RESUMO: A controvérsia existente em torno da possibilidade de haver conflito aparente de normas entre o art. 2º, caput, da Lei nº 8.176/91 e o art. 55 da Lei nº 9.605/98 é objeto de análise, inclusive, à luz da jurisprudência do STJ. Para tal análise, resgata-se, de forma breve, o regime jurídico básico das atividades potencialmente poluidoras e da autorização para atividade minerária no escopo de se identificar quais bens jurídicos estão sendo resguaradados pelos referidos tipos penais.
PALAVRAS-CHAVE: Conflito aparente de normas. Art. 2º, caput, da Lei nº 8.176/91. Art. 55 da Lei nº 9.605/98. Jurisprudência do STJ. Inexistência de conflito. Concurso formal. Ausência da licença ambiental. Ausência de autorização do DNPM.
SUMÁRIO: Considerações Iniciais; 1 Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98); 2 Lei de Crimes Contra a Ordem Econômica (Lei nº 8.176/91); 3 Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça; 4 Considerações Finais.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu a responsabilidade penal por condutas lesivas ao meio ambiente. O assunto é de tal importância que a Carta Magna entendeu por bem estender a referida responsabilidade penal ambiental até mesmo para as pessoas jurídicas.
De outro lado, o interesse nacional entregou à União alguns bens à sua titularidade, sendo os minérios um de seus exemplos.
Por se tratar de dois bens jurídicos relevantíssimos, o meio ambiente e os bens da União, o legislador pátrio entendeu por bem punir o desrespeito aos regulamentos relacionados com os referidos bens com sanções penais.
Quando os referidos bens jurídicos são atingidos por uma só conduta, tem-se o concurso formal do art. 70 do Código Penal ou os tipos penais conflitam, devendo prevalecer a interpretação que entenda pela revogação tácita de um dos dispositivos? A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ responde a pergunta, como se verá adiante.
1 LEI DE CRIMES AMBIENTAIS (LEI Nº 9.605/98)
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, §3º, expressamente consagra a responsabilidade penal das pessoas jurídicas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. O §1º do próprio art. 225, de outro lado, exige que toda atividade potencialmente poluidora causadora de significativa degradação do meio ambiente se submeta a estudo prévio de impacto ambiental. Confira-se:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)
(...)
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), a seu turno, estabelece a obrigação de licenciamento ambiental para todas as atividades potencialmente poluidoras:
Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
Nesse contexto e em cumprimento ao comando constitucional, o legislador pátrio editou a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98). Um de seus dispositivos prevê punição de seis meses a um ano e multa para aqueles que executarem pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença,ou em desacordo com a obtida. Confira-se:
Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.
Portanto, pode-se constatar que o tipo do art. 56 é vocacionado à proteção da ausência de licença ambiental.
2 LEI DE CRIMES CONTRA A ORDEM ECONÔMICA (LEI Nº 8.176/91)
A ordem econômica é assunto de tamanha importância que mereceu vários dispositivos no Título VII da Constituição Federal. De igual forma, a leitura do rol dos bens cuja titularidade é atribuída à União pela Constituição evidenciam a carga de interesse nacional de que estão impregnados. Confira-se:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º - A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Além disso, o regime jurídico constitucional relativo à exploração minerária exige autorização ou concessão da União. Veja-se:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995)
§ 2º - É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
§ 3º - A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.
Diante da evidente importância estratégica dos bens da União para o interesse nacional, o legislador pátrio entendeu por bem editar a Lei nº 8.176/91 para criminalizar as condutas exploratórias dos bens da União desprovidas da devida autorização estatal ou em seu desacordo. Confira-se:
Art. 2° Constitui crime contra o patrimônio, na modalidade de usurpacão, produzir bens ou explorar matéria-prima pertencentes à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título autorizativo.
Pena: detenção, de um a cinco anos e multa.
§ 1° Incorre na mesma pena aquele que, sem autorização legal, adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou comercializar produtos ou matéria-prima, obtidos na forma prevista no caput deste artigo.
§ 2° No crime definido neste artigo, a pena de multa será fixada entre dez e trezentos e sessenta dias-multa, conforme seja necessário e suficiente para a reprovação e a prevenção do crime.
