Introdução
Na grande maioria das cidades brasileiras a higidez do meio ambiente é afetada pela poluição decorrente do lançamento de resíduos sólidos domiciliares, entulhos da construção civil, galhadas e restos de podas de árvores em passeios, logradouros, áreas de domínio públicas e privadas, que permanecem indevidamente dispostos por dias ou semanas a fio, prejudicam as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente local, a segurança e o bem estar dos habitantes, agravando os riscos à saúde pública conexos à degradação instalada.
A irresponsabilidade daqueles que lançam indevidamente estes resíduos, para economia de alguns trocados, por má-fé, ignorância ou até pela certeza da impunidade de suas ações, aliada à inércia ou ineficiência do Poder Público em combater pronta e rigorosamente esta nefasta prática prejudicam toda a coletividade, tanto pelos danos ambientais decorrentes, quanto pelo severo ônus que impõem aos cofres públicos via do dispêndio de recursos para recolhimento e destinação deste "lixo", que poderiam ser investidos em outras áreas essenciais.
Trata-se de um grande desperdício de recursos ambientais e financeiros, com sérios reflexos na sociedade. Relegam-se como imprestáveis materiais com potencial econômico, que ao invés de serem separados por seus usuários para reaproveitamento, têm seu custo para a coletividade onerado pelos investimentos públicos necessários para fiscalização, coleta, transporte, destinação e depósito em áreas de aterro sanitário, isso quando o serviço público funciona adequadamente.
O descaso e a precariedade com a limpeza pública e fiscalização das posturas municipais correspondentes, quando ignoradas pelas administrações municipais manifestam o assentimento tácito dos gestores com a proliferação de depósitos pontuais de lixo a céu aberto no território local, em flagrante desrespeito ao cumprimento das competências municipais e dos deveres estatuídos aos seus administradores.
Interelação entre meio ambiente e saúde
As principais normas do ordenamento jurídico brasileiro em matéria ambiental e de saúde têm sede constitucional.
O Direito à saúde é tratado pela Constituição Federal de 1988 em várias disposições, com referências inequívocas no rol dos direitos sociais do artigo 6º caput, das competências comuns e concorrentes atribuídas aos entes federativos pelos artigos 23 e 24, bem como dentre as competências locais atribuídas aos Municípios pelo artigo 30, inciso, VII.
De modo especial a Carta Magna considera a saúde como elemento de seguridade social, a ser garantido pela Ordem Social do Estado para o bem estar dos brasileiros. Seu artigo 196 detalha o direito à saúde preconizando:
"Art. 196. A Saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação".
A correlação com o meio ambiente, também delineada em outros dispositivos, aparece de modo expresso na atribuição de competência ao Sistema Único de Saúde de "colaborar na proteção do meio ambiente", na forma lei, conforme lembra o texto do artigo 200, VIII, da Constituição.
Por seu turno, dispõe o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, in verbis:
"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
Como se vê, o direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é considerado pela norma superior como essencial à sadia qualidade de vida, sendo corolário do próprio direito fundamental à vida estatuído no artigo 5º caput da Lei Maior.
Antônio Herman Benjamin, discorrendo sobre a constitucionalização do meio ambiente salienta sua interelação com a saúde, aponta que a tutela ambiental gradualmente abandonou a rigidez de suas origens antropocêntricas, passando a acolher uma visão mais ampla, de caráter biocêntrico (ou mesmo ecocêntrico), propondo amparar a totalidade da vida e das suas bases. Nesse sentido, completa:
"o direito à saúde não se confunde com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: dividem uma área de larga convergência (e até de sobreposição), mas os limites externos de seus círculos de configuração não são, em rigor, coincidentes. Quase sempre quando se ampara o ambiente está-se beneficiando a saúde humana e vice-versa. De fato, há aspectos da proteção ambiental que dizem respeito, de maneira direta, à proteção sanitária".
Outro não é o entendimento da Lei Federal nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, ao ressaltar em seu artigo 3º, I, II e III, as precisas definições jurídicas de meio ambiente e de degradação da qualidade ambiental, perfeitamente integradas ao conceito de poluição e seus consequentes riscos à saúde, à segurança, ao bem estar da população e às atividades sociais e econômicas, pelo lançamento de matérias e energia em descompasso com os padrões de qualidade ambiental estabelecidos:
"Art. 3º. Para fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – Meio Ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II – Degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem estar da população".
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
Os riscos à saúde pública associados à disposição irregular dos resíduos
O lançamento indevido de resíduos sólidos pelas cidades e sua permanência por longos períodos contribuem de forma significativa com o agravamento de riscos à saúde humana, especialmente pelo fato de que os pontos de lançamento céu aberto, os quintais, calçadas, vias públicas e terrenos baldios se caracterizam pela precariedade de suas condições sanitárias e propensão à proliferação de vetores de doenças infecciosas e zoonoses.
