No tocante a imóveis urbanos, a regra geral é que não há restrição à aquisição da propriedade por estrangeiro, seja ele residente ou não residente no Brasil. A exceção é a aquisição de imóvel da União, nas hipóteses dos arts. 100 e 205 do Decreto-lei no 9.760, de 15-9-46, nas quais é exigida dos estrangeiros a autorização do Presidente da República.
Portanto, fora da hipótese acima mencionada, é totalmente livre a aquisição da propriedade urbana no Brasil, seja a que título for (compra, doação, herança etc). Livre também é a utilização dessa propriedade, com as mesmas limitações a que estão os brasileiros sujeitos, assim como a aquisição dos frutos dessa propriedade não sofre limitação.
A utilização direta da propriedade pelo estrangeiro está sujeita, porém, à permissão de entrada no território nacional pelas autoridades consulares e de fronteiras. Dispõe o art. 6o da Lei no 6.815, de 19-8-1980: “A posse ou a propriedade de bens no Brasil não confere ao estrangeiro o direito de obter visto de qualquer natureza, ou autorização de permanência no território nacional.”
Pessoas físicas residentes no exterior que possuam imóveis devem, obrigatoriamente, ter inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), a teor do art. 3º, XII, a, da Instrução Normativa RFB nº 864, de 25-7-2008.
A pessoa jurídica estrangeira que possua imóvel no Brasil, ainda que aqui não tenha estabelecimento, deverá ter inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), por força do art. 11, XII, a, da Instrução Normativa RFB nº 748, de 28-6-2007. A pessoa jurídica deverá ter um procurador residente no Brasil, com inscrição no CPF, que deverá ser o administrador do bem imóvel. O funcionamento de pessoa jurídica estrangeira no Brasil é regido pela Instrução Normativa DNRC no 81, de 5-1-1999.
No tocante à propriedade rural, pode a lei estabelecer limitações. É o que dispõe o art. 190 da Constituição Federal:
“Art. 190. A lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional.”
Como se pode notar, tanto os estrangeiros pessoas físicas, como as pessoas jurídicas constituídas no estrangeiro, com ou sem autorização para funcionarem no Brasil, poderão sofrer limitações por parte da lei no tocante à aquisição da propriedade rural.
Como a lei trata essa matéria?
É preciso diferenciar, inicialmente, o estrangeiro residente do estrangeiro não residente no Brasil. Considera-se estrangeiro residente no Brasil, para efeito de aquisição imobiliária rural, o estrangeiro com residência definitiva.
De acordo com o art. 1o do Ato Complementar no 45, de 30-1-1969, norma com força de lei editada durante o período do regime militar, que ainda está em vigor, é vedada ao estrangeiro sem residência no Brasil a aquisição de propriedade rural. Essa vedação abrange a pessoa jurídica estrangeira, se ela não tiver autorização para funcionar no Brasil. A única exceção é o caso de herança atribuída a herdeiro legítimo. Neste caso, se o imóvel estiver situado em área considerada indispensável à segurança nacional, será necessária autorização do Conselho de Defesa Nacional. Portanto, qualquer que seja o tamanho da área rural, o estrangeiro sem residência no Brasil somente poderá ser proprietário de imóvel rural no Brasil se for herdeiro legítimo de pessoa proprietária de imóvel rural no Brasil.
Já o estrangeiro com residência no Brasil, bem como a pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil,[1] poderá adquirir imóvel no Brasil por meio de compra e venda, com as limitações previstas na Lei no 5.709, de 7-10-1971.[2]
Além disso, há precedentes judiciais no sentido de que as limitações à aquisição de propriedades rurais atingem também os brasileiros casados com estrangeiros, caso o regime de bens importe aquisição da propriedade por parte do cônjuge estrangeiro,[3] sendo necessária a prova da residência no território nacional até mesmo para aquisições de terra de tamanho inferior a 3 (três) módulos rurais.[4]
Vejamos, inicialmente, as restrições aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas:
•necessidade de autorização do Incra para aquisição de gleba de terra com área não inferior a 3 (três) módulos de exploração indefinida ou para a aquisição de mais de um imóvel por pessoa física (art. 7o, §§ 2o e 3o, do Decreto no 74.965, de 26-11-1974, que regulamenta o art. 3o, § 2o, da Lei no 5.709/71);
•impossibilidade de aquisição de gleba de terra superior a 50 (cinqüenta) módulos de exploração indefinida (art. 3o, caput, da Lei no 5.709/71), salvo mediante autorização do Presidente da República;
•a soma das áreas rurais pertencentes a pessoas estrangeiras, físicas ou jurídicas, não poderá ultrapassar um quarto da superfície dos Municípios onde se situem, comprovada por certidão do Registro de Imóveis, e pessoas de mesma nacionalidade não poderão ser proprietárias, em cada Município, de mais de 40% (quarenta por cento) desse limite, excluídas as glebas de terras inferiores a 3 (três) módulos rurais e outros casos específicos, nos termos do art. 5o do Decreto no 74.965/74;
•necessidade de aprovação do Conselho de Defesa Nacional para aquisição de propriedade ou de posse de imóvel na Faixa de Fronteira, ou mesmo para participação, a qualquer título, de estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, em pessoa jurídica que seja titular de direito real sobre imóvel rural (art. 2o, da Lei no 6.634, de 2-5-1979).
