A ADI 4568 e a constitucionalidade do salário mínimo definido em decreto

RESUMO: Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4568, o Supremo Tribunal Federal decidiu que não viola o inciso IV do artigo 7º da Constituição a prefixação para o quadriênio 2012-215 dos critérios de reajustes do salário mínimo previstos na Lei nº 12.382 de 2011, a serem implementados por meio de decreto presidencial. A corte concluiu, segundo voto da relatora ministra Cármen Lúcia, que a atribuição que o Legislador cometeu à presidente da República de definir o valor anual do piso conforme fórmula preestabelecida em lei não implica ofensa à reserva legal a que se sujeita a matéria. O ministro Gilmar Mendes, porém, advertiu em seu voto que o expediente da prefixação está no limite da constitucionalidade. O STF não indicou, no julgamento, se a fórmula poderia implicar a inconstitucionalidade da fixação quadrienal se estivesse em desacordo com o programa constitucional que preconiza a suficiência do piso e a manutenção de seu poder aquisitivo.

PALAVRAS-CHAVE: salário mínimo; STF; jurisdição constitucional; mínimo existencial; direitos fundamentais; direitos sociais; democracia; parlamento; trabalhador.

I-Introdução

O Supremo Tribunal Federal julgou constitucional, por 8 votos a, 2 a definição do valor do salário mínimo por decreto do Presidente da República conforme critérios predefinidos pelo legislador.

A decisão foi tomada na Ação Direta de Constitucionalidade nº 4568, proposta peloPartido Popular Socialista (PPS), o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e Democratas (DEM) contra o caput e o parágrafo único do artigo 3º da Lei nº 12.382, de 25 de fevereiro de 2011 ^[01].

Para os impetrantes, a definição do valor do salário mínimo por meio de decreto presidencial até 2015, como previsto nesses dispositivos, viola o inciso IV do artigo 7º da Constituição ^[02], que reservou essa providência à lei em sentido formal.

Ademais, a sistemática impugnada burla o princípio da separação dos Poderes, porque Executivo estaria a assumir competência que o Constituinte cometeu ao Legislativo.

O instrumento idôneo para a pretendida transposição de poderes seria, segundo os autores, a lei delegada, que exige formalidades especiais, nos termos do art. 68 da Constituição ^[03].

Também assinalaram que o salário mínimo é uma questão de grande relevância social, com profundas implicações de caráter político, que não se restringe a simples critérios técnicos, como ressaltara o ministro relator, Celso de Melo, na ADI 1442. Por consequência, só pode ser regulado na via político-legislativa.

A prevalecer a delegação dos dispositivos inquinados de inconstitucionalidade, argumentam os requerentes que "o Congresso Nacional não poderá se manifestar sobre o valor da salário mínimo entre os anos de 2012 e 2015".

Nesse artigo, reporto e discuto as respostas do STF a essas impugnações. Preliminarmente, pontuo o desenvolvimento histórico e normativo do salário mínimo.

Ao final, procuro traçar e discutir o perfil desse direito fundamental a partir da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consubstanciada nas ADI 1442 e 4568.

II. Escorço histórico do Direito Social ao Salário Mínimo

A lógica que orienta a política do salário mínimo remonta à Grécia Antiga ^[04]. Sócrates, ao lançar os fundamentos da cidade ideal, adverte sobre a necessidade de se assegurar o mínimo vital aos trabalhadores ^[05].

O direito ao salário mínimo é, porém, tipicamente moderno. É síntese dos enfrentamentos entre a burguesia e o proletariado, sobretudo na segunda metade do Século XIX e no primeiro cartel do Século XX.

Foi incluído no rol dos direitos fundamentais pela primeira vez na Constituição do México de 1917. Pouco depois, o Tratado de Versailles, ao selar o final da Primeira Guerra Mundial em 1919, dispôs que "o salário deve assegurar ao trabalhador um nível conveniente de vida, tal como seja compreendido em sua época e no seu País" ^[06].