O Guia de Vigilância Epidemiológica da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) discorre que doenças emergentes como a cólera e a dengue estão indiscutivelmente associadas, dentre outros, a fatores ambientais. Do mesmo modo, também são preocupantes os avanços de doenças como a leishmaniose visceral e recorrentes agravos da leptospirose em áreas com deficiências de um adequado manejo ambiental.
Neste aspecto, em relação ao cólera, a FUNASA (Guia de Vigilância Epidemiológica, vol. I, p. 165 e 173), aponta que:
"... em algumas áreas, as condições socioeconômicas e ambientais favorecem a instalação e rápida disseminação do Vibrio cholerae. Assim, a deficiência do abastecimento de água tratada, destino inadequado dos dejetos, alta densidade populacional, carências de habitação, higiene, alimentação, educação, favorecem a ocorrência da doença". Mais adiante, observa que "o principal instrumento para o controle do cólera é prover as populações sob risco, de adequada infra estrutura de saneamento (água, esgotamento sanitário e coleta e disposição de lixo), o que exige investimentos sociais do poder público".
Quanto aos riscos ambientais associados à dengue, os pesquisadores da FUNASA (Guia de Vigilância Epidemiológica, vol. I, p. 215), esclarecem:
"... a doença ocorre e dissemina-se especialmente nos países tropicais, onde as condições do meio ambiente favorecem o desenvolvimento e a proliferação do Aedes aegypti, principal mosquito vetor" e como medidas de combate inclui o manejo ambiental, que considera como "mudanças no meio ambiente que impeçam ou minimizem a propagação do vetor, evitando ou destruindo os criadouros potenciais do Aedes" e melhoria de saneamento básico".
Ainda de acordo com a FUNASA (Guia de Vigilância Epidemiológica, vol. II, p. 537), no que ser refere à leishmaniose visceral, doença popularmente conhecida como Calazar:
"As ações de mobilização comunitária são de fundamental importância, no sentido de que as populações residentes em áreas endêmicas, possam, uma vez informadas, adotar medidas que auxiliem na preservação do meio ambiente e, por consequência, na diminuição dos riscos de transmissão da infecção. Ademais, ao se evitar a presença de animais no domicílio, nas áreas endêmicas, assim como dar destino adequado ao lixo, são fatores que interferem favoravelmente na proteção das pessoas".
A FUNASA (Guia de Vigilância Epidemiológica, vol. II, p.537) também associa os locais de riscos para proliferação da leptospirose a fatores ambientais predisponentes como topografia, hidrografia, temperatura, umidade, precipitações pluviométricas, pontos críticos de enchente, pH do solo, condições de saneamento básico, disposição, coleta e destino do lixo, considerando como medidas fundamentais para prevenção e controle desta zoonose:
"o destino adequado do lixo, principal fonte de alimento do roedor; a manutenção de terrenos baldios, públicos e/ou privados, murados e livres de mato e entulhos, evitando condições à instalação de roedores; eliminar entulho, materiais de construção ou objetos em desuso que possam oferecer abrigo a roedores; construção e manutenção permanente das galerias de águas pluviais e esgoto em áreas urbanas; o desassoreamento, limpeza e canalização de córregos; emprego de técnicas de drenagem de águas livres supostamente contaminadas".
No que concerne às frequentes infestações de dengue pelo País, foi instituído pelo Ministério da Saúdeo Programa Nacional de Controle da Dengue (PNCD), que tem como objetivos, dentre outros, a redução da infestação pelo Aedes Aegypti e da incidência da dengue e propõe como medidas preventivas e corretivas a associação de ações de vigilância epidemiológica, de combate ao vetor, de assistência aos pacientes, de integração com a atenção básica, de educação em saúde, comunicação integradas com a mobilização social e ações de saneamento ambiental.
O manual de instruções do Plano Nacional de Controle da Dengue (PNDC) de 2002, já destacava a necessidade de ações em pontos estratégicos, definidos como locais "onde há grande concentração de depósitos preferenciais para a desova do Aedes aegypti, ou seja, local especialmente vulnerável à introdução do vetor".
Enquadram-se nesta definição de pontos estratégicos as praças públicas e os terrenos baldios, bem como as demais áreas onde em geral são indevidamente despejados resíduos domiciliares, de construção civil, restos de podas de árvores e quaisquer outros lançados a céu aberto, onde quer que se localizem os lançamentos.