O módulo de exploração indefinida é uma medida que varia em cada município, a depender de critérios econômicos, demográficos, entre outros, de acordo com normas do INCRA.
A faixa de fronteira, a teor do disposto no art. 1o da Lei no 6.634/79, é “a faixa interna de 150 km (cento e cinqüenta quilômetros) de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional”.
As pessoas jurídicas sofrem as descritas limitações aplicáveis às pessoas físicas, além de estarem submetidas às regras previstas no art. 11 do Decreto no 74.965/74, cujo teor é o seguinte:
“Art. 11. A pessoa jurídica estrangeira, autorizada a funcionar no Brasil, ou a pessoa jurídica brasileira, na hipótese do art. 1o, § 1o, só poderão adquirir imóveis rurais quando estes se destinem à implantação de projetos agrícolas pecuários, industriais, ou de colonização vinculados aos seus objetivos estatutários.
§ 1o A aquisição dependerá da aprovação dos projetos pelo Ministério da Agricultura, ouvido o órgão federal competente.
§ 2o São competentes para apreciar os projetos:
a) o INCRA, para os de colonização;
b) a SUDAM e a SUDENE, para os agrícolas e pecuários situados nas respectivas áreas;
c) o Ministério da Indústria e do Comércio, para os industriais e turísticos, por intermédio do Conselho do Desenvolvimento Industrial e da Empresa Brasileira de Turismo, respectivamente.”
O § 1º do art. 1º da Lei nº 5.709/71 estabeleceu que as limitações aplicáveis à pessoa jurídica estrangeira também se aplicam à pessoa jurídica brasileira da qual participem pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior.
Durante algum tempo, prevaleceu o entendimento no sentido de que esse dispositivo não teria sido recepcionado pela Constituição Federal de 1988, que ao constitucionalizar a questão, revogou a norma infraconstitucional que restringia a aquisição de imóvel rural por pessoa jurídica brasileira, ainda que controlada por estrangeiros. A posição do Governo Federal era no sentido de que não se aplicaria qualquer restrição à aquisição de imóvel rural por pessoa jurídica brasileira controlada por estrangeiros. Essa orientação vinculava todos os órgãos do Poder Executivo Federal, pois o Parecer da Advocacia Geral da União AGU/LA nº 01, de 1997, que concluira pela revogação do art. 1º, § 1º, da Lei nº 5.709/71, foi aprovado pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso (Parecer GQ nº 181/1998).[5]
Em decorrência desse entendimento, foram criadas inúmeras pessoas jurídicas, controladas por estrangeiros, que adquiram terras rurais no Brasil.
A situação era, no mínimo, curiosa: o estrangeiro pessoa física com residência no Brasil sofria as limitações da Lei nº 5.709/71; já o estrangeiro pessoa física ou jurídica, sem residência ou autorização para funcionar no território nacional, poderia criar pessoa jurídica no Brasil, de acordo com as leis brasileiras, [6] que não sofreria as limitações da Lei nº 5.709/71...
No Governo Lula essa questão recebeu outro tratamento.
Assim, prevalece atualmente o entendimento de que a pessoa jurídica constituída no Brasil, mas que tenha participação de acionistas ou quotistas estrangeiros não residentes no Brasil, sofrerá as restrições da Lei nº 5.709/71, caso essa participação assegure a seus detentores o poder de conduzir as deliberações da assembléia geral, de eleger a maioria dos administradores.