A Organização Internacional do Trabalho (OIT) foi criada no bojo desse tratado de paz como agência reguladora do mercado de trabalho mundial, para salvaguardar os direitos básicos aos trabalhadores. O salário mínimo e a jornada máxima foram estabelecidos como os dois pilares de sustentação do novo sistema regulatório.

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A primeira legislação do salário mínimo entrou em vigor em 1824, na Austrália e na Nova Zelândia ^[07]. Posteriormente, o piso foi implantado na Inglaterra (1909), nos Estados Unidos (1912), na França (1915) e na Noruega (1918). A partir da Convenção nº 26 da OIT, adotada em 1928 e ratificada pelo Brasil em 1957, a política do salário mínimo praticamente se universalizou.

No Brasil, a política do salário mínimo foi formulada e implementada após a Revolução de 30, com a chegada de Getúlio Vargas ao poder.

A criação Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio foi uma das primeiras medidas adotadas pelo novo governo. Para a nova pasta foi nomeado Lindolfo Collor, que já em 2 de setembro de 1931, encaminhou ao presidente um projeto de decreto para criar o salário mínimo.

Na exposição de motivos, Collor faz referências ao Tratado de Versailles e a experiências bem-sucedidas na França, no Reino Unido, na Alemanha, nos Estados Unidos e na União Soviética.

O ministro afirmou ainda que o salário mínimo deve ser suficiente para atender às necessidades básicas do trabalhador, que abrangem despesas de locação, vestuário, transporte, higiene, recreação e economia da família.

Collor advertiu que "o arbítrio do Estado deve ser afastado o mais possível no assunto". Ou seja, o salário mínimo deveria ser função das reais variações do custo de vida e não de meras considerações de fundo político.

Essas ideias vão reverberar na Constituição de 1934, que instituiu o direito ao salário mínimo "capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região, às necessidades normais do trabalhador" (art. 121, b).

A Lei 185, de 14 de janeiro de 1936, lançou as bases normativas da política do salário mínimo e criou as comissões que proporiam o valor do salário mínimo nas diferentes regiões do país.

A Constituição de 1937, outorgada pelo Estado Novo, manteve a conformação do salário mínimo definida na Carta Magna anterior, mas a expressão "necessidades normais do trabalhador" foi alterada, em conformidade com o corporativismo em implantação, para "necessidades normais do trabalho".

Em 1938 foi editado o Decreto 399, que regulamentou a Lei nº 185 de 1936. Em 1º de maio de 1940, editou-se o Decreto-Lei 2162, que estabeleceu, como base na legislação de regência, a primeira tabela de salário mínimo, com 14 valores diferentes, um para cada uma das regiões com características socioeconômicas específicas.

De acordo com esse regulamento, o salário mínimo, seria

(...) a remuneração mínima devida a cada trabalhador adulto, sem distinção de sexo, por dia normal de serviço, e capaz de satisfazer, em determinada época e região do País, às suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte.

Os 20 estados que existiam na época foram divididos em 48 regiões. Nos estados menos desenvolvidos, havia duas regiões, uma correspondente à capital, outra ao interior.

Nos estados com maior expressão econômica criaram-se mais regiões. São Paulo, por exemplo, foi dividido em quatro regiões. O território do Acre e o Distrito Federal foram considerados cada um uma região. Portanto, no total eram 50 regiões.

Ao final foram estabelecidos 14 salários mínimos diferentes para essas regiões. O maior valor estipulado, válido para o Distrito Federal (Rio de Janeiro) – 240 mil réis – equivalia a 2,67 vezes o menor valor – 90 mil réis –, que seria aplicado às regiões interioranas do Maranhão, do Piauí, da Paraíba, de Alagoas, de Sergipe, do Rio Grande do Norte e da região mais pobre da Bahia.

