremas de competição revela-se como uma alternativa de sobrevivência. A autoridade antitruste, por sua vez, na análise da conduta, deve empregar instrumentos hábeis que lhe possibilitem identificar se o procedimento da empresa é pró ou anticompetitivo, isso porque há fatores lícitos que podem justificar a ocorrência dos comportamentos investigados.
Notas
- Eis o teor do seu art. 15: "A partir da publicação desde Decreto, fica concedido, pelo prazo de 15 (quinze) anos, às empresas de transporte aéreo Viação Aérea Riograndense S.A. (VARIG), Viação Aérea São Paulo S.A. (VASP), Serviços Aéreos Cruzeiro do Sul S.A. e Transbrasil S.A. Linhas Aéreas, o direito de executar o serviço aéreo de transporte regular de passageiro, carga e mala postal, independente de pedido".
- BRASIL. SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO. A Experiência Brasileira na Desregulamentação do Transporte Aéreo: Um Balanço e Propositura de Diretrizes para Novas Políticas. Disponível em: <http://www.seae.fazenda.gov.br>. Acesso em: 23 maio 2011.
- Codeshare é o acordo de cooperação por meio do qual há disponibilização recíproca de assentos entre duas ou mais companhias aéreas.
- BRASIL. SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO. O Processo de Flexibilização e as Fusões e os Acordos de Cooperação no Mercado de Transporte Aéreo de Passageiros. Disponível em: <http://www.seae.fazenda.gov.br>. Acesso em: 21 maio 2011.
- INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. A crise Varig/Tam e o uso de codeshare. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br>. Acesso em: 23 maio 2011.
- SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO. Guerras de preço no transporte aéreo: competição saudável ou predação? Aplicação de modelo de parâmetro de conduta competitiva. Disponível em: <http://www.seae.fazenda.gov.br>. Acesso em: 20 maio 2011.
- Processo n. 08001.006298/2004-03. Disponível em: <http//:www.cade.gov.br>. Acesso em 28 maio 2011.
- O Yield Tarifa do transporte aéreo regular de passageiros é um indicador econômico que corresponde ao valor médio pago por passageiro, por quilômetro voado, sendo resultado da ponderação do Yield Tarifa médio de cada base tarifária, em cada trecho operado, pelas empresas aéreas, pela correspondente quantidade de assentos comercializados. Esse indicador é útil como unidade de comparação de preço entre as diversas linhas aéreas, que apresentam diferentes distâncias, e, ainda, para acompanhar a variação das tarifas aéreas ao longo do tempo. São consideradas no cálculo do Yield Tarifa apenas as tarifas disponibilizadas ao público em geral, ou seja, não são consideradas as tarifas corporativas, de fretamentos, de crianças e as gratuidades (BRASIL. AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL. Disponível em: <http://www.anac.gov.br>. Acesso em: 20 maio 2011).
- Processo n. 08012.001470/2003-14. Disponível em: <http//:www.cade.gov.br>. Acesso em: 28 maio 2011.
- SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO. Guia de Análise Econômica da Prática de Preços Predatórios. Disponível em: <http://www.seae.fazenda.gov.br>. Acesso em: 20 maio 2011.
- Voto do Conselheiro Relator Ricardo Villas Bôas Cueva proferido na Averiguação Preliminar n. 08001.006298/2004-03. Disponível em: <http://www.cade.gov.br>. Acesso em: 28 maio 2011.
- BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO. Administração aeroportuária e serviços aéreos (competição). Disponível em: <http://www.bndes.gov.br>. Acesso em: 20 maio 2011.