1. QUEBRA DO SIGILO BANCÁRIO
Considerando que o sigilo bancário é um desdobramento dos direitos fundamentais à intimidade e vida privada, sua tutela resta limitada em face do mesmo motivo que restringe o exercício incondicionado de seus fundamentos: o atendimento às exigências do interesse público.
Nesse contexto, a Lei Complementar 105/01 objetiva positivar o que se deve entender por interesse público suficiente a limitar o direito ao sigilo bancário, definindo as situações de cabimento da quebra do sigilo e as autoridades competentes para a quebra.
Assim é que o art. 1°, § 3°, da LC 105/01 dispõe:
"Art. 1°, § 3º Não constitui violação do dever de sigilo:
I – a troca de informações entre instituições financeiras, para fins cadastrais, inclusive por intermédio de centrais de risco, observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central do Brasil;
II - o fornecimento de informações constantes de cadastro de emitentes de cheques sem provisão de fundos e de devedores inadimplentes, a entidades de proteção ao crédito, observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central do Brasil;
III – o fornecimento das informações de que trata o § 2o do art. 11 da Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996 (informações necessárias à identificação dos contribuintes e os valores globais das respectivas operações, nos termos, nas condições e nos prazos que vierem a ser estabelecidos pelo Ministro de Estado da Fazenda);
IV – a comunicação, às autoridades competentes, da prática de ilícitos penais ou administrativos, abrangendo o fornecimento de informações sobre operações que envolvam recursos provenientes de qualquer prática criminosa;
V – a revelação de informações sigilosas com o consentimento expresso dos interessados;
VI – a prestação de informações nos termos e condições estabelecidos nos artigos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 9 desta Lei Complementar."
Partindo dessa relação, Baltazar Júnior formula um agrupamento didático das hipóteses lícitas de quebra do sigilo bancário, a saber:
"a) troca ou fornecimento de informações para fins privados (art. 1°, § 3°, I e II);
b) acesso a informações para a fiscalização do sistema financeiro nacional (arts. 2° e 7°);
c) comunicações para fins de investigação criminal ou administrativa (arts. 1°, § 3°, IV; 2°, § 6° e 9°);
d) informações determinadas pelo poder Judiciário (arts. 1º, § 4°; 3° e 7°);
e) informações e documentos necessários ao exercício do Poder Legislativo ou para investigação por Comissão Parlamentar de Inquérito (art. 4°);
f) informações de interesse da fiscalização tributária (art. 1°, § 3°, III; art. 5°; art. 6°); e,
g) informações prestadas com o consentimento do interessado (art. 1°, § 3°, V)." [01]
Na verdade, a hipótese de revelação com o consentimento do interessado não configura propriamente quebra de sigilo, uma vez que decorre de disposição de vontade do próprio indivíduo, e não de limitação externa ao exercício do seu direito.
Assim, sob tal ressalva, do agrupamento arrolado depreende-se que a LC 105/01 atribui competência ao Poder Judiciário, às CPIs, ao plenário das Casas Legislativas e à Autoridade Fazendária para a quebra do sigilo bancário.
Trataremos, pois, da quebra do sigilo bancário no âmbito do Poder Legislativo.
1.1 Quebra do Sigilo Bancário pelo Poder Legislativo
O artigo 58, § 3°, da Constituição da República prevê que as Comissões Parlamentares de Inquérito "terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais para a apuração de fato determinado e por prazo certo."
O art. 4º da LC 105/01, in verbis, ratifica esse poder investigatório das CPIs e atribui legitimidade ao plenário das casas legislativas para quebra do sigilo bancário:
"Art. 4ºO Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas de suas atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que, fundamentadamente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências constitucionais e legais.
§ 1º As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.
§ 2º As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito."