As comissões valeram-se do Censo do Salário Mínimo, um levantamento do Serviço de Estatística da Previdência e Trabalho (SEPT), realizado em 1940. Apurou-se a média das remunerações até 400 mil réis vigentes e das despesas das famílias de menores rendimentos.

Foram pesquisados os gastos em alimentação, habitação, vestuário, farmácia e médico. As despesas com transporte não ficaram de fora, pois as tarifas eram tabeladas pelo governo.

O Decreto-Lei do Presidente Vargas, apesar do perfil autoritário do Estado Novo, ratificou, grosso modo, os valores sugeridos pelas comissões a partir do levantamento estatístico realizado, conforme previsto em Lei.

Média dos salários até 400 mil reis x salário mínimo decretado

Fonte: SEPT – Salário Mínimo – Legislação, Estatística e Doutrina. SEPT, Rio de Janeiro, 1940.

Essa breve retrospectiva histórica demonstra que, desde o início, a forma de calcular o salário mínimo era estabelecida por lei, no caso, a Lei nº 185, de 1936. Cabia ao Presidente da República corroborar, por meio de decreto, os valores apurados e consensuados pelas diferentes comissões, com base em negociações internas, referenciadas em dados estatísticos, entre representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo.

Ao longo da história, a metodologia prevista em Lei deixou de ser observada pelo Poder Executivo, sobretudo durante o Governo de Governo Dutra (1946-1951) e nos primeiros dez anos do regime militar (1964-1985). Aliás, as Comissões do Salário Mínimo foram extintas em dezembro de 1964 pela Lei 4589, e suas funções transferidas para as antigas Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) e, sobretudo, para o Departamento Nacional de Emprego e Salário.

Uma vez que este era dirigido por um diretor-geral subordinado ao ministro do Trabalho, o valor do salário mínimo passou a ser objeto de pura arbitragem política. Essa alteração explica em grande parte a desvalorização acentuada que o salário mínimo experimentou durante a Ditadura Militar:

Curvas do salário mínimo real de julho de 1940 a outubro de 2008

(salário mínimo no município de São Paulo em julho de 1940 = 100)

Fonte: Dieese – elaboração do autor

À Constituição de 1988, que lançou as bases para a consolidação da Nova República, coube definir as diretrizes para recuperação do valor salário mínimo. Quando foi instalada a Assembleia Nacional Constituinte, em fevereiro de 1987, o valor do piso era dos mais baixos de sua história. O deputado Sotero Cunha, do PDC, sintetiza em março de 1988 o pensamento na Assembleia sobre esse problema:

Justapondo as condições elementares da vida e os princípios pelos quais se inspiram os cristãos, concluiremos com a inadiável consideração que devemos ter em relação àquilo que denominamos salário mínimo. (...) O salário mínimo estabelecido deve assegurar ao trabalhador uma vivência familiar condigna, ordenada e decente, possibilitando aos pais o cumprimento do dever de criar os seus filhos com dignidade.

A violência urbana que se verifica hoje por todos os lados é nada mais nada menos que reflexo direto do estado de pobreza absoluta em que se encontra grande parte da população brasileira. É muito fácil e cômodo definir a situação das classes menos privilegiadas como se o pobre fosse pobre porque tem que ser. O Brasil é um país rico, de proporções invejáveis e a maioria de seu povo não tem onde cair morta. A política salarial no Brasil é em grande parte a grande responsável por um ciclo vicioso que parece não ter fim. É evidente que, sem salário digno, nenhum trabalhador pode comprar o que necessita. Por outro lado, se este não pode comprar, o produtor não pode vender. E se, em consequência, a economia fica estagnada, cada vez mais as coisas tendem a piorar ^[09].