Nesse contexto, registre-se o que diz a doutrina [01]:
"Sob o enfoque econômico, dispõea Constituição Federal de 1988 que a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente poderção ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no Paíse. A autorização de pesquisa é dada mediante alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM – e configura-se como título minerário que outorga o direito de realizar a pesquisa mineral. Aquele que explora recurso mineral pertencente à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título autorizativo, comete crime previsto no artigo 2º da Lei 8.176/91, diploma que define crimes contra a ordem econômica"
Portanto, pode-se constatar que o tipo do art. 2º, caput, é vocacionado à proteção da ausência de autorização do DNPM.
3 JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Como se pode depreender do quanto esposado, os bens jurídicos tutelados pelo art. 55 da Lei de Crimes Ambientais e pelo art. 2º, caput, da Lei de Crimes Contra a Ordem Econômica são diferentes. A jurisprudência do STJ tem posição consolidada no sentido de que inexiste conflito aparente de normas, mas sim que os tipos penais previstos no art. 2º, caput, da Lei nº 8.176/91 e no art. 55 da Lei nº 9.605/98 tutelam bens jurídicos distintos. Veja-se:
HABEAS CORPUS. CRIME AMBIENTAL. CONDENAÇÃO DE 01 ANO DE DETENÇÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INOCORRÊNCIA. CONFLITO DE NORMAS. PROTEÇÃO A BENS JURÍDICOS DISTINTOS. RECONHECIMENTO DE CONCURSO FORMAL. ORDEM DENEGADA.
1. Impossível reconhecer a prescrição da pretensão punitiva estatal. Na hipótese, entre a data do fato e a data do recebimento da denúncia não transcorreu o prazo prescricional aplicável na espécie, nos termos do art. 109, inciso V, do Código Penal.
2. Não existe conflito aparente de normas entre o delito previsto no art. 55 da Lei n.º 9.605/98, que objetiva proteger o meio ambiente, e o crime do art. 2.º, caput, da Lei n.º 8.176/91, que defende a ordem econômica, pois tutelam bens jurídicos distintos, existindo, na verdade, concurso formal. Precedentes.
2. Ordem denegada.
STJ. HC 149247 / SP Ministra LAURITA VAZ DJe 07/02/2011
RECURSO ESPECIAL. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL DEVIDAMENTE COMPROVADA. EXTRAÇÃO DE AREIA SEM AUTORIZAÇÃO. CRIME AMBIENTAL E CONTRA A ORDEM ECONÔMICA. EXISTÊNCIA DE CONCURSO FORMAL. OBJETOS JURÍDICOS DISTINTOS.
1. A divergência foi demonstrada na forma preconizada nos artigos 541, parágrafo único, do Código de Processo Civil e 255, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça.
2. Não existe conflito aparente de normas entre o delito previsto no art. 55 da Lei n.º 9.605/98, que objetiva proteger o meio ambiente, e o crime do art. 2.º, caput, da Lei n.º 8.176/91, que defende a odem econômica, pois tutelam bens jurídicos distintos, existindo, na verdade, concurso formal. Precedentes.
3. Recurso especial conhecido e provido.
REsp 922588 /BA RECURSO ESPECIAL 2007/0025644-7 Ministra LAURITA VAZ QUINTA TURMA DJ 29/10/2007 p. 305 [02]
"RECURSO EM HABEAS CORPUS. EXTRAÇÃO DE AREIA SEM AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO COMPETENTE COM FINALIDADE MERCANTIL. USURPAÇÃO X EXTRAÇÃO. CONFLITO APARENTE DE NORMAS. INOCORRÊNCIA. DIVERSIDADE DE OBJETOS JURÍDICOS. CONCURSO FORMAL CONFIGURADO. RECURSO NÃO PROVIDO.
1. O art. 2º da Lei 8.176/91 descreve o crime de usurpação, como modalidade de delito contra o patrimônio público, consistente em produzir bens ou explorar matéria-prima pertencente à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título autorizativo. Já o art. 55 da Lei 9.605/98 descreve delito contra o meio-ambiente, consubstanciado na extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão,
concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida.