Oliveira Baracho aponta a função de vigilância do Poder Legislativo como derivação da Teoria do Estado Democrático, com vistas a impedir vícios de negligência, desonestidade, incompetência, desmandos e prepotência da máquina estatal. [02]
Para Baracho, a faculdade de investigação do Legislativo é uma prerrogativa essencial para que este órgão desempenhe eficazmente suas funções, apurando os fatos relevantes para o funcionamento das instituições político-democráticas. [03]
No que tange especificamente às Comissões de Inquérito, Miguel Reale ressalta as implicações do art. 58, § 3°, da Carta Magna sob uma dupla perspectiva. Se de um lado reforça o poder conferido à Comissão na atividade investigatória, por outro a sujeita às normas especiais que regem a atuação judicial, notadamente a vinculação a situações jurídicas concretas. Afirma, ainda, que essa vinculação a fato concreto implementa o atendimento concomitante e complementar ao interesse público e à proteção do direito individual. [04]
Reale salienta, de plano, que da ampla competência investigativa da CPI infere-se a proibição de proceder a devassas, ou seja, a investigações indiscriminadas, de modo que o máximo admitido é a investigação relacionada a "fato determinável ou certificável de maneira circunscrita e definida," sob pena de configuração de atos abusivos e atentatórios aos direitos fundamentais relativos à liberdade e à vida privada. [05]
Nesse sentido, a seguinte ementa do Supremo Tribunal Federal:
COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - QUEBRA DE SIGILO - AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO CONCRETA DE CAUSA PROVÁVEL - NULIDADE DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR - MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO. A QUEBRA DE SIGILO NÃO PODE SER UTILIZADA COMO INSTRUMENTO DE DEVASSA INDISCRIMINADA, SOB PENA DE OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA INTIMIDADE. - A quebra de sigilo, para legitimar-se em face do sistema jurídico-constitucional brasileiro, necessita apoiar-se em decisão revestida de fundamentação adequada, que encontre apoio concreto em suporte fático idôneo, sob pena de invalidade do ato estatal que a decreta. A ruptura da esfera de intimidade de qualquer pessoa - quando ausente a hipótese configuradora de causa provável - revela-se incompatível com o modelo consagrado na Constituição da República, pois a quebra de sigilo não pode ser manipulada, de modo arbitrário, pelo Poder Público ou por seus agentes. Não fosse assim, a quebra de sigilo converter-se-ia, ilegitimamente, em instrumento de busca generalizada, que daria, ao Estado - não obstante a ausência de quaisquer indícios concretos - o poder de vasculhar registros sigilosos alheios, em ordem a viabilizar, mediante a ilícita utilização do procedimento de devassa indiscriminada (que nem mesmo o Judiciário pode ordenar), o acesso a dado supostamente impregnado de relevo jurídico-probatório, em função dos elementos informativos que viessem a ser eventualmente descobertos. A FUNDAMENTAÇÃO DA QUEBRA DE SIGILO HÁ DE SER CONTEMPORÂNEA À PRÓPRIA DELIBERAÇÃO LEGISLATIVA QUE A DECRETA. - A exigência de motivação - que há de ser contemporânea ao ato da Comissão Parlamentar de Inquérito que ordena a quebra de sigilo - qualifica-se como pressuposto de validade jurídica da própria deliberação emanada desse órgão de investigação legislativa, não podendo ser por este suprida, em momento ulterior, quando da prestação de informações em sede mandamental. Precedentes.
MS 23851 / DF - Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 21/06/2002.
Belloque identifica duas ordens de objetivo a orientar a atuação das comissões parlamentares de inquérito: uma ordem técnica direcionada à elaboração legislativa e uma ordem política baseada no controle exercido sobre os demais Poderes e negócios públicos. Dessa feita, alega que só deve ser objeto de investigação pelas CPIs fatos relacionados a esses objetivos funcionais de elaboração legislativa e controle das contas públicas. Para a autora, por decorrência sistemática da ordem constitucional, apenas os fatos referentes a assuntos de interesse público poderiam ser legitimamente investigados pelas CPIs, muito embora a Constituição não tenha limitado expressamente dito conteúdo. [06]
Frise-se que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, no seu art. 35, § 1°, define que o fato determinado apto a instaurar comissão de inquérito é aquele referente a acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, devidamente caracterizado no requerimento da constituição da Comissão.