A redação do inciso IV do artigo 7º da Constituição consubstanciou consensos para tornar efetiva a política do salário mínimo e coincide, quase que perfeitamente, com a proposta apresentada pelos sindicados no II Congresso Nacional da CUT (Concut), realizado em setembro de 1986, que era a seguinte:

Salário mínimo nacionalmente unificado, capaz de satisfazer efetivamente as necessidades normais do trabalhador e de sua família. Para determinação do valor do salário mínimo serão consideradas as despesas com alimentação, habitação, educação, vestuário, transporte, higiene, saúde e lazer. As bases e fundamentos para fixação do valor do mínimo serão obtidos no levantamento mensal do custo de vida, através de pesquisas realizadas pelo Dieese, FGV, IBGE. Sempre que o levantamento do custo de vida indicar o percentual de 5%, ocorrerá o reajuste automático do salário mínimo. ^[10]

Note-se que a metodologia indicada para apuração do justo valor do salário mínimo foi alterado pelo Constituinte, de maneira que o critério de atualização que prevaleceu na Constituição foi simplesmente a fixação em Lei. Com isso, a calibragem do salário mínimo não ficou atrelada a levantamentos estatísticos. Passou a ser objeto de processo decisório democrático, no âmbito do Congresso Nacional.

Na nova conjuntura, porém, o regime de governo é democrático, e a arbitragem política não é absoluta, em razão da posição institucional do Supremo Tribunal Federal como guardião das posições jurídicas fundamentais, entre as quais, o direito ao salário mínimo.

A exigência de Lei em sentido formal para definição do salário mínimo é, portanto, uma autêntica garantia fundamental dos trabalhadores.

A fórmula dos reajustes do salário mínimo em função da produtividade, cristalizada na Lei nº 12.382, inspirou-se na política do salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic), o salário mínimo francês. O Smic é reajustado anualmente pela inflação mais um adicional que reflete o aumento da produtividade da economia.

Esse critério de atualização da nova lei resultou de profundo debate entre representantes do Estado, dos trabalhadores e dos empregados, em especial, no âmbito do Congresso Nacional.

Em 25 de outubro de 2005, os presidentes da Câmara e do Senado – na época, Aldo Rebelo e Renan Calheiros – assinaram o Ato Conjunto nº 3, que criou a Comissão Especial Mista do Salário Mínimo.

O colegiado compôs-se de doze deputados e doze senadores como membros titulares e igual número de suplentes de cada Casa Legislativa.

O colegiado foi presidido pelo deputado Jackson Barreto (PTB-SE). A relatoria coube ao senador Paulo Paim (PT-RS), que propôs a criação da comissão.

O relatório final dos trabalhos da comissão foi publicado em 4 de outubro de 2006, com a sugestão de que o salário mínimo fosse atualizado pela fórmula PIB+INPC.

Em fevereiro do ano seguinte, o Presidente da República apresentou à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 1, de 2007, que ainda está em tramitação, que previa a fórmula PIB+INPC nos parágrafos 1º e 4º de seu artigo 3º, nesses termos:

§ 1º Os reajustes para a preservação do poder aquisitivo do salário mínimo corresponderão à variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado e divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, entre o mês do reajuste anterior, inclusive, e o mês imediatamente anterior ao reajuste de cada ano. (...)

§ 4º A título de aumento real, (...) os valores do salário mínimo resultantes dos reajustes referidos no § 1o deste artigo serão acrescidos de percentual equivalente à taxa de crescimento real do Produto Interno Bruto - PIB, apurada pelo IBGE, respectivamente para os anos de 2006, 2007, 2008 e 2009.

O texto determinava o envio de um novo projeto de lei em 2011 que deveria fixar os critérios de atualização monetária e aumentos reais do salário mínimo a vigorar até 2023.

A Lei nº 12.382 de 2011 promove, então, o enforcement de fórmula obtida em genuíno processo democrático-legislativo, em que participaram ativamente, além dos mandatários políticos, representantes dos movimentos dos trabalhadores, representantes dos empregadores, representantes do governo e estudiosos da matéria.