O controle do vetor da Dengue nos pontos estratégicos deve ser mais intensivo e efetivo, sob pena da transformação destes locais em macro focos do vetor, facilitando a sua reintrodução em moradias próximas, ainda que os moradores adotem todas as medidas preventivas necessárias.
Desse modo, é fundamental que seja realizada pelo Poder Público local um sistema permanente e ininterrupto de coleta de toda a espécie de resíduos indevidamente lançados pela cidade, como mais uma ação da limpeza pública da cidade.
No que se refere à Leishmaniose Visceral, os riscos à saúde humana associados à poluição por resíduos despejados a céu aberto também não se diferem.
Tanto é assim que dentre as ações de vigilância recomendadas pelo Ministério da Saúde ao Poder Público em seu Manual de Vigilância e Controle da Leishmaniose Visceral (p. 50) está a de "desencadear e implementar as ações de limpeza urbana em terrenos, praças públicas, jardins, logradouros entre outros, destinando de maneira adequada a matéria orgânica recolhida".
Segundo o referido manual (p. 59), o controle da transmissão urbana da Leishmaniose Visceral é laborioso e de resultados nem sempre satisfatórios, indicando-se expressamente como medida de controle e prevenção:
"... o manejo ambiental, através da limpeza de quintais, terrenos e praças públicas, a fim de alterar as condições do meio, que propiciem o estabelecimento de criadouros de formas imaturas do vetor."
Por fim, quanto ao tema da limpeza urbana como ação fundamental ao controle da leishmaniose visceral, o manual da FUNASA (p. 59) considera que:
"Medidas simples como limpeza urbana, eliminação dos resíduos sólidos orgânicos e destino adequado dos mesmos, eliminação de fonte de umidade, não permanência de animais domésticos dentro de casa, entre outras, certamente contribuirão para evitar ou reduzir a proliferação do vetor".
Os municípios e combate à poluição como prevenção dos riscos à saúde pública
São explícitas as referências constitucionais e legislativas acerca competências atribuídas aos Municípios de responsabilidade de seus gestores no que se refere ao combate à poluição e execução dos serviços públicos que guardam relação com a prevenção de
A Constituição Federal, em seu artigo 23, incisos VI e VII, prevê:
"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI – Proteger o Meio Ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas".
Por seu turno, dispõe o artigo 30, inciso V da Carta Magna:
"art. 30. Compete ao Município:
(...)
V – Organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local...".
Em relação à política urbana, a Constituição Federal estabelece as diretrizes que devem ser adotadas pelos municípios em seu artigo 182:
Art. 182 – A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme as diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes"."
A recém aprovada Lei Federal nº 12.305/2010 (Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos) estabelece expressamente em seu artigo 10, a responsabilidade do Município para o serviço de coleta, destinação e tratamento dos resíduos sólidos:
"Art. 10. Incumbe ao Distrito Federal e aos Municípios a gestão integrada dos resíduos sólidos gerados nos respectivos territórios, sem prejuízo das competências de controle e fiscalização dos órgãos federais e estaduais do Sisnama, do SNVS e do Suasa, bem como da responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos, consoante o estabelecido nesta Lei".
No que se refere à disposição final de resíduos sólidos, o artigo 3º, VIII, da Lei nº 12.305/2010, sobre a forma adequada de fazê-lo dispõe:
"Art. 3º Para os efeitos desta lei, entende-se por:
(...)
VIII – disposição final ambientalmente adequada: distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos;"
O artigo 47, II, da mesma Lei, por sua vez, peremptoriamente disciplina:
"Art. 47. São proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição final de resíduos sólidos ou rejeitos:
(...)
II – lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de mineração";
As legislações estaduais, em geral, na disciplina de suas políticas de meio ambiente também estabelecem regramentos sobre a disposição de resíduos sólidos, competindo aos seus órgãos de meio ambiente, com base no que dispõe o artigo 10 da lei 6.938/81, o licenciamento dos sistemas de disposição e tratamento de resíduos de responsabilidade dos entes federados municipais.
Em consonância com as competências constitucionais e regramentos gerais editados nas leis federais, as legislações municipais, em geral, são fartas em dispositivos que tratam do controle da poluição, da proibição do lançamento de resíduos em locais inadequados, prevendo as obrigações do Município e a atuação vinculada dos seus gestores em relação a estes temas.
As leis orgânicas municipais ao especificarem suas competências locais de prover tudo quanto diga respeito ao interesse local e bem-estar da sua população, incluem disposições sobre limpeza de vias e logradouros públicos, remoção e destino do lixo domiciliar e resíduos de qualquer natureza, combate a todas as formas de poluição, bem como sobre a promoção de medidas administrativas para coibir e responsabilizar poluidores e degradadores do meio ambiente, onde se incluem os deveres dos munícipes em relação à adequada disposição de resíduos sólidos.
A relevância do serviço de limpeza pública pelo Município já foi objeto da lição de HELY LOPES MEIRELLES, no sentido de que "a limpeza das vias e logradouros públicos é, igualmente, serviço de interesse local, de suma importância para a coletividade".
As leis que tratam das posturas municipais geralmente descrevem inúmeras situações em que a pronta atuação do Poder Público municipal deve ser exercida no cumprimento do seu Poder-Dever de fiscalização e de sua obrigação no combate à poluição, eis que indiscutivelmente compete às prefeituras zelar pela higiene Pública, visando à melhoria do ambiente, da saúde e do bem-estar da população, em favor do desenvolvimento social.
Os códigos de posturas descrevem condutas que devem ser observadas pelos munícipes, tais como: cooperar com a Prefeitura na conservação e limpeza da cidade, vedando o lançamento de resíduos de qualquer natureza em passeios, jardins, logradouros públicos e terrenos baldios, prevendo a imposição de penalidades administrativas pecuniárias em caso de descumprimento.
Destaque especial deve ser dado à regulação da destinação dos resíduos de podas e corte de árvores, cujo substrato pode ser aproveitado de forma sustentável para a produção de adubo orgânico, mas se abandonados em locais impróprios causarão impactos estéticos e agravarão os riscos à saúde humana pela potencialidade de atração de insetos, roedores vetores de doenças, servindo ainda de chamariz para o lançamento de outros resíduos pela população.
O conjunto destes resíduos constitui o que o que o Manual de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos (p.28) denomina de "lixo público", assim definido:
"São os resíduos presentes nos logradouros públicos, em geral, resultantes da natureza, tais como folhas, galhadas, poeira, terra e areia, e também aqueles descartados irregular e indevidamente pela população, como entulho, bens considerados inservíveis, papéis, restos de embalagens e alimentos".
Aos entes municipais, portanto, cabe a implementação de procedimentos e observância de métodos que visem o afastamento de todos resíduos sólidos que compõem o chamado "lixo público" dos locais onde foram indevidamente dispostos, à míngua da necessária fiscalização, dando-lhes o adequado destino final, como medida de prevenção do comprometimento da qualidade do meio ambiente e da saúde da população.
Quando o Poder Público municipal se omite no cumprimento do seu dever de coibir adequadamente o lançamento indevido de resíduos sólidos, via dos instrumentos administrativos de que dispõe, assume a responsabilidade e o ônus de promover a limpeza dos locais de lançamento, como medida necessária à higidez do meio ambiente e prevenção dos riscos à saúde que podem decorrer dos materiais inadequadamente dispostos pela cidade.
Nesse sentido, os tribunais têm tem decidido no sentido de responsabilizar os municípios que não atentem para o cumprimento de suas competências ambientais e de limpeza pública ou de saneamento básico, com interface no agravamento de riscos à saúde pública, ressaltando a necessidade de uma prestação contínua destes serviços, descartando teses esdrúxulas da indevida interferência do Judiciário na Administração e da reserva do possível:
"AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MEIO AMBIENTE - LIXO - DEPÓSITO À CÉU ABERTO - POSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO JUDICIÁRIO.
Nos termos do art. 225, da Constituição Federal, todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
A coleta de lixo constitui serviço essencial, imprescindível à manutenção da saúde pública, devendo, portanto, ser contínuo. A sua prestação de forma descontinuada extrapola os limites da legalidade e afronta a cláusula de proteção ao meio ambiente, o que faz com que a determinação judicial expedida pelo Estado não encerre suposta ingerência do Judiciário na esfera da administração. Não há discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados constitucionalmente, sendo nesse aspecto vinculada a atividade administrativa". (TJMG – Autos nº 1.0193.01.001567- 8/001(1) – Rel. Des. Wander Marotta – J. 22/11/2005).
"Ação civil pública – Prefeitura – Objetivo – Implantação de rede de recalque e estação elevatória para possibilitar o funcionamento de rede de esgoto (…).
(…) o pedido constante da inicial é expresso: busca compelir a Municipalidade de (...) a implantar rede de recalque e estação elevatória no bairro Jardim Dona Elvira, para possibilitar o funcionamento da rede de esgoto já instalada.
Antes de mais nada, convém dizer que o direito à saúde e ao saneamento constitui garantia constitucional e sua preservação, em tese, pelo Judiciário não significa interferência no Executivo". (TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Apelação Civil 241.625-1/4-j. 02.05.1998 - Agravo de Instrumento 204.059/ 1- j. 19.04.1994 – v.u. – Rel. Des. Soares Lima – Revista de Direito Ambiental nº 03, p. 274).