Henrique Abrão, no mesmo sentido, ratifica que só são passíveis de investigação parlamentar os fatos que, arrimados em individualização e concretude, se mostrem tecnicamente relevantes para a seara política, econômica, jurídica e social do Estado. Assim, conclui pela absoluta abusividade na instauração de inquérito legislativo com o fulcro de investigar "fatos genericamente enunciados, vagos ou indefinidos" [07].
Nesse diapasão, a CPI tem competência para deliberar acerca da quebra do sigilo bancário de pessoa física ou jurídica, autonomamente à atuação jurisdicional, mas obviamente sob controle de legalidade e eventual excesso ou desvio de poder. Pode-se afirmar que o fundamento para tanto reside no interesse público da busca da verdade, em especial de fatos correlatos à malversação de dinheiro público e improbidade administrativa.
A rigidez do parâmetro sob o qual se firma o sigilo bancário sofre, portanto, relativizações da mesma forma que é relativizado seu próprio parâmetro (intimidade), pela presunção do interesse público, bem como pelo alcance da moralidade dos atos administrativos. [08]
Ademais, a atuação investigatória das comissões na vida privada também está condicionada ao princípio da proporcionalidade, subsumido na adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito da medida. Ou seja, no caso do sigilo bancário, a violação tem que configurar providência eficaz à investigação, indispensável por não haver outro instrumento menos ofensivo à esfera de intimidade do investigado. E, ainda, os aspectos favoráveis advindos de eventual sucesso nas investigações têm que suplantar os desfavoráveis, notadamente a restrição do direito fundamental à intimidade. [09]
Belloque, por sua vez, diverge dos posicionamentos apontados, alegando que não cabe às CPIs a quebra de sigilo bancário sem a prévia autorização do Judiciário. Pondera a autora que a interpretação que se extrai da expressão constitucional "poderes de investigação próprios das autoridade judiciais" (art. 58, § 3° CF) é que define o posicionamento pela legitimidade ou não do art. 4° da LC 105/01. A autora adere a uma interpretação intermediária que, muito embora reconheça amplitude de poderes às CPIs, limita-os em função da separação constitucional dos poderes estatais e harmoniza-os com os direitos e garantias individuais consagrados pelo próprio constituinte. Dito isto, conclui, a nosso ver equivocadamente, que as Comissões Parlamentares de Inquérito não têm competência para quebra direta do sigilo bancário. [10]
Diante das considerações esposadas, permitimo-nos concluir pela competência das Comissões Parlamentares de Inquérito para quebra direta do sigilo bancário. Tudo em face do status excepcional de autoridade com poderes análogos à judiciária atribuído pela Constituição para a investigação de fatos concretos.
É certo que para nós aí reside o discrímen caracterizador da competência legítima para quebra do sigilo. Todavia, para uma atuação idônea é imprescindível que a CPI se revista das mesmas limitações impostas ao Poder Judiciário.
Nesse diapasão, a decisão pela quebra do sigilo bancário há de ser devidamente fundamentada, observados os ditames do princípio da proporcionalidade - necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito.
Ademais, é absolutamente necessário que a CPI se reporte a fato certo e determinado, ou ao menos determinável, como pressuposto da própria instauração de uma comissão de inquérito. Faz-se necessário, também, que só sejam requisitadas à instituição financeira as informações sigilosas que guardem relevância temática com a elucidação do fato investigado, vedada a veiculação indiscriminada nos meios de imprensa.
A quebra do sigilo bancário se justifica, apenas e tão somente, no objetivo de assegurar a investigação parlamentar em curso, razão pela qual só deve ter acesso ao conteúdo das informações sigilosas os membros da comissão de inquérito, sob pena de se promover devassa exacerbada e desarrazoada na intimidade dos cidadãos.