Esse entendimento decorreu do Parecer CGU/AGU nº 01, de 03 de setembro de 2008, da lavra do Consultor-Geral da União, Dr. Ronaldo Jorge Araujo Vieira Júnior, que foi aprovado pelo Advogado-Geral da União e pelo Presidente da República em 19 de agosto de 2010 (Parecer LA-01, de 2010, DOU de 23-8-2010, Seção 1, p. 1)
Em virtude do referido Parecer, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), recomendou a “imediata adoção pelas Corregedorias locais ou regionais junto aos Tribunais respectivos que determinem aos Cartórios de Registro de Imóveis e Tabelionatos de Notas que façam observar rigorosamente as disposições da Lei nº 5.709 de 1971 quando se apresentarem ou tiverem de lavrar atos de aquisição de terras rurais por empresas brasileiras com participação majoritária de estrangeiros, pessoas físicas ou jurídicas”.[7]
Os serviços notariais e de registro são fiscalizados pelas corregedorias dos tribunais estaduais. Na prática, essas corregedorias têm forte poder normativo, exatamente porque podem impor aos tabeliães e registradores sanções e punições severas. Assim, em decorrência da decisão do CNJ, os tabeliães e os registradores de imóveis não deverão lavrar e registrar tentativas de aquisições de imóveis rurais por pessoas jurídicas brasileiras com participação de estrangeiros não residentes no Brasil.
Pergunta-se: caso a participação do estrangeiro não residente no Brasil no capital da pessoa jurídica não seja superior a 50%, haverá a restrição da Lei nº 5.709/71? De acordo com o Parecer CGU/AGU nº 01/2008, “caso essa participação assegure a seus detentores o poder de conduzir as deliberações da assembléia geral, de eleger a maioria dos administradores”, a resposta é positiva. Como se vê, o Parecer CGU/AGU nº 01/2008 adotou, corretamente, o entendimento do que seja poder de controle,[8] de acordo com a Lei nº 6.404/76. Contudo, a decisão do CNJ foi mais singela, mencionando apenas o conceito de participação “majoritária”, dando a entender que adotou o conceito formal de participação superior a 50% do capital social.
Toda essa matéria, porém, deverá sofrer nova alteração. Há uma proposta em fase final de elaboração pelo Poder Executivo que deverá ser encaminhada brevemente ao Congresso Nacional na forma de um projeto de lei.
Há precedentes judiciais afirmando que caso não atendidos os requisitos legais, a pessoa física ou jurídica não poderá adquirir o imóvel sequer por usucapião,[9] mas poderá ter direito à proteção possessória.[10]
É de se notar, ainda, o que estabelece a Lei no 8.629, de 25-2-1993:
“Art. 23. O estrangeiro residente no País e a pessoa jurídica autorizada a funcionar no Brasil só poderão arrendar imóvel rural na forma da Lei no 5.709, de 7 de outubro de 1971.
§ 1o Aplicam-se ao arrendamento todos os limites, restrições e condições aplicáveis à aquisição de imóveis rurais por estrangeiro, constantes da lei referida no caput deste artigo.
§ 2o Compete ao Congresso Nacional autorizar tanto a aquisição ou o arrendamento além dos limites de área e percentual fixados na Lei no 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisição ou arrendamento, por pessoa jurídica estrangeira, de área superior a 100 (cem) módulos de exploração indefinida.”
No que se refere à concessão para exploração de florestas (“concessão florestal”), prevista nos arts. 7º a 48 da Lei nº 11.284, de 2-3-2006, também há restrição para estrangeiros: o § 1º do art. 19 da referida Lei expressamente dispõe que “Somente poderão ser habilitadas nas licitações para concessão florestal empresas ou outras pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no País”.
Os Cartórios de Registro de Imóveis manterão cadastro especial em livro auxiliar das aquisições de terras rurais por pessoas estrangeiras, físicas e jurídicas, a teor do art. 15 do Decreto no 74.965/74.
A Lei no 5.709/71 dispõe que é nula de pleno direito a aquisição de imóvel rural que viole as prescrições legais e o tabelião que lavrar a escritura e o oficial de registro que a transcrever responderão civilmente pelos danos que causarem aos contratantes, sem prejuízo da responsabilidade criminal por prevaricação ou falsidade ideológica. Além disso, o alienante ficará obrigado a restituir ao adquirente o preço do imóvel, ou as quantias recebidas a este título, como parte do pagamento.
Evidentemente, muitas são as maneiras pelas quais as pessoas tentam burlar as normas legais. O grau de segurança jurídica varia em cada caso concreto. É certo, porém, que não há aquisição de propriedade nos casos em que há vedação legal: pode existir aquisição de algum outro direito, passível de proteção judicial, mas não de propriedade.