2. O recurso em habeas corpus constitui-se em meio impróprio para a análise de alegações que exijam o exame do conjunto fático-probatório – como a possível existência de documento que dispense a empresa da apresentar licença para extração de areia – tendo em vista a incabível dilação que se faria necessária.
3. [...]
4. Recurso a que se nega provimento." (RHC 16.801/SP, 6.ª Turma, Rel. Min. HÉLIO QUAGLIA BARBOSA, DJ 14/11/2005)
PENAL. RECURSO ESPECIAL. EXTRAÇÃO DE AREIA SEM AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO COMPETENTE. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO APARENTE DE NORMAS. ART. 2º DA LEI Nº 8.176/91 E ART. 55 DA LEI Nº 9.605/98. DISTINÇÃO DE OBJETIVOS QUANTO À TUTELA JURÍDICA. INOCORRÊNCIA DE RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENIGNA.
Uma vez tutelados bens jurídicos diversos não há que se falar no denominado conflito de leis penais no tempo, não sendo hipótese, portanto, de derrogação.
O art. 2º da Lei nº 8.176/91 cuida de delito contra o patrimônio público, consistente em produzir bens ou explorar matéria-prima pertencente à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas por título autorizativo. O art. 55 da Lei nº 9.605/98, por sua vez, descreve crime contra o meio ambiente.Recurso provido." (REsp 646.869/SP, 5.ª Turma, Rel. Ministro JOSÉ ARNALDO DA FONSECA,, DJ 13/12/2004)
"PENAL. HABEAS CORPUS. EXTRAÇÃO DE AREIA SEM AUTORIZAÇÃO. DERROGAÇÃO. LEX MITIOR. ART. 2º DA LEI Nº 8.176/91 E ART. 55 DA LEI Nº 9.605/98. INOCORRÊNCIA DA NOVATIO LEGIS IN MELLIUS.I - Quando as normas incriminadoras tutelam bens jurídicos diversos inocorre o denominado conflito de leis penais no tempo. Não há, no caso,derrogação.
II - O art. 2º da Lei nº 8.176/91 indica o delito da usurpação como forma de infração contra o patrimônio público, consistente em produzir bens ou explorar matéria-prima pertencente à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas por título autorizativo. O art. 55 da Lei nº 9.605/98, por sua vez, descreve crime contra o meio ambiente.Habeas corpus denegado."
(HC 36.624/SP, 5.ª Turma, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJ 04/10/2004)
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A controvérsia existente em torno da possibilidade de haver conflito aparente de normas entre o art. 2º, caput, da Lei nº 8.176/91 e o art. 55 da Lei nº 9.605/98 foi enfrentado e solucionado pelo STJ no sentido de seu inexistência. Ou seja, o argumento de que o art. 2º, caput, da Lei nº 8.176/91 teria sido, tacitamente, revogado não prosperou.
Apesar disso, somente haverá concurso formal, quando o réu tiver agido sem licença ambiental e, também, sem autorização do DNPM.
REFERÊNCIAS
THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. JusPodivm, 1ª edição. Salvador: 2011.
Superior Tribunal de Justiça. HC 149247/SP. 5.ª Turma. Rel. Ministra LAURITA VAZ DJe 07/02/2011.
Superior Tribunal de Justiça. HC 36.624/SP, 5.ª Turma, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJ 04/10/2004
Superior Tribunal de Justiça. REsp 646.869/SP, 5.ª Turma, Rel. Ministro JOSÉ ARNALDO DA FONSECA, DJ 13/12/2004
Superior Tribunal de Justiça. RHC 16.801/SP, 6.ª Turma, Rel. Min. HÉLIO QUAGLIA BARBOSA, DJ 14/11/2005
Superior Tribunal de Justiça. REsp 922588 /BA, 5.ª TURMA, Rel. Ministra LAURITA VAZ, DJ 29/10/2007 p. 305
Notas
- THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. JusPodivm, 1ª edição. Salvador: 2011. P. 627.
- Os precedentes seguintes a este foram obtidos a partir do voto da Relatora proferido neste acórdão.