A respeito do tema, válida a transcrição das palavras de Alves da Frota:
"As Comissões Parlamentares de Inquérito devem reverenciar o Direito, principalmente o Direito legislado. Os poderes de investigação das CPIs na esfera privada se conformam ao ordenamento jurídico – em particular à ordem legal, moldada pelo Direito Constitucional Positivo-(...)" [11]
Contudo, situação diversa é a do plenário das Casas Legislativas. A nosso ver, a previsão da quebra do sigilo bancário pelo plenário das Casas Legislativas é descabida, e flagrantemente inconstitucional. Muito embora as CPIs sejam órgãos do Legislativo, formadas pelos membros da Câmara e/ou do Senado, a Constituição Federal lhes atribui uma competência específica e absolutamente excepcional, que não se confunde com a competência da casa legislativa a que estão vinculadas.
É certo que a função legislativa de controle e fiscalização se faz necessária, também por imposição constitucional. Mas, para o exercício dessa função fiscalizadora abstrata e geral, a Constituição não conferiu às Casas Legislativas poderes análogos aos do Judiciário. Muito pelo contrário, da interpretação sistêmica da Constituição infere-se que essa função fiscalizadora não legitima o Legislativo a restringir direitos e garantias constitucionais. Esse papel é inerente ao Judiciário, atendidos os pressupostos do devido processo legal.
Apenas a própria Constituição poderia excepcionar a exclusividade do Judiciário na restrição a direitos fundamentais. E, ao fazê-lo, atribuindo às CPIs status de autoridade judiciária, transferiu também os deveres decorrentes da atividade judicante, notadamente o de respeito às garantias do contraditório e ampla defesa no exercício funcional.
Portanto, afigura-se inconstitucional a previsão da LC 105/01 que determina a possibilidade de quebra direta do sigilo bancário pelo plenário das Casas Legislativas. A competência legítima para a quebra, no âmbito do Poder Legislativo, restringe-se à atuação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, para tratar de fato certo e determinado.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ABRÃO, Carlos Henrique. O Sigilo Bancário e as CPI’s, o Ministério Público, a Receita Federal e o Judiciário. Aspectos Atuais do Direito do Mercado Financeiro e de Capitais, Coordenador Roberto Quiroga Mosquera, São Paulo: Dialética, 1999.
BALTAZAR JÚNIOR, José Paulo. Sigilo Bancário e Privacidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2005.
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral das Comissões Parlamentares: Comissões Parlamentares de Inquérito. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2ª ed., 2001.
BELLOQUE, Juliana Garcia. Sigilo Bancário: Análise Crítica da LC 105/2001. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.
FROTA, Hidemberg Alves da. O Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado no Direito Positivo Comparado: Expressão do Interesse Geral da Sociedade e da Soberania Popular. Revista de Direito Administrativo, n. 239. Rio de Janeiro: Livraria e Editora Renovar, jan.-março 2005.
REALE, Miguel. Poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito. Questões de Direito Público. São Paulo: Saraiva, 1997.
Notas
- BALTAZAR JÚNIOR, José Paulo, 2005, p. 92.
- BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral das Comissões Parlamentares: Comissões Parlamentares de Inquérito. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2ª ed., 2001, p. 01.
- BARACHO, José Alfredo de Oliveira, 2001, pp. 1-6.
- REALE, Miguel. Poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito. Questões de Direito Público. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 102.
- REALE, Miguel, 1997, pp.102-105.
- BELLOQUE, Juliana Garcia, 2005, p. 147.
- ABRÃO, Carlos Henrique, 1999, pp. 24-25.
- ABRÃO, Carlos Henrique, 1999, p. 26.
- FROTA, Hidemberg Alves da. O Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado no Direito Positivo Comparado: Expressão do Interesse Geral da Sociedade e da Soberania Popular. Revista de Direito Administrativo, n. 239. Rio de Janeiro: Livraria e Editora Renovar, 2005, p. 62.
- BELLOQUE, Juliana Garcia, 2005, pp. 157-160.
- FROTA, Hidemberg Alves da, 2005, p. 65.