Notas
[1] A respeito da definição do que seja pessoa jurídica estrangeira e do seu regime jurídico, vide: SILVA, Bruno Mattos e. Direito de empresa: teoria da empresa e direito societário. São Paulo: Atlas, 2007. p. 298-304.
[2] “Em suma, toda e qualquer forma de aquisição da propriedade de bem imóvel por estrangeiro é regulada pela Lei nº 5.709, de 07 de outubro de 1971. Nesta lei, somente há a possibilidade de aquisição pela compra e venda através da respectiva escritura pública, por conseqüência, depreende-se a vedação a qualquer outra forma de aquisição de imóvel, como a pretendida pelo requerente, onde temos a busca do domínio por usucapião” (TRF – 4ª Região, 4ª Turma, Apelação Cível nº 2000.04.01.103558-4/SC, Rel. Philippe Marie Andre Jaques Didillon, j. em 7-11-2000).
[3] mandado de segurança – aquisição de imóvel rural por cônjuge brasileiro casado com estrangeira. 1. o brasileiro, ao convolar núpcias com estrangeiro, sujeita-se à restrição da lei nº 5.709/1971, se o regime de bens determinar a comunicação da propriedade. 2. sendo assim, o cônjuge brasileiro, para adquirir propriedade rural terá que solicitar autorização do incra. esta exigência não proíbe de se tornar proprietário, apenas o sujeita a um procedimento administrativo. 3. recurso improvido” (stj, 1ª turma, rms 5831/sp, rel. min. josé Delgado, j. em 27-2-1997, dj de 22-4-1997).
“Registro de imóveis – Dúvida julgada procedente – Aquisição de imóveis rurais por brasileira casada com estrangeiro pelo regime da comunhão de bens – Imóveis com áreas superiores a três módulos de exploração indefinida – Necessidade de autorização do INCRA – Recurso não provido” (CSM-SP, Apelação Cível nº 415-6, Rel. Des. José Mário Antonio Cardinale, j. em 13-10-2005).
[4] “A esposa do adquirente é estrangeira e reside na Inglaterra (...) Mesmo a aquisição de imóvel com área inferior aos 03 módulos previstos na legislação especial exige a comprovação de residência no país” (CSM-SP, Apelação Cível nº 99.592-0/0, Relator Desembargador Luiz Tâmbara, j. em 10-4-2003).
[5] Para fins de vincular toda a Administração Federal (art. 40 da Lei Complementar nº 73, de 10-2-93), o Parecer AGU/LA nº 01, de 1997, foi aprovado pelo Parecer GQ – 181, de lavra do Advogado-Geral da União, e encaminhado ao Presidente da República, que exarou o seguinte despacho: “Aprovo. Em 17.XII.98” (Diário Oficial de 22 de janeiro de 1999, p. 7-10).
[6] A respeito da criação e administração de pessoa jurídica brasileira por estrangeiro, vide: SILVA, Bruno Mattos e. Direito de empresa: teoria da empresa e direito societário. São Paulo: Atlas, 2007. p. 110, 267, 300 e 301.
[7] Pedido de Providências - Corregedoria 0002981-80.2010.2.00.0000.
[8] A respeito de poder de controle, vide: SILVA, Bruno Mattos e. Direito de empresa: teoria da empresa e direito societário. São Paulo: Atlas, 2007. p. 449 a 452.
[9] “USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIO POR ESTRANGEIRO. VEDAÇÃO LEGAL. Não obstante comprovada pelo autor a posse de imóvel rural, sem oposição, com o lapso temporal de mais de 20 anos para a prescrição aquisitiva aperfeiçoado ainda sob a égide da Constituição Federal de 1967/69, não faz jus ao domínio do referido bem por não preencher os requisitos legais na condição de estrangeiro” (TRF – 4ª Região, 4ª Turma, Apelação Cível nº 362401, 200004011035584/SC, j. em 7-11-2000, DJU de 17-1-2001).
[10] “CIVIL. IMÓVEL RURAL CUJA ÁREA EXCEDE DE 50 (CINQÜENTA) MÓDULOS. DEFESA DA POSSE, POR ESTRANGEIRO. POSSIBILIDADE. Mesmo que não tenha adquirido a propriedade do imóvel rural, o estrangeiro pode defender a posse que recebeu e mantém em função de negócio ajustado por instrumento particular – posse que, evidentemente, não induzirá ao usucapião por força do que dispõe a Lei nº 5.709, de 1971. Recurso especial não conhecido” (STJ, 3ª Turma, REsp nº 171347/SP, Rel. Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, Rel. para acórdão Ministro Ari Pardendler, j. em 14-3-2000, DJ de 12-6